劳工标准、罢工权立法与劳动者权益保障
导读：
四川大学 张修林
随着世界经济全球化的不断发展和我国加入世界贸易组织（WTO），许多国际公约和标准已逐步影响到我国的经济、社会和政治生活。罢工权作为公民的一项基本的社会、经济和政治权利，对其加以研究并结合国际劳工标准确立在我国的立法，是适应我国建立和完善社会主义市场经济体制的需要。
一、国际劳工标准对罢工权的规定
一般来说，罢工是雇员为提高工资报酬、改善工作条件等自身利益而采取的一种停工抗议形式，是市场经济体制下劳资双方矛盾冲突的结果，也是一种激烈的斗争方式，罢工恶化可能导致社会动乱，威胁企业的生产发展、政府的产业政策及社会的公共秩序。为此，许多国家和国际组织为稳定社会，促进经济发展，保护劳动者权益，从法律上对罢工权予以确认和限制。
在国际组织方面，联合国大会于1966年12月批准了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，公约中都规定了罢工权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第8条规定"工会有权组织罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。"1997年10月和1998年10月，我国分别签署加入了这两个公约，根据国际法优于国内法的法律适用规则，这二个公约的规定在我国已具备了当然的法律约束力。按照这两个公约，一方面我国劳动者有权罢工，罢工权利可以作为我国罢工立法的直接依据，另一方面，也要求我国有关部门及时制定关于罢工权的具体法律规定。
国际劳工组织是从事国际劳工立法、监督国际劳工标准实施的国际性组织，通过国际劳工大会，批准了一系列公约和建议书，这些公约和建议书旨在保障和确立劳动者在世界范围内的经济、社会和政治权利。我国作为国际劳工组织创始国和常任理事国，不仅有责任和义务遵守和实现这些有关劳工基本权利的各项公约，而且应该在条件适合的情况下扩大国际劳工公约的批准范围。对于罢工权的立法，国际劳工组织多年来形成了对多项涉及罢工案例的处理案件，认为法律规定范围内的罢工行动是工人及其组织为捍卫或增进其经济和社会利益的一种重要手段，在其第87号《结社自由及保障组织权利公约》中，明确规定了工人的罢工权利。虽然我国目前还没有批准第87号公约，但从国内外的立法环境及需求分析，已基本具备了对外罢工权的立法环境，这既有利于罢工问题的及时处理，也有利于与国际公约接轨。
二、世界各国对罢工权的规定
罢工是世界各国经常发生的社会现象。从十八世纪工业革命开始，工人阶段多次组织工人罢工，工会代表广大雇员为改善工作条件、生活条件，争取经济和政治地位，不断地展开罢工斗争。罢工权的确立也经历了由禁止、限制到允许存在、立法加以保护的过程。下面简述几个主要国家对罢工权的立法情况：
1、英国的罢工权立法情况
英国的罢工行动最初是被法律严格禁止的。1799年英国的《结社禁止法》宣布工人的集会、结社和罢工均为非法，违者将被处以刑罚。但随着工人运动的发展，工人在斗争中逐步争取到了罢工权。1824年英国议会通过一项法律，承认工会罢工权，并宣布废除1799年实行的禁止罢工的法律。但对罢工权的行使又作了一系列限制，如英国的《劳资关系法》规定严格限制怠工行动。1980年颁布的《就业法则》规定了"和平纠察"的条款，即在罢工时工会或工人可设置纠察。设置纠察被限制于举行罢工的工厂内，其目的是向本企业内不参加罢工的雇员施加心理压力，以使其罢工。同时，也防止外部工人到本企业内寻找工作。
2、法国的罢工权立法情况
法国在1940年宪法中规定罢工权是一项基本人权，并在劳动法典中对罢工问题作出了具体规定,例如法国劳动法典第L521-1条规定罢工不中断劳动合同,但受薪雇员有可归咎之严重过错不在此限。进行罢工不得引起雇主方面在报酬与社会福利问题上采取歧视性措施，违反规定进行的任何解雇依法当然无效。但对于负担公共服务任务的公营或私营企业、组织与机构的员工行使罢工权利时，必须事先发出通告，说明罢工的的原因、罢工的地点、日期、开始时间、持续时间、罢工的时间是否有限期等。在预先通告至拟开始罢工的时间内，各有关方面进行谈判。
3、美国的罢工权立法情况
美国1842年在一判例中首次确认雇员为自身经济利益而进行的罢工权力。但对非合法的罢工也作了一些限制，如不允许突发性罢工、二次罢工和司法审判过程中的罢工等。对罢工参加者享有的权力也给予了规定，如1989年TWA判例规定罢工结束后雇员重返工作岗位雇主要优先予以安排，不得替代或辞退罢工者。
4、日本的罢工权立法情况
日本在1946年宪法中第28条规定保障劳动者的团结权、集体谈判权和其他集体行动的权利。日本《工会法》第1、7、8条也对保护工会或雇员从事集体行动的权利进行了规定。例如《工会法》第8条规定，凡因正当罢工或其他争议行为而造成损失时，资方不得以此理由而要求工会或工会会员赔偿。日本对罢工权也作了一些限制，如罢工行为的正当性，罢工的目的是为了解决与集体谈判有关的分歧，政治性罢工是正当的，未经工会批准的罢工是非正当的，非正当的行为不受法律保护。
其它一引起国家如德国、韩国、菲律宾、马来西亚、越南等也在宪法或其它相关法律中对罢工权作了规定，在此不再赘述。总之，罢工权已被世界许多国家作为公民基本人权予以保护。
三、中国对罢工权的规定
新中国成立以来，我国共颁布了四部宪法，其中1954年宪法和1982年宪法，均没有罢工权的规定，而1975年宪法和1978年宪法均在公民的权利中有"罢工"的规定，如1975年宪法第28条和1978年宪法第45条规定"公民有罢工的自由"。对于1982年宪法取消"罢工自由"的解释，著名法学家张友渔在文章中这样简述："1975年宪法规定的，'罢工自由'是极左思想的产物，是不符合社会主义发展的利益的，也是不符合我们国家的具体情况的，我们国家的企业属于人民，罢工后停止生产，是对包括工人阶级在内的全体人民利益的一种破坏。"由此可见，当时取消"罢工自由"是有充分理由的，适应了党的十一届三中全会后拨乱反正，恢复政治、经济和社会生产生活正常秩序的需要。但是1982年宪法对罢工权虽没有保护的规定，但也没有禁止的规定。随着我国改革开放进程的加快，各种所有制企业发生的罢工事件，我国政府还是慎重加以调解处理的，如1992年《工会法》第25条规定："企业发生停工、怠工事件。工会应当会同企业行政方面或者有关方面，协商解决职工提出的可以解决的合理的要求，尽快恢复生产要秩序。"此规定表明，我国政府对企业职工合理的罢工行为还是妥善处理的。
四、结合国际劳工标准、促进中国罢工权立法
我国加入WTO以后，劳动法治建设面临着一系列地挑战。近年来，美国等西方发达国家在WTO谈判中屡次提出要在世贸组织协议中写进"社会条款"，将劳工标准与自由贸易挂钩，以达到其变相的贸易保护主义目的。而且，遵守国际劳工标准也是各个签约国应尽的一项义务。我国既然加入了相关公约，就应当按照国际劳工标准明确罢工权，使其成为一项公民的基本权利。
长期以来，我们局限于罢工权的政治属性，没有从社会性和经济性上认识罢工权的性质，罢工似乎是资本主义社会特有的现象，与社会主义社会无关，致使罢工权长期得不到确立。经济体制改革以来，企业劳动关系呈现市场化、契约化、多元化发展趋势，罢工事件大量 发生，迫切需要在法律上确认劳动者的罢工权利。没有罢工权作后盾的劳资双方的集体谈判，不是真正意义上的集体谈判，只能有损于劳动者的合法权益。罢工权作为矫正劳动合同附合性的重要手段，构成了劳动者基本权利的重要保障。
为体现罢工权所具有的权利内容，结合国际劳工标准和我国实际，在立法上可从以下三个方面入手：
1、在宪法中规定罢工权。宪法是国家的根本法，也是公民权利的保障书，宪法规定了公民在社会生活中享有的基本权利，决定着公民在国家中的法律地位。罢工权属于公民的一项基本权利，应在宪法中作出明确规定，即劳动者在劳资纠纷中有选择罢工的自由，该权利由全国人大在修改宪法时重新确立，并由人大常委会对罢工权作出必要解释。
2、在劳动法、工会法中规定罢工权。我国现有劳动法、工会法中都明确了劳动者有参加工会的权利，工会代表和维护劳动者的合法权益，但并没有明确工会组织罢工权利，应在劳动法、工会法中补充其规定。同时对罢工者的权利作出规定，如合法的罢工行动不中断劳动合同，不得解雇或替代罢工者，罢工期间的工资福利报酬可酌情按正常工作时对待；人民法院、公安、劳动等行政部门对罢工者应予以必要的保护等。
3、制定《罢工法》或者在配套法规中明确详细的罢工规定，对罢工的目的、范围、程序等作出必要的限制。
五、遵照国际惯例、规范罢工行为
在法律明确规定罢工权这一基本人权的同时，还应对罢工权行使程序及应尽的义务做出必要的限制，以防止该权利的滥用。参加罢工的人员应自觉履行其义务，按法律规定行使其权利。遵照国际劳工标准和世界各国的通行做法，对罢工权的行使可作如下规定：
（一）规定罢工的程序。罢工必须按程序进行，举行罢工由工会组织，预先进行投票，预告罢工的时间、地点、罢工的目的、参加人员等。尤其要强调罢工的事先通知义务，即在罢工之前一定时间内告知企业或有关主管部门，未预告的应属非法罢工行为。
（二）明确罢的限制条件
1、限定罢工的目的。罢工包括经济性罢工和政治性罢工。我国立法应从维护社会主义制度、促进国家经济发展的角度出发，将罢工限定为经济性罢工，超出劳动关系争议范围外的罢工行为均为非法罢工，应严格禁止。罢工是否合法由人民法院确定。
2、限定参加罢工的人员及举行罢工的行业。国外许多国家的法律都规定，一些行业的雇员如公务员、海员、医务人员、公共交通部门人员等，不得参加罢工。我国也可以做出类似的规定，以保护社会公共秩序和部分群众的个人利益。
3、限制非法和过激的罢工行为。为避免出现社会混乱和破坏行为警告部分不安分子，维护社会稳定，在立法时必须对一些非法罢工和过激行为进行限制中做出禁止性规定，明确处罚条款。如禁止危害公共安全笔社会秩序，严禁一切破坏损毁企业机器、设备和财产的行为。政府有关部门在特定的紧急情况下有权做出推迟或停止罢工的规定。
（三）明确处理罢工问题的机构、职责及程序。对罢工问题的解决应遵循国际通行的"三方协商"原则，即政府、雇主组织、工人组织三方在劳动关系领域携手合作，共同协商。对于我国来说、应尽快建立由政府劳动行政部门、工会组织和企业代表参加的劳动关系三方协调机制，明确其职责，对具有重大影响的罢工及其集体性劳动争议事件进行调查研究，提出解决和预防的措施和建议，政府劳动行政部门要勇于承担协调作用，工会要转换角色，强化其维权职能，真正充当职工利益代表者和维护者的角色。罢工的处理可按照和解、调解、仲裁及诉讼的程序进行。
我国明确罢工权，是保障劳动者基本权利、顺应社会发展趋势、与国际公约接轨的需要。罢工权的确立一般不会引起大规模的罢工潮，造成社会不稳定，相反可能会减少罢工事件的发生，降低罢工造成的损失。只要罢工权规范得当，对罢工的目的与程序给予不同程序的合理限制将会有利于疏导罢工行动，规范罢工行为，使其按照正常程序进行。罢工是社会矛盾的"减压阀"，及时化解，正确引导，将有利于社会的稳定与发展，也为我国改革开放创造一个良好的社会发展环境，对促进我国的法治进程尤其是加快劳动法治建设步伐，适应经济全球化趋势具有重要的现实意义。
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