中国的关税自主何以一波三折

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中国的关税自主何以一波三折

法律快车官方整理更新时间： 2019-09-26 14:22:42 人浏览

导读：

自1842年中英《南京条约》和次年《五口通商章程》签订，中国丧失了关税自主权，实行由列强控制的“协定关税”。关税及相关的一系列主权的丧失，不仅是中国政府财政收入的巨大损失，也标志着中国政府失去了以自主税率调节进出口贸易、限制洋货并保护和发展本国工商业的

　　自1842年中英《南京条约》和次年《五口通商章程》签订，中国丧失了关税自主权，实行由列强控制的“协定关税”。关税及相关的一系列主权的丧失，不仅是中国政府财政收入的巨大损失，也标志着中国政府失去了以自主税率调节进出口贸易、限制洋货并保护和发展本国工商业的权力和能力。

　　民国政府的关税自主努力

　　1912年，民国北京政府根据1902年的《通商进口税则》以10年为期限的条款，试图与列强谈判改订税则。1917年公布了《国定关税条例》，将进口商品分为必要品、资用品、无益品和奢侈品，并规定了差等税则。1918年在上海召开有15国参加的修订关税税则会议，北京政府以“参战”为条件向各国提出改正评价表，实行值百抽五，并要求在裁撤厘金的前提下将进口税率提高至值百抽十二点五。会议议定改以民国元年至五年的平均物价为新税则的评价标准，力求使实际进口税率达到值百抽五。第一次世界大战后中国作为战胜国又要求关税自主，经1921年华盛顿会议上的争取，1922年订立了九国关于中国关税条约。条约规定值百抽五，并可增收2.5%或5%的(奢侈品)附加税，以裁厘增税为前提逐步实行12.5%的进口税率。后于1922年召开修改税则会议，议定以1921年10月至1922年3月的上海平均市价作为实行值百抽五的货价标准。1925年，继续在北京召开由中国和12个订约国参加的关税特别会议，议定1929年1月1日起，以裁撤厘金为条件恢复中国的关税主权并实行国定税率，但是该会议因段祺瑞政府的垮台而半途而废。

　　20世纪30年代之前，民国北京政府为关税自主所作努力，经1917年、1918年和1922年多次制订或修订税则，使进口税率调整为按照实际货价值百抽五。1902年之后和1922年之前，存在因金贵银贱、洋货提价而仍从量计征的关税亏失情况，进口税率实际不过3%，修订税则在一定程度上改变了这种状况。但是，由于未触动与列强间的不平等条约，努力结果仅止于此。关税仍然由外人控制以偿付借款、赔款，关余则由政府用以抵借内债、外债(至1921年关余全部充作整理内债基金)，至于有关的裁厘改税等措施则毫无进展。

　　1927年民国南京政府成立后，即公告“采取攻势外交策略，先就关税权自主自动地宣布独立”，随即公布了《国定进口关税暂行条例》。关税事项是以往中外条约中主要内容之一，因此，1928年政府发布《关于重订新条约之宣言》，宣布废除一切不平等条约而另订新约。美国率先与中国签订了《关税新约》，规定“历来中美两国所订立有效之条约内，所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税，并船钞等项之各条款，应即撤销作废，而应适用国家关税完全自主之原则”。到1928年年底，中国又陆续与英、法、德、比、意、挪、荷、瑞、丹、葡、西等11国签订了新的《关税条约》或《通商条约》。拖延至1930年5月，日本最后与中国签订有优待附件的《中日关税协定》。这些新约取消了各国在华的一切关税特权。历经数十年的努力之后，中国在近代首次基本上实现了关税自主的夙愿。

　　民国南京政府依照关税自主原则和条约规定，对关税内容进行改革。关税原分海关与常关两类，海关包括进出口税、子口税、复进口税和船钞，常关包括五十里内、外常关和内地常关。因此，关税改革与裁厘减税措施应是同步协调进行的。财政部发布的“裁撤厘金令”规定自1931年1月1日起，将国内通过税性质的“海关五十里外常关税及内地常关税、子口税、复进口税等，一律廓清”；1931年6月又通令裁撤五十里内常关，其中兼征进出口洋土货税的“沿边沿海各省边界海口”的部分五十里内常关，裁撤后并入海关改为海关分关卡。进口税中的沿海贸易税改名转口税，暂予保留，又于1931年12月起开征临时特需(如救济水灾)性质的进出口附加税。至1935年公布《财政收支系统法》，将关税内容明确规定为：“关税谓由海、陆、空进出之货物，进口税、出口税及海港之船舶吨税等税，”去除含通过税性质的转口税和临时特征的附加税，关税内容统一为进口税、出口税和船钞(吨税)3种。

　　关税新约废弃过去值百抽五的均一税率，改为国定的差等税率，即进口货物按不同的等级(类、目)及相应税率缴纳关税；还废止了陆路关税比海路关税少1/3的优待税率，改为海陆关税统一税率。南京政府听从甘末尔顾问团的建议，宣布自1930年2月1日起改按海关金单位计征进口税。同时，规定了海关金单位的含金量、外汇比率及与关平两(海关两)的折合率，用银元、银两及地方通用货币缴纳关税则按当日官方汇价折算。以海关金单位计征进口关税的改革，走在了货币制度改革的前面，对于因金贵银贱、汇率剧变，继续以海关两计征关税所带来的税收实值锐减的局面，产生了逆转的作用。

　　一波三折的关税自主进程

　　关税完全自主的进程一波三折。先看进口税。1928年《海关进口税税则》是南京政府的第一个国定税则，按照1925-1926年北京关税特别会议各国提议的税率原则，将进口税分为7.5%~27.5%的7级累进税率，较值百抽五已有根本改变。但由于日本拒签新约，而已有各国关税协定中都有“应与其他国享受之待遇毫无区别”的类似“最惠国待遇”的规定，该税则难以照行。最早与中国订立新约的美国，甚至考虑在条约中不用“最惠国”而改用“待遇不得有所差别”的字句。1930年中日《关税协定》签订，12月政府国定税则委员会公布第二个进口税则。该税则将税目分为16类647目，分5%~50%的12级税率，与前税则相比不仅税率的上限提高，而且大多数商品税率增大。税率在40%以上的商品有卷烟、酒、丝绸、人造丝织物、火柴和陶瓷品，税率降至5%~7.5%的有机械、动力机和车辆等。但是，由于中日《关税协定》附有在1-3年内维持棉货、海产品、麦粉、杂货等62种日货的片面优惠规定，势必妨碍英、美等国对新税则的认同。1933年再次修订进口税则，已是“九一八”事变后东北关税丧失并且中日协定期满。该税则的税目分16类672目，分5%~80%的14级税率，在税率总体提高的同时，主要提高税率的有棉布(最高达80%)、纸张(最高达40%)和海产品(最高为35%)。因提高了日货的进口税率而遭到日本反对。迫于压力，政府于1934年公布第四个进口税则，将棉布、纸张、海味等商品的税率再降下来，出于平衡又提高了重工业及化学工业产品的税率。该税则所作调整，有利于日货进口并有损于本国薄弱的基础工业，因此招致了国人尤其是工商业者的强烈抨击。

　　出口税方面，1928年的《出口关税税则》也经过三次修正。与进口税率的上限由27.5%至50%再到80%逐步增高和总体提高相反，出口税率是逐渐降低甚至减免的。1931年5月修正的出口税则的税目共6类270目，将出口税率定为5%(从价)和7.5%(从量)，对若干制成品则酌情值百抽三；1934年，本着“在财政许可范围以内，对于原料品及食品，在国外市场销售最感困难者，酌量减税、免税”和“对于工艺制品宜予奖励输出者，酌量免税”的原则再次修正，与1931年税则比较，出口商品减税35项、免税44项；1935年修正税则又减税41项、免税87项。[page]

　　民国南京政府在《财政部工作报告(1935年至1936年上半年度)》中表示：“我国自关税自主以来，迭次修改税制悉以增进税收及保护产业，双方兼顾为主旨。”20世纪30年代关税自主以后实行的国定税则，有提高进口商品税率和降低出口商品税率两个方面，从理论上说是有利于抑制洋货倾销和鼓励国货出口的。但是，由于中国进出口商品结构的弱势，以价值较低的农副产品和原料为主的出口商品因农村凋敝而难以扩大，以日常生活必需品为大宗的进口商品难以减少，反映在外贸上是入超反而进一步扩大。再者，进口商品中占有一定份额的机器设备和工业原料，又为国内工业发展所需，税率提高后价格上涨反成为不利因素。因此，关税自主及国定税则的多次修正，对本国工商业发展的积极作用不可高估。

　　正如美国的“中国通”所见：“南京政府对于关税收入的需要和日本人的压力，始终是实施一种真正的保护性关税的障碍。从1928年到1934年，税率的经常改变成了中国工业发展失去稳定的一个破坏性因素。”修订税则直接和显著的成效，是关税收入的大幅度增加。从南京政府修订税则的过程和目的上看，增加财政收入居首要地位，为此可以一再屈从于日本经济侵略的压力，以损害本国工商业的需求作平衡；进口税率的提高加上国际经济关系未得到改正，又在无形中鼓励了外资在华设厂的掠夺方式。

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