[摘要]用人单位内部劳动规章是相关法律、法规在企业管理过程中的延伸。它对于提高劳动生产效率，保护劳动者和企业双方的合法权益，促进企业和谐稳定的劳动关系具有重要的作用。由于目前我国有关用人单位内部劳动规章法规制度的不健全，在实践中带来了许多问题，甚至引发劳动争议。本文就我国相关立法及其在实践中存在的问题进行研究，以期探讨如何健全和完善我国企业内部的劳动规章法律制度。

关键词：用人单位；内部劳动规章；立法完善

用人单位内部劳动规章是企业依照法律和民主程序制定的，在本单位范围内实行的组织生产、经营和进行劳动管理的规则。内部劳动规章是企业组织劳动所必须的一项制度，它对于提高劳动生产效率，保护劳动者和企业双方的合法权益，促进企业和谐稳定的劳动关系具有重要的作用。由于目前我国有关用人单位内部劳动规章法律制度的不健全，在实践中带来了许多问题，甚至引发劳动争议。从当前劳动争议的情况来看，有相当一部分是因为用人单位内部规章制度的不合法、不合理所引起的。据不完全统计，在全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件中，由于企业缺乏相应的规章制度而导致败诉的案件，占所有败诉案件的23%。本文拟就我国相关立法及现状、问题进行研究，探讨如何健全和完善我国企业内部劳动规章法律制度。

一、用人单位内部劳动规章的立法状况

我国最早涉及到用人单位劳动规章制度的规范性文件是1954年政务院发布的《国营企业内部劳动规则纲要》（该规定已经失效）。目前尚无专门关于用人单位内部劳动规章制度的法律。企业内部规章制度方面的规定散见于《劳动法》和有关法规、规章、司法解释中。主要包括：

1、1982年国务院发布的《企业职工奖惩条例》（以下简称《奖惩条例》），主要规定了对职工奖励、处分的条件和程序。

2、1986年国务院发布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》（以下简称《辞退规定》）。该规定采取列举方式，规定了在几种情况下，对经过教育或行政处分仍然无效的职工，可以辞退。

3、1994年全国人大常委会颁布的《劳动法》，其中第4条规定：“用人单位应当依法律建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”从法律的层次规定了用人单位制定内部劳动规章制度的义务。

4、1995年原劳动部《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号），第87条明确了《劳动法》第25条第（三）项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定。

5、1997年，原劳动部颁发了《关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》（劳部发（1997）338号），它规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查。

6、2001年最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》，第十九条规定，“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”。

二、用人单位内部劳动规章立法目前存在的问题

从现行企业内部劳动规章制度方面的法律规定来看，主要存在以下几个方面的问题：

（一）法律规定过于原则和抽象

如《劳动法》第4条、第25条、第89条三个条文中均涉及到用人单位劳动规章制度方面的规定。第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”第25条第（二）项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”尽管这三个条文规定了制定劳动规章制度是用人单位的义务，用人单位违反这一义务要承担相应的法律后果，但对劳动规章制度应包括那些具体内容，制定的程序，规章的效力等方面均未明确，在实践中缺乏可操作性，给具体执行带来一定的难度，甚至给有些用人单位提供了规避法律的机会。

（二）行政法规立法滞后、内容过时

1、适用的主体

如国务院的两个主要规定《奖惩条例》和《辞退规定》（2001年12月已废止），仅适用于国有和集体企业，适用主体范围较窄。由于原规定中适用的主体已经发生了很大变化，现实中大量的非公有制企业的劳动纪律等规章制度问题缺乏具体的依据。

《奖惩条例》第四条规定：“本条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。”所适用的对象“职工”，依据当时的用工制度，是指依据国家下达的招工指标，由劳动行政部门录用调配的具有全民所有制身份或者集体所有制身份的固定制职工。随着1995年《劳动法》的施行，国家的用工制度已经由固定制改为了合同制，国家不再下达招工指标，劳动行政部门也不再录用调配职工，原有的固定制职工也已经转为了合同制职工。因此，具有全民所有制身份或者集体所有制身份的固定制职工已经不存了。但是，由于国务院没有明文废止该条例，目前在处理国有企业有关的劳动争议案件时，仍然在适用该条例。

2、适用的内容

由于《奖惩条例》和《辞退规定》的实行是在计划经济条件下，以固定工为主体的劳动用工制度为背景，其内容带有明显的计划经济时代劳动用工制度的痕迹。如关于降级、撤职等内容的规定，已经和目前国有企业的劳动用工状况和管理状况不相适应。

例如，根据《奖惩条例》第十一条规定，职工有违反劳动纪律等行为，经批评教育不改的，企业应当分别情况给予行政处分或者经济处罚。这一条就是典型计划经济时代的产物。一般来说，只有国家行政机关和司法机关才能行使行政处分或经济处罚权，企业对内部职工拥有经济处罚权产生于计划经济条件下形成的“固定工”“终身制”的用工形式。在国家用工制度改革之前，职工在企业工作属于国家用工，国家制定《奖惩条例》来管理国家职工是必要的，在这种用工制度下，国有企业和城镇集体企业获得行政处分权和经济处罚权有其必要性和可能性。然而，随着新的劳动用工制度的实行，职工在企业工作属于企业用人，奖惩职工是企业的内部事务，用工主体发生了重大变化，企业和职工的具体情况各不相同，继续适用国家《奖惩条例》，不仅没有必要，也不符合现代法制原则。而且，劳动者在用人单位不再是“终身制”，在劳动者严重违纪的情况下，用人单位可以解除其劳动合同，企业还可以通过劳动仲裁或劳动诉讼的方式来保护自己的合法权益，采取经济处罚不再是必要的管理手段。尤其是在大量非公有制用人单位存在的情况下，如果授予用人单位对劳动者的经济处罚权，允许企业采取扣除劳动者工资，单方面对劳动者进行罚款等的做法，显然已不合时宜，因为经济处罚权的性质是个人罚款、私人罚款，这对于保护劳动者是不利的。

（三）规章立法层次不高、效力有限

如：1997年原劳动部颁发的（劳部发（1997）338号）文件，为细化《劳动法》的规定，明确了企业内部劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。应当说，劳部发（1997）338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步。但是它毕竟只是由部门颁发的一个规范性文件，立法层次较低、效力有限。

统观目前的立法，一方面严重滞后，有些内容已经无法适应经济发展带来的新情况。另一方面由于相关法律、法规、规章过于原则和抽象，没有对企业制定内部劳动规章的内容、程序等问题作出规定，而是更多通过授权企业来制定内部劳动规章，在实践中容易造成以下问题：

1、制定程序不规范

用人单位内部劳动规章多由企业单方面制定。一些国有企业例如虽然将内部劳动规章交给企业的职工大会或职工代表大会讨论，但很多讨论流于形式。在非国有企业中，内部劳动规章的制定更是老板说了算。在一些企业，由于职工参与企业管理的渠道不畅通，职工对不利于自己的“厂规厂法”不知情，或者知道了，由于就业的压力，敢怒不敢言。虽然最高人民法院的司法解释提出，只有经过职代会或者职工大会等民主程序制定的、内容合法的企业内部劳动规则才能作为审理劳动案件的参考和依据，但这也不能有效阻止单位或雇主单方制定侵犯职工权益的劳动纪律

3、权利约束性不强

法律、法规、规章在授予企业制定内部劳动规章的权利时，并没有对权利加以有效的约束。有的企业利用制定内部劳动规章的权利，对劳动者滥设处罚或随意处罚；有的企业不制定完善的内部劳动管理规章，出了问题以后才开始制定处罚措施，依照新规定对劳动者以前的行为进行处理或处罚，引发劳动纠纷、致使企业内劳动关系紧张，影响企业发展和社会稳定。

三、建立和完善用人单位内部劳动规章立法的思考

（一）用人单位内部劳动规章制度的建立

1、用人单位有制定内部劳动规章的权利和义务

在制定企业内部劳动规章的立法中，首先应当明确建立用人单位内部劳动规章制度既是用人单位的权利，也是用人单位的义务。因为在市场经济条件下，一方面企业是独立的市场主体，享有独立的生产经营管理自主权，法律应当赋予企业根据法律、法规的规定，结合本单位的实际情况制定规章制度，确定内部劳动规则，维护企业管理秩序的自主权，从而使用人单位的劳动管理行为规范化。另一方面，劳动者和用人单位的关系具有从属性，在劳动过程中劳动者处于从属地位，其权利和义务的实现受用人单位支配，明确制定内部劳动规则是用人单位的义务可以防止和避免用人单位对劳动者实现其权利和义务的任意支配，侵害劳动者的合法权益，通过法律的形式促使用人单位建立和完善规章制度，在依法实现劳动管理的同时能够保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。

2、达到一定规模的企业应当制定内部劳动规章

达到一定规模的企业应当制定内部劳动规章是许多国家和地区劳动立法的做法。如《法国劳动法典》规定，企业雇工达到20人以上者，应当依照法律的规定制定内部劳动规章：“正常情况下至少雇佣20个雇工的工业和商业企业必须制定出雇佣规则”；《日本劳动标准法》规定，单位雇工10人以上者，应当制定内部的劳动规章。在我国目前《劳动法》中，只是原则规定了用人单位有依法建立和完善规章制度的义务，并未明确职工人数在什么范围的用人单位可以制定内部规章。为规范用人单位制定内部劳动规章的行为，在制定企业内部劳动规章的立法中，可以借鉴国外的做法，规定凡职工人数达到一定界限的用人单位，都应依法制定完善的内部劳动规章制度。

3、用人单位是制定内部劳动规章的主体

在有关企业内部劳动规章立法中应明确制定内部劳动规章的主体要件。由于我国现行立法中没有就内部劳动规则的制定主体资格做出明确规定。实践中有些用人单位行政系统中的中、高层次的管理机构，都在制定各部门的内部劳动规章，出现内部规章政出多门、相互之间不协调，引起一些不必要的纠纷。

依照《劳动法》第4条“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行义务”由此可知，用人单位的内部劳动规章作为在本单位实施的组织劳动和进行劳动管理的规则只能由用人单位行政依法起草制定，而用人单位行政管理机关是一个由多层次、多部门管理机构所组成的劳动管理系统，并非其中任何一个管理机构都有权制定内部劳动规章。有权代表用人单位制定内部劳动规则的，应当是用人单位行政系统中处于高级层次，对用人单位的各个组成部分和全体劳动者有权实行全面和统一管理的机构。

因此，有关法律、法规应当对制定内部劳动规则的主体资格进一步予以明确，即用人单位制定内部劳动规章的行政管理机构的主体资格应当依法由企业章程或者公司章程来确定。用人单位行政系统中的其他管理机构，不是内部劳动规则的制定主体，它们可以参与内部劳动规则的制定，但无权以用人单位名义制定内部劳动规则。这样才能使所制定的内部劳动规则在本单位范围内，即约束全体劳动者，又约束用人单位的各个组成部分，包括行业的各个组成部分，以增强用人单位内部劳动规章制度的规范性和约束性。

（二）用人单位内部劳动规章制度的内容

1、涉及范围

内部劳动规章作为用人单位加强劳动管理，保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则，其所规范的行为是劳动者和用人单位之间在劳动过程中的劳动行为和用人行为，因此凡是关于劳动过程之外事项的规定，都不属于内部劳动规章的范围。

关于用人单位内部劳动规章制度的内容，可以借鉴一些国家的做法，在劳动立法中以列举方式规定企业内部劳动规章制度的内容，如《日本劳动标准法》第九章对雇用规则作了明确规定，其中第89条对应包含的事项进行了列举，规定内部劳动规章应当包括工作时间，工资制度，退职、津贴及分红和最低工资事项，工人负担，安全卫生，职业训练，事故及非因工负伤和疾病的救济，惩罚及其他十个方面的内容。我国台湾地区的《劳动基准法》将工作规则的内容规定为工作时间、休息、休假、法定纪念日、特别休假及继续性工作之论班方法；工资之标准、计算方法及发放日期等十二项，包含的事项几乎涉及了劳动法律关系内容的各个方面和劳动关系运行的各个主要环节。

我国劳动部制定的劳部发[1997]338号文件明文规定，劳动规章制度的内容主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理。这属于列举式的规定，但由于立法层次不高，可以考虑在较高层次的立法中规定内部劳动规则内容所应包括的事项，对企业内部劳动规章不仅要列举其应包括的事项，还应进一步对某些重要事项规定如何确定其内容或直接规定其内容的规则，其中较多的应是关于劳动组织、劳动纪律、操作程序、奖惩规定等方面的内容，以克服我国目前用人单位在制定劳动规章制度内容时存在随意性的情况。在立法规定用人单位劳动规章制度的法定内容外，同时还要考虑到各用人单位及劳动者的现实状况和差异性，赋予用人单位一定的劳动管理自主权，当然，这些非法定内容不得与法律、法规相冲突。

2、 内容合法

用人单位内部劳动规章制度的内容，必须符合《劳动法》及有关法律、法规的规定，凡是违法的内部劳动规章制度一律无效。

从完善企业民主制度和保障劳动者切身利益出发，我国劳动法应当从内容的合法性方面对单位或雇主制定内部规章的权力进行具体规范，仅仅在法律中笼统确立“企业内部规章要合法”或“不得违法”还不够具体。法国劳动法典法律篇第122-35条对内部规则排除条款的规定是一种明确而具体的规范方式，值得我们在立法中借鉴。该条规定：“内部劳动规则不得包括违反法律、法规以及集体合同、集体协议的条款，也不得对雇员个人性的、集体性的权利和自由做出不能为雇员要完成的任务的性质所证明的、或者与雇主所要追求的目标不成比例的限制；也不得含有对具有同等职业能力的雇员、只因性别、习俗、家庭状况、出身、观点或信仰、或者残疾等因素不同，而侵害其劳动权益的条款。”据此，内部规则中规定企业行政方有权随时打开和检查雇员个人使用的工作衣柜的条款，就是违法的，这一要求应根据雇员的工作性质而定。至于对雇员搜身、搜包的做法，也只有在特殊情况下，如企业内发生盗窃，并且事先告知雇员，在保障其人格尊严和羞耻感的前提下，才可能不构成违法。这样做既是为了雇主能够有效地实施组织劳动和进行劳动的管理，同时也是为了防止雇主通过制定内部规章制度而对劳动者的公民性权利和自由加以限制。

为了指导用人单位合法、全面和完整地确定劳动规章制度的内容，有的国家还授权特定机关制定劳动规章制度的范本。例如《巴林劳工法》规定，“劳工和社会事务部可以通过命令颁布适合工作性质的纪律规定的范本，作为雇主制定他们自己的规则的指导。”因此，鉴于我国目前一些用人单位制定劳动规章制度不规范的情况，可考虑在立法中除规定内部劳动规章内容所应包括的事项外，还可以就某些重要内容作出示范性的纲要式规定，或者授权特定机构或组织制定示范性纲要。

（三）用人单位内部劳动规章制度的制定程序

用人单位内部劳动规章制度的制定程序应包括以下三个方面：

1、劳动者参与

制定内部劳动规章时企业劳动者有权参与，有权对用人单位的规章制度提出意见。虽然内部劳动规章的制定主体是用人单位，但因其所规范的行为是劳动者和用人单位之间在劳动过程中的劳动行为，只有在吸收和体现劳动者一方的意志，或者得到劳动者认同的情况下，才能确保顺利地实施。在许多国家立法中规定内部劳动规则制定过程中应当有职工参与的环节。例如，《法国劳动法典》规定，雇佣规则在提交工厂委员会讨论通过之前，或在没有工厂委员会的情况下提交职工代表讨论通过之前，不能将其付诸实施。又如，《日本劳动标准法》规定，起草或修改雇佣规则时，雇主应征求有关企业中过关数工人所组成的工会的意见，如无此种工会时应征求过半数工人的代表的意见。

因此，在制定内部劳动规章时如何体现企业劳动者的参与是一个值得进一步研究的问题。也有学者指出：立法应当规定，凡是建立职代会制度的用人单位，内部劳动规则都应经职代会审议通过；没有建立职代会制度的，或者在职代会闭会期间的，应当征得工会的同意；没有建立工会的，应当征得过半数职工所推举的职工代表的同意，或者交给过半数职工群众讨论，并吸收其意见。或者在修改《公司法》时，可以考虑增加所有的公司实行职工代表大会制度的内容，有利于实现公司职工的参与。

2、报送备案

用人单位劳动规章制度的内容体现了国家法律法规、劳动政策的执行，因此各国立法都将劳动规章制度的制定至于国家的监督之下。日本、法国和我国台湾地区均有这方面的规定。如法国，劳动监察官对内部规则合法性的检查也可以防止雇主对公民基本权利侵犯的制度化。法国劳动法典法律篇第122-36条、第122-37条规定了雇主制定内部劳动规则的程序。其中规定，劳动监察官要检查雇主提交的内部劳动规则制定的程序是否合法，内容是否超出法定范围、是否违反法律、法规、企业的集体合同或集体协议。如发现程序不合法，劳动监察官要督促雇主重新履行法定程序；如发现规则中有些内容不属于法律要求规定的，他有权随时要求雇主撤销这些内容，如发现有违反法律、法规或集体合同、集体协议的条款，他可以随时要求雇主修改这些内容。

报送备案的环节能够及时发现和解决用人单位在制定劳动规章制度过程中可能存在的问题，预防违法行为的发生，以此保障劳动规章制度内容的合法性，保护全体职工的利益。原劳动部的劳部发[1997]338号文件规定，劳动行政部门要检查用人单位制定规章制度的情况，并督促其按时报送备案；对制定的规章制度违反劳动法律法规，不按规定期限报送备案的，应依法给予行政处分。但是这一文件毕竟只是一个部门规章，效力有限。在现行立法中，只有《司法解释》第十九条规定了职工民主参与制定和向劳动者公示两项程序要件，并未规定用人单位内部劳动规则在向劳动者公示前应报送政府有关部门备案。借鉴国外的立法例和结合我国国情，还应当有报政府有关部门审查备案这项程序。因此，在立法中应当规定，用人单位应当将其制定或修改的内部劳动规则，在职代会审议通过或者征求工会、职工代表意见后，报送同级劳动行政部门审查备案。劳动行政部门对用人单位的内部劳动规则中不合法的内容，有权责令用人单位修改。

3、正式公布

用人单位规章制度的适用对象是本单位的全体职工和本单位行政的各个部分，所以必须明确告知劳动者，必须为单位的所有成员所知悉。《日本劳动基准法》第106条规定，工作规则必须张贴在各车间部门及食堂、休息室等明显的位置，以保证有关人员认真执行，互相监督。《法国劳动法典》规定，雇用规则应于完成了公布等手续两周之后实施。目前，在我国的一些企业中，仅将劳动规章制度的内容为员工知晓，而不是对劳动规章制度的正式公布。我国立法应当要求劳动规章制度必须以用人单位的正式文件形式向全体劳动者公布，并且从公布之日起才能在本单位范围内生效。还可以借鉴法国的规定，即从公布之日起经过两周才能在本单位范围内生效，可以让用人单位所有成员有学习劳动规章制度的过程。