逾期复议决定的效力——复议逾期是否意味着税务机关做出的具体行政行为应被撤销
导读：
[典型个案] 某皮革厂为外商独资企业，生产韶皮成衣。从1四3年开始，该皮革厂准备组建企业集团，遂投资于附近一个化工企业和水韶养殖场，为其配套生产硝皮原料及原皮，1993年度，皮革厂从这两个企业分得投资收益100万元，同时，皮革厂将这两项的投资费用50万元计人皮革厂当年的扣除费用。但申报纳税时，并没有把投资收益100万元计入当年应纳税所得额，从而等于偷漏了所得税15万元(50万元×30％)。
税务机关认为，根据外商投资企业和外国企业所得税法规定，外商投资企业在中国境内投资于其他企业，从接受投资的企业取得的收益，可以不计入应纳税所得额，但其上述投资所发生的费用和损失，不得增减本企业的应纳税所得额，据此，税务机关认定，该皮革厂发生偷税行为，应补缴所得税15万元，并处以罚款。
该皮革厂对税务机关处理决定不服，向复议机关申请复议。1995年3月4日，复议机关在申请人申请复议一年后才作出“维持原裁决”的申请复议裁决，属严重逾期。申请人提起行政诉讼，要求以此为由，撤销税务机关原具体行政行为。
[法理评析] 人民法院在审理此案时，一种意见认为，法院不能以“复议逾期”为由，撤销一裁行政机关的具体行政行为。其理由是：①复议逾期，不论时间长短，不会影响具体行政行为的合法性，不会影响对行政案件的正确处理；②行政诉讼法已经规定：“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”这些规定说明法律已经解决了复议超期应如何处理的问题。②在复议机关维持原具体行政行为的情况下，因为复议逾期而被判决予以撤销，其败诉后果由谁承担亦是随之出现的问题。因此，仅仅是复议逾期不能成为人民法院撤销行政机关具体行政行为的理由。
另一种意见认为，复议逾期，能否作为撤销具体行政行为的依据，这不能一概而论。复议超过期限不长，属于一般违反行政程序的行为，可不予撤销。如果复议超期达数月、甚至数年之久，可作为严重违反行政程序的具体行政行为而予以撤销。其理由是：①复议严重逾期，是一种严重违反法定程序的行为，根据行政诉讼法第54条第1款第(二)项的规定，“违反法定程序的”是可以判决撤销的情形之一。因此，复议严重逾期，人民法院可以以此为由予以撤销；②从监督行政机关依法行政保护相对人的合法权益的目的出发，复议严重逾期，应予撤销。如果对严重逾期的复议行为予以维持，无疑会助长某些行政机关违法行为的滋长。对相对人来说，应当得到保护的权利不能得到及时的保护。同时，也不利于贯彻行政程序的时限原则。
我们支持第一种意见，其理由是：
1．行政诉讼法第385条第2款规定：“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”这条规定，解决了申请人申请复议后，复议机关逾期不复议，而不影响相对人诉权行使的途径，无须人民法院再用判决形式解决复议机关逾期不复议的问题。
2．行政诉讼法第255条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”根据这一规定，既然被告是做出原具体行政行为的行政机关，那么，人民法院只能就原具体行政行为是否正确、合法进行审查，也只能就原具体行政行为作出维持或撤销的判决。不能被告是作出原具体行政行为的行政机关，审查判决的对象是原具体行政行为，而判快撤销原具体行政行为的理由却是复议机关“逾期复议”的违法事实。
3．原具体行政行为合法、正确，因为不是案件当事人的复议机关“复议逾期”而被撤销，其败诉后果还是由作出原具体行政行为的行政机关承担，而“逾其复议”的行政机关还是没有承担任何责任，因而不能达到撤销原具体行政行为的法律目的和效果。所以法院不能以“复议逾期’’为由撤销原具体行政行为。
新颁布的行政复议法对行政复议机关作出行政复议决定的期限、行政复议决定内容及效力作了规定。主要内容有：
1．行政复议机关和行政复议决定的期限。行政复议制度的一项重要宗旨就是以快速便捷的程序早日解决行政纠纷。在我国，一些行政机关依法行政的观念不是太强，遇事经常推委，并且对于行政复议申请人的行政复议权和行政复议制度的功能认识不够正确，每每导致行政复议久拖不决，影响了对于行政纠纷的处理，最终影响社会关系的稳定。但是具体行政行为是千差万别的，不能一概而论，所以行政复议法第31条规定了一般的复议定查期限和特殊情况下的程序。
现行法律、行政法规对于行政复议的审理期限规定不统一，有的规定5日，，有的规定1个月，有的规定2个月，等等。按照行政复议法的规定，正常情况下，行政复议机关应自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。受理申请之日是行政复议机关经审查认为行政复议符合要求决定予以受理的日期，同《行政复议条例》规定的“由收到复议申请书之日”是不同的。对于特殊情况，行政复议法规定了两种情况，一是法定情况，当法律规定行政复议期限少于60日的，行政复议机关应在法定期限内完成行政复议工作，法律规定超过60日的，根据行政复议法第42条，属于无效，这一规定是为了提高行政复议工作效率，及时解决行政争议。二是酌定情况，经复议机关的负责人批准，可以适当延长，但须符合三个条件，即⑦案情复杂；②告知申请人和被申请人；③延长最多不超过30日。
现行行政法规中还有规定行政复议机关应在少于60日内作出行政复议决定的，在行政复议法生效后，如何看待这些行政法规规定的行政复议审查期限?我们认为，从行政复议法的立法本意看，对于行政复议的审查期限，法律规定少于60日的按照有关法律规定执行，法律规定超过印日的以行政复议法规定的印日为准。对于行政法规规定的行政复议机关应在少于印日内作出行政复议决定的，我们认为与本条的立法精神不冲突，在行政复议法生效后，仍应执行行政法规的原规定。
2．行政复议决定书。行政复议决定书是行政复议机关运用行政复议权，根据查明的事实及法律法规的规定，依照法定程序对于具体行政行为的合法性作出的结论。它通过对于具体行政行为的合法性判定，确定申请人与被申请人之间的法律关系，是行政复议机关完成行政复议的审查任务最终解决行政争议的基本手段。行政复议是一种按照司法化的程序解决争议的行为，必须有书面形式的结果，并有行政复议机关的印章，以示严谨、正式和权威，没有行政复议决定书或者行政复议决定书无行政复议机关印章的，行政复议行为应属无效。行政复议书是行政复议机关作出的有法律效力的文书，对具体行政行为的合法性和申请人的申
请作了处分，其内容与形式均应该是法定的，以维护其效力和严肃性。·需要注意的是行政复议法对此未作明确规定，一般认为应包括以下内容：①行政复议申请人和被申请人的姓名、地址及其法定代表人的名称、职务；②行政复议申请人的请求和理由；⑦行政复议机关认定的事实、理由，适用的法律依据；④行政复议结论，即决定维持原具体行政行为或变更不当的原具体行政行为、确认原具体行政行为违法、责令履行具体行政行为或者要求被申请人给予赔偿等；⑤交待诉权或者履行终复议决定的期限；⑧作出行政复议决定的年、月、日，并加盖行政复议机关的印章。
3．行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。发生法律效力的时间从送达之日起算，行政复议决定书的送达参照刑事诉讼法的规定执行。法律效力的内容是指：①从行政复议决定书送达之日起，对复议机关的当事人的约束力和具有不可变更的确定力。申请人不能再次就同一事实和理由申请行政复议；②行政复议当事人对行政复议决定必须执行。申请人或者被申请人不服行政复议决定的必须在法定时间内向人民法院提起行政诉讼，否则就应该履行行政复议决定规定的义务。对于终局行政复议决定，义务人必须履行决定中规定的义务。如果不履行行政复议决定，行政复议机关或者有关权利人可以依法申请强制执行，并要求追究义务不履行的法律责任。
至于本案中应如何处理该“逾期复议”呢?行政复议法第34条规定了行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请和不在法定期限内作出行政复议决定的法律责任。主要内容是：1．行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或不按照规定转送行政复议申请，或者在法定期限内不作出行政复议决定的行为，应当依照规定承担相应的法律责任。
对于受理的行政复议案件，行政复议机关应自受理申请之日起印日内作出行政复议决定(法律规定的行政复议期限少于60日的须按法律规定执行)。情况复杂，不能在规定期限内：作出行政复议决定的，可以适当延长，但必须符合三个条件：
①经行政复议机关负责人批准；②延长期限最多不超过30日；③履行了将延长复议期限告知申请人和被申请人的义务。无正当理由不受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送的，属于行政复议法第34条规定的严重的违法行为，应按照本条规定承担更严重的法律责任。
2．承担责任的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
3．承担责任的形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。
4．对行政复议机关工作人员进行行政处分必须依法进行。
所以，本案中人民法院不能以“逾期复议”为由撤销原具体行政行为，该税务行政复议机关的违法失职行为应在行政系统内部进行处理。
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