完善《外国人在中国就业管理规定》

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完善《外国人在中国就业管理规定》

法律快车官方整理更新时间： 2020-06-24 20:45:42 人浏览

导读：

随着经济全球化时代的到来，人才流动的壁垒进一步打开，国际间的交流渠道进一步拓宽，外国人在中国就业，中国人在外国就业已经不是什么新鲜事。然而，中国是劳动力大国，本身就业形势非常严峻。因此，对于外国人在中国就业，就必须进行一定的控制和管理，避免给我国就

　　随着经济全球化时代的到来，人才流动的壁垒进一步打开，国际间的交流渠道进一步拓宽，外国人在中国就业，中国人在外国就业已经不是什么新鲜事。然而，中国是劳动力大国，本身就业形势非常严峻。因此，对于外国人在中国就业，就必须进行一定的控制和管理，避免给我国就业问题带来冲击。

　　我省实施外国人就业管理工作的基本框架是浙江劳动保障厅委托各市劳动部门，实施外国人和台港澳人员在浙就业行政许可制度。委托后，由各市劳动保障部门实施所辖市范围内外国人和台港澳人员在浙就业行政许可，开展外国人和台港澳人员就业管理工作，各市就业管理服务局办理具体业务。

　　目前此项工作依据的最高行政法规是《外国人在中国就业管理规定》（1996年1月22日劳动部、公安部、外交部、对外贸易经济合作部联合颁布，以下简称《管理规定》）。各地市政府贯彻落实文件的主要原则和精神，对维护国家主权加强国际经济合作发挥了重要作用。但随着改革开放、加入世贸组织和经济更深层次的发展，我国与国际经济交流与合作日益频繁密切，社会经济、文化、贸易与环境发生了很大的变化，外国人在中国就业情况也发生了很大变化。本文旨在分析探讨该《管理规定》在执行与实际操作中存存在的差异，需要在工作中注意把握。

　　一、“国内暂缺适当人选”和“不违反国家有关规定岗位”的认定

　　根据《管理规定》，用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位。

　　1、关于“国内暂缺适当人选”的认定。该《管理规定》文件中没有涉及标准，给实际工作带来一定的难度，各地把握标准不一。杭州市对这个文件认定为，所谓国内暂缺的工作岗位，应是在本行业系统内部设有适合该岗位的人选，或在一段时期内，具有国内劳动力市场或人才市场招聘空缺的证明。但在实际工作中还是缺乏可操作性。此项规定，影响外国人来杭就业的职业分布。

　　近几年，国际合作加强，企业引进国外管理类人才有上升趋势。2004年杭州市引进管理类人才1178人，比上年上升12%.外资企业直接聘用外国人管理企业有足够的理由，而内资企业也在从国外聘用专业技术人才的同时，引进国外管理人员。故外国人来杭就业，以生产管理、产品开发、物流运输、销售服务、国际商务、企业顾问者居多，占外国人来杭就业总数的37%.

　　又如，日本人占外国人来杭就业榜首，来杭就业的日本人共有560人，但投资者仅10人、科技、技术114人、而管理类有336人占60%.设立在杭州总部的日本松下集团公司，从松下马达、松下家用电器、松下厨房设备、松下电化住设，到松下现代家具等，引进了大量产品制造型行业。近期日本方面还在杭州设立航空公司、建筑公司甚至安全事务防范等全套生产环节，估计会带动各类人才来杭州市就业。受此影响，在杭的韩国企业也有所动作。

　　由此可以推论，国内人力资源市场与国外人力资源接轨的汇合点，首先集中在管理类上，引进国内暂缺的国外管理、技术类人才，可以填补我国人才资源的空白，有利于我国经济发展。但对一些具有与国内相互交叉职业的管理类人才，企业似乎有更多更强的理由要求聘用国外的人才。根据2004年来杭就业外国人职业排行榜，与国内交叉管理类岗位，如部门经理、行政管理、总经理助理等已上升到引进管理类人才的48%.类似这些中层以下管理岗位，工作内容有较大的伸缩性，对企业来说，也是一些具有弹性的岗位，并不属于“暂缺人选”，属杭州市劳动力市场需求小于求职较大的职业。不排除某些企业以“交流”“培训”为名，搞变相劳务引进的可能性。这就需要劳动部门在实践中严格把握“国内暂缺岗位”这个认定，国内就业岗位有适当的人选，不得聘用外国人来华就业。

　　2、关于“不违反国家有关规定岗位”的认定。该《管理规定》也未能作详细的规定。杭州是一个国际旅游休闲地，在打造各色主题酒店的同时，五星级酒店、商务酒店也为数不少，宾馆饭店业比较发达。1988年，杭州雷迪森大酒店首次提出聘用印度的门僮，由于当时《管理规定》还未下发，因突出本店特色，劳动部门批准了他们的请求。但近几年的情况就不一样了，经济发展了，国际交流加强了，每个饭店都要发展业务，都要突出本店特色。饭店类企业以需要特色厨师、不同种族馆大堂副理为由，聘用外国人来杭饭店、宾馆就业，这一状况有迅猛蔓延的趋势。如2002年只有23人，2003年为59人，2004年上升到111人，且面较广，从酒店管理、酒店培训师到酒店实习生；从宾客关系主任、宾客服务经理到客房部经理、前厅部经理、餐厅经理。仅聘用世界各国的厨师就有64名。杭州新焦叶餐饮有限公司是一家国有企业改制的四星级饭店，欲全套引进菲律宾酒店营运理念，提出办理11名菲律宾厨师等饭店管理、设计、服务人员的入境就业手续。杭州市类似这种要求的大饭店、大宾馆有好几家。劳动部门主观不同意聘用，但似乎没有足够的法律依据。劳动部门最后与公安等相关部门协商，从加强外国人就业管理考虑，按照1994年公安部下发的通知“公发[1994]17号”中规定，不得雇用外国人从事服务员、礼仪小姐及其他一般性劳务，才及时控制了事态的发展。为此，2004年浙江省劳动保障厅还专门下发通知，明确指出，任何单位不得聘用外国人从事门僮、服务员、迎宾等一般性劳动岗位，所以，迄今为止，在杭州市外国人就业花名册上只有一名正在履行劳动合同的印度门僮。

　　二、实行就业许可证制度

　　按照国际惯例，申请到他国就业，须先申请职业签证，持什么签证办什么事情。我国实行的就业许可证制度，即指外国人在中国就业，须先申领劳动部颁发的《中华人民共和国就业证》，经当地政府批准的签证邀请函，到中国驻外国使馆、领馆申请工作签证，入境申请办理《中华人民共和国就业证》和居留证，方可就业。概括地说外国人在中国就业需经政府认定，经行政部门许可后方能就业。我国劳动力资源丰富，此基制度的长期执行，较符合我国劳动力市场供大于求这个长期的基本国情。

　　为了适应国际经贸合作交流日益频繁的形势，2002年国务院专门下发了《关于给外国籍高层次人才和投资者提供入境居留便利的规定》（国办）[2002]32号），把高科技、高层次管理人才及对国家有重大贡献的外国人员与来华就业的一般外国人区分开来，给他们提供入境、就业、居住等各方面的便利。为营造良好的投资环境，吸引国际高科技人才，杭州市根据“浙劳社就[2003]9号”文件，经与公安部门协商，根据上述规定把提供便利的范围划归为企业投资人、企业高层次管理人才和对国家经济建设有重大贡献等六种人才。

　　为此，杭州市对持访问“L”、商务“F”签证的外国人来杭工作的，只要是法人代表，或董事会成员，或具备国外的高级学历以上证书，可直接办理《外国人就业证》，再到公安部直接转为工作“z”字签证和办理居留证件，此过程称“入境改签”。故在2002-2003年期间，杭州市《外国人就业许可证》和《外国人就业证》两证并办的情况较多，占办证总人数80%.2003-2004年杭州市专门为投资效益好、科技含量高、企业规模大的外国籍高层次人才和投资者提供5年期的《外国人就业证》、《外国人居留证》。杭州市政府专门下发文件，开展外商投资企业服务月活动，为外商和来杭投资的外国人，工作、生活、居留提供全方位的服务。但凡事总是有正反两方面的结果。随着国际经济交流加强，带有工作访问、旅游签证的外国人也日趋增多。企业借以聘用总经理、副总经理等职为由，聘用一般外国人就业的，也要求政府部门为这些人提供便利。如2004年杭州市要求“入境改签”的企业总经理、副总经理共有407人，占外国人新办证总数的65%.在这方面实际操作较难把握。

　　2004年6月29日，国务院以第412号令发布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，对外国人入境就业、台港澳人员在内地就业的行政审批项目，明确为行政许可项目予以保留。并于2004年7月1日起施行。浙江省为此专门下发浙劳社就[2004]142号文件指出：“各地在执行为外国籍高层次人才和投资者就业提供便利的政策中，存在把握不严，要求过低，没有严格执行就业许可证制度的问题”。“持非职业签证入境的外国人，大部分直接在我省境内改变签证，规避了我驻外使、领馆和重要监管环节，容易出现疏漏。因此，必须尽快改变这一局面。”为此，杭州市劳动部门重新对外国人就业身份的进行认定，严格把关。确属来我国投资者，担任企业总经理和副总经理职务的，有董事会任命书和法人代表签字，可享有国家提供的便利，其它人员一律按就业许可制度执行。这一文件实施，及时规范了当前外国人来华就业方面许可操作不当的行为。

　　综上所述，从外国人来杭就业可见经济全球化带来就业冲击波一斑，从一个侧面反映我国WTO开放进程加快，国外的经济形势渗透已经开始。而外国人华就业是国际人力资本流动的一个缩影。2005年我国对外承诺开放劳动力市场，国际经济合作已从“资金”转移、“技术”转移，演变成“人才”战略转移，在国际经济格局发生重要变化的新形势下，我们要与时俱进，政府部门更要发挥“人才收割机”的作用。在引进外资和技术的同时，引进国外先进的人力资本，确立国际人才优势。因此，国家需要有一个更明确、更完善的《外国人在中国就业管理实施细则》，使整个就业局势更加稳定，经济和社会更协调、更健康的发展。

　　三、制定切实可行的《外国人在中国就业管理规定实施细则》

　　笔者认为，做好外国人来华就业管理工作具有两面性：既要鼓励引进高层次管理高科技人才，又要保护广大劳动者的就业权益，既要营造良好的投资环境，又要按照国际对等原则，健全我国的外国人就业法律制度国家出台新的《实施细则》总体思想是考虑我国经济发展情况和劳动力市场供求关系，即“放开高端、控制一般”。从实际工作中出现的问题来看，还需要一定的完善。对此，笔者对制定新的《实施细则》提出如下建议：

　　1、新的《实施细则》需对华工作的外国人身份、工作性质有所界定。来华工作的外国人是一个复杂群体。新的《实施细则》应以吸引高层次人才、营造良好的投资环境为主旨。可充分体现我国在投资环境、加强国际贸易往来方面所能提供的便利条件。规定投资者，法人代表、董事长，或能给我国带来经济增长、新增就业岗位的机会的优秀人力资本，称谓外国人来华“工作”，可不经过就业行政许可，直接办理就业证、工作期限也可适当放宽。

　　2、新的《实施细则》需对来华就业的行业、职业有所界定。外国人来华就业，分布在不同行业、从事不同职业。《实施细则》应结合我国加入WTO开放领域的议事日程，对新开放行业和已经融入的行业作统筹考虑；在职业界定方面，应准确把握国内暂缺岗位与国内有适当人选岗位区分；对职业名称类别需与国际接轨，加以统称细化，便于规范和管理。任何单位和部门不得擅自从事引进境外人员，或以“交流”、“培训”等名义搞变相的劳务引进，不得雇用外国人从事服务员、礼仪小姐及其他一般性劳务，更不允许引进外国人从事异性按摩、“人妖”表演等活动。

　　3、新的《实施细则》需根据外资企业规模、性质，对企业聘用外国人数量应有所界定。企业可按规模大小，如500万美元以上、500万美元—300万美元、或300万美元以下的等等，规定其聘用外国人来华就业的数量，并做到进行都需审批，不能随意自由。应明确规定管理类可以聘多少人，技术类可以聘用多少人。目前应在“加大引进科技人才的力度，管理类和科技类相互持衡”方面加以把握。

　　如印度塔塔信息（中国）总公司已聘用外籍IT专业技术员189人，用人、换人频繁，若任其自由、任意发展，不仅会对我国IT产业产生冲击，更会波及我国劳动力市场稳定。对类似企业聘用外籍人员的数量有所限定，这样既吸引国外高层次管理和高科技人才，又有利于我国新生技术力量的产生。

　　4、新的《实施细则》需对外国人在中国就业违法、违规行为有所界定。对未申领就业证擅自就业和未办理许可证擅自聘用外国人的用人单位，可提交公安机关，按照《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》执行。但对外国人就业是否名副其实，或变相从事其它活动等，在其未触犯相关法律前提下，《实施细则》应该有限制性条款，还需加强对外国人在华就业的动态管理，以限制外国人的非法就业行为。

　　作者：罗传银

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