许善达委员：营业税应成“十二五”财税体制改革重点

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法律快车官方整理更新时间： 2019-08-31 05:09:17 人浏览

导读：

1994年的税制和分税制改革是我国改革开放30年来财税领域最重要的改革。但税制和分税制改革持续至今，已经到了优化改革的时候。“十二五”时期，我国经济工作以加快发展方式转变为主线。作为政府施政的基本物质手段、政策工具和体制保障，财税体制改革将成为2011年所开

　　1994年的税制和分税制改革是我国改革开放30年来财税领域最重要的改革。但税制和分税制改革持续至今，已经到了优化改革的时候。“十二五”时期，我国经济工作以加快发展方式转变为主线。作为政府施政的基本物质手段、政策工具和体制保障，财税体制改革将成为2011年所开启的“十二五”，乃至下一个十年我国最重要的改革之一。

　　“十二五”时期，我国财税体制改革的方向是什么？改革的重点、难点在哪里？就此相关问题，本报记者专访了许善达委员。

　　财税体制改革的三难点

　　记者：“十一五”规划中提出要“推进财税体制改革”，而在“十二五”规划纲要中强调要“加快财税体制改革”，您认为这种表述改变的背后有什么涵义？

　　许善达：“十二五”规划纲要首次在五年规划中提出科学发展，并以加快转变经济发展方式为主线。而财税体制改革是转变经济增长方式的内容之一，也是必要条件之一。

　　记者：那么您认为今天“加快财税体制改革”的时机是否已经成熟？“十二五”期间财税体制改革的总体方向和重点是什么？

　　许善达：应该说目前对税制改革已经做了很多思想上的准备，总体方向上没有分歧，但在三个原则性问题上需要从理论和实践上有较多的思考。一是政府收入占GDP的比重，二是中央和地方税收资源分配问题，三是税收和税源的背离。这三个问题都是未来改革面临的很严峻的问题。具体到一些税种的改革，应该说营业税改革是最重要的一个领域。

　　营业税改革如何推进

　　记者：也就是说营业税是目前阻碍经济增长方式转变的最大障碍？

　　许善达：不能说营业税是最大的障碍，但确实是重要的一个领域。从税收上来讲，1994年改革所遗留的最大问题就是营业税的问题。1994年改革的时候，由于种种原因，决定在商品领域全面推行增值税，服务领域全面保留营业税。增值税改革解决了过去产品税的弊端：第一重复征税，第二出口不退税。

　　但是现在看，从1994年到现在已经16年了，在服务业领域，营业税存在着三个问题：一是税负水平平均比增值税要高，因此服务业的税负水平高于制造业，不利于促进服务业的发展；二是存在重复征税问题，不利于企业在资本市场上重组；三是出口不退税，尽管目前营业税中有一部分是出口免税，但免税与退税差别还是很大。这样的营业税制度就造成了现在服务业的发展不理想的情况。“十一五”规划中服务业发展和就业未完成规划指标，营业税的弊端不能不说是重要原因之一。

　　可以设想一下，如果今天我们把增值税取消了换成产品税，然后重复征税，出口也不给你退税了，中国能不能成为一个制造业大国？不用说重复征税的问题怎么解决，光把出口退税降低几个点，看看出口会是什么局面？但是当前中国的服务业存在的问题就是出口不退税，带着税出口，一道一道还要重复征税。这样的制度制约了产业结构的调整，对于增加就业、增加收入都有很大的负面作用。如果我们不下决心改掉这个税种的话，我们国家这个产业结构调整的目标就很难实现。

　　记者：在您看来，营业税改革的难点在什么地方？应该怎样改？

　　许善达：营业税改为增值税对国民经济影响很大，不但降低了服务业税负水平，也增加了增值税扣除范围从而降低增值税税负水平，等于对整个产业税负水平有个降低的作用。这符合国务院确定的结构性减税的原则，但是这项改革影响到中央和地方的财税资源分配，还影响到各地方之间的财税资源分配，所以营业税改革难度相当大，难度大形成改革共识就不容易。所以我建议，营业税改革可以先选择部分地区，在部分营业税目上先推出去，慢慢地扩大试点范围、试点税目营业税一共有十一个税目，如果同时都改震动太大，再想像1994年那样一次完成营业税改增值税的方案，这种可能性几乎没有。

　　我认为如果要改革，可以选上海作为试点地区。因为国务院将上海定为“两个中心”金融中心和货运中心，这两个中心正好对应营业税的两个税目，金融保险营业税和交通运输营业税，而且因为上海的经济实力很雄厚，减一点税是可以承受的。发展服务业是我们多年的战略，但是一直没实现，应当说营业税是一个重要的制度性障碍，当然，光改营业税不一定就能解决服务业的问题，但是不改营业税，服务业的问题一定解决不了，这是“十二五”税制改革最重要的一个内容，也是最需要下政治决心的，不是光靠一个部门，制定出一个方案就能实现的。

　　分税制如何优化

　　记者：您刚才提到营业税改革影响到中央和地方的财税资源分配问题，这触及到了分税制问题，那么您认为分税制应该如何改革？未来中央和地方税收关系的方向是什么？

　　许善达：营业税改为增值税，分税制就必须改，因为营业税主要就是地方税，增值税是共享税，营业税改革必然也要改分税制，这是有内在联系的，不可能只改营业税，不改分税制。目前对于分税制问题，主要有两种意见：一种办法是把上级政府的钱更多地下放给基层政府，能够转移支付多一些；另一种办法是，钱不转移但是可以把职责上收，就是由上级政府履行更多的职责。到底应该采用哪种方式，我觉得要看不同的领域。比如，我认为，国民教育应该是中央政府全部承担，而其他有的职能应该下放到基层，那么钱也应该跟着下去。不可能所有问题都是按照一个方式来解决，这需要仔细地研究，哪些是需要下放收入的，哪些是上收职责的，要具体问题具体分析。

　　总体来看，分税制改革的原则应以增加地方收入并减少中央转移支付的规模为主要措施，以中央不向地方下放收入甚至进一步集中收入，同时增加中央政府的支出责任为辅助措施。我认为，可以首先在若干共享税中缩小中央分成比例。这样地方自有财力比重大一点，对中央转移支付的依赖小一点。当然要保留一定比例的转移支付是必要的。

　　记者：分税制改革的另一项重要内容，也是您多次呼吁要解决的税收和税源背离的问题，目前地方政府的反映很强烈，您怎样看待这种现象？

　　许善达：税收和税源背离的问题，实际上是和中央与地方财税关系相关的。目前转移支付制度是分配中央、地方财税资源的渠道，这是纵向垂直体系的渠道。但实际上，我所提到的税收税源背离问题，是省市和省市之间的横向关系调整。不能不做横向调整，而只从纵向出发解决问题。

　　我先给你举个例子。现在深圳、东莞和惠州提出要建设一个经济上的联合体，因为惠州有地，就在惠州建立一个工业园区，把这三个城市的一些企业集中搬迁到这个园区去，而在整个园区的设计规划里面，一个很重要的内容就是分税，这个分税不是中央和地方分税，是三个地方之间怎么分税。这种现象近几年有很多。其它比较典型的税收与税源背离的例子有很多，西气东输工程，营业税是按照运输量、运输里程所定的运费来计算，几千公里的营业税都在企业注册地缴纳，沿途那么多省都得不到税收。但是他们要为其提供资源、服务。其他的，像增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等，都不同程度存在这个现象，即一个地方的税源所形成的税收被另外一个地方收取了。可以说，目前地方政府收入差距并不完全是税源的差距。税源差距小，而由于税制的缺陷导致税收差距比税源差距扩大了。[page]

　　记者：问题出现的原因是什么？

　　许善达：其重要原因是，1994年我国设计分税制时，在理论上和实践上都存在一个重大缺陷，即在平行的地方政府之间，没有坚持税收和税源一致性原则，也就是现行的税制要求企业在注册地交税，而不是按照税源地交税。这导致税收体制运行产生一种严重的与当时推行分税制的目标完全背道而驰的趋势：一个地区的税源所形成的税收，被另一地区征收了。这一趋势使得我国地区之间的财政收入差距非正常地扩大。这种趋势使得我国不同地区之间的财政收入差距并不反映地区间经济发展的差距，或者说并不反映地区间税源的差距。这种趋势所反映出来的不是中央和地方之间的权益之争，而是地区之间的权益之争。

　　这个缺陷在新税制实施十几年里表现出越来越大的负面影响。如果这个问题逐步得到解决，所有地方政府都会受益。中央政府也大大减轻了提供公共服务均等化的财政负担。从而在解决地方政府之间税收问题的同时也在相当程度上解决了中央与地方的税收分配问题。税收收入与税源的一致性原则，是合乎市场经济要求的，也是合乎地方政府利益关系要求的。现在问题是，学术界和政府部门在理论上和原则上没有形成共识。

　　记者：您认为“十二五”期间这个问题应该怎样解决？

　　许善达：2008年新《企业所得税法》推出时，全国人大常委会已经部分接受这个意见，审议通过税法时形成决议，要求国务院对企业集团总部的所得税税收在不同地区分公司之间进行分配。国务院有关部门执行了这个决议，但后来出台的办法尚不能令人满意。按照现行办法，其一，绝大多数中央企业总部的税收不向各地分配，属于分配范围的企业都是中小企业，因此每年分配给各地的所得税数量很小；其二，即使是属于分配范围的企业也只分配一半的税收，仍然额外留给总部所在地25%，更没有道理的是中央财政也要额外分配25%。从原则上说，税收与税源一致性的原则有了实质性的突破，因为中国过去的税收立法，从没要求按照税源产生的来源分配税收收入。但是，目前具体的分配办法确实不能令那些提供了税源但分配不到税收的地方政府满意。

　　因此，如果仅仅研究分税制本身，或者仅仅研究中央地方税收的分配关系，不对税制的立法原则和设计原则中税收与税源背离的政策做调整，要想完成分税制改革、减少地方财政收入差距和地方政府对转移支付的依赖，非常困难。

　　重估宏观税负水平

　　记者：您最开始提到的三个原则性问题之一：政府收入占GDP的比重，也就是我国的宏观税负水平，现在对这个问题的争论也比较多，那么您认为我国目前的宏观税负水平高不高？

　　许善达：这个问题应从两方面来看。一方面，从每年一般预算报告的财政收入扣除社会保障部分的口径而言，日本是19%，我国是20%多一点，和美国21%基本上持平，从这个角度看，我国的税负水平不轻也不重。但是从结构来看，发达国家主要是社保税的比重大。而我们的社保制度跟发达国家不一样，我们很大一部分农民没有社保，发达国家社保税在财政收入的比重占1/3左右，我们现在比重比较小。

　　另一方面，我国政府有多少收入，先要有一个准确的估计。目前政府收入的一个特点就是太分散，也就是用税收方式体现的收入，大概占到三分之二左右，其他三分之一都是非税收，而且各级政府都有非税收收入，因此现在很多人说中国总的税负是轻还是重，就有很多的分歧。不过，总体上看，现在我们的税收占到GDP的20%，再加上政府非税收入，这个问题就已经到了调整的重要时期。

　　记者：那么您认为宏观税负应该怎样调整？

　　许善达：应该调整的内容很多，其中重要的一个方面就是费改税，就是把那些没有纳入税收，应该纳入税收的，都纳入税收的领域。其次，我们为居民提供社会保险的部分太少了，以前中央提出把国有企业上市公司股票的10%交给社保基金，我认为还应该更进一步，规定所有国有企业资产的一部分股权属于社保，这部分股权的分红划拨到社保基金，还可以拿出一部分国有资产到市场上交易，把这部分资金充实到社保基金里去。这些是降低宏观税负长治久安的方法。（李彬）

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