就业问题伴随现代社会的形成而出现，是现代社会的基本问题之一。在现代社会中，不同的社会形态有不同的表现形式，政府和社会关注的程度也有所不同。就全国而言，1993年出现了成规模的国企职工下岗，再就业成为重大的现实课题，就业问题再次受到高度重视。西藏就业问题提出的背景与此类同。

就业问题的实质是失业问题。随着经济体制的转轨和社会结构的变迁，失业问题将成为长期而现实的问题，动态地处理好这一问题是为了实现合理充分就业，其重要性不仅表现在促进经济健康发展上，是一个经济问题，而且是一个关系到平等与公正的社会问题；在西藏，由于仍将长期受到达赖分裂主义集团的干扰破坏，这也成为一个关系到维护民族团结保持局势稳定的政治问题。

本报告拟就西藏城镇劳动就业的演变和现状进行初步分析，对劳动就业趋势作出基本估价，并在此基础上就当前和今后一个时期内城镇劳动就业提出对策建议。

一、西藏城镇劳动就业的演变

西藏城镇劳动就业的演变与西藏社会转型密切相关。民主改革以前特别是和平解放以前，西藏处于封建农奴权制社会，封建庄园是其基本的经济组织，占当时总人口95%的广大农奴没有人身自由，依附于土地和三大领主，人口流动受到严格的限制，三大领主对其庄园和牧区的经营实行封闭型管理，庄园之间经济联系很少，产业中只有农业、牧业的分工，手工业未完全单独分离出来，生产出的产品不是为了出售，而是为满足农奴主的需要，基本上处于自给自足的经济状态。虽然存在着一定的商业贸易，民间也有一些季节性集市商品交换活动，但无论从商业的服务对象，还是从贸易的范围、品种来看，商业都处于不发达状态，始终未能形成社会化分工，未能促进城镇的发展和现代工业的产生。可以说，这一时期根本谈不上就业问题。

50年代，中在央财政和进藏部队的支持下，建立了具有开创性意义的十多个小规模的工矿企业，培养了西藏第一代产业工人；同时建立了体现现代社会特征的银行、邮电、贸易、交通运输等国有经济。新型的劳动群体开始出现，非农产业人口的就业就此萌芽。

1959年至1961年底的民主改革是一场革命性的社会转型运动，西藏由此过渡进入社会主义社会。通过改革宗奚制度，建立民主政权体制，彻底废除人身依附和奴役制度，极大地解放了生产力。现代工业有了较快的发展，农村劳动力加快了向非农产业的转移，促进了我区城镇的建设和发展。到1965年，我区城镇人口占总人口的比重达到8.1%。自此到12年，西藏经济、城镇规模和城镇人口经过了一个平衡低速增长的阶段，12年以后呈现出较快的增长发展速度，1992年末城镇人口占到总人口的16.4%，城镇总人口达到37万人。

从民改到90年代初，可以视为西藏城镇劳动就业从起步到扩大或发展的埋藏。这一时期的就业从一开始就有鲜明的“单位化”色彩，实行的是计划经济体制下的就业体制和就业政策。主要特点有：1.城乡分割的户籍制度和城乡劳动力市场的二元化；2.城镇就业的全面保障；3.低工资制；4.以单位内部保障为主，社会保障功能有限；5.为实现高就业，不惜以牺牲效益和效率为代价，导致随着劳动力的增长和经济体制改革的深化，出现了大量冗员。

80年代曾尝试进行过一些改革。14年开始，企业逐步推行劳动合同制的用工制度，一些行业部分使用季节工、临时工、轮换工；17年自治区、地市两级实行国企职工养老保险社会统筹，但机构改革未能迈出实质性步伐。由于改革只在部分领域进行，缺乏系统的配套改革措施，虽然取得了一定成效，对计划经济条件下的就业体制有所触动，但旧的就业体制没有发生产质性的变化。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，十四届三中全会作出关于建立社会主义市场经济若干问题的决定，改革全方位展开，社会进入又一次大的转型期。遗留和累积下来的矛盾和困难逐渐显露出来，以市场化、社会化为取向的就业机制处于艰难的探索和尝试中。中央提出：从19年起用三年左右时间使大多数国有企业摆脱困境，用五年左右的时间建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。这就要求，一方面要昼妥善处理好积累下来的各种问题，保障人民的基本生活，避免因社会承受能力不够而导致的社会动荡，同时又要在尽量少付出社会成本的情况下促进经济发展和新的就业机制的建立，任务相当艰巨。

90年代以来出现的就业局面是：旧的就业政策开始失效，新的就业政策还没有有效地建立起来；国有企业实施减员增效，下岗分流；一定的城镇人口失业率，加之每年新增的劳动力，同时还需兼顾机构改革可能出现的人员分流和农村剩余劳动力的转移，就业压力增大与奈吸纳就业主要渠道──国有单位吸纳力下降并存。

二、西藏城镇劳动就业的现状分析

（一）就业的行业分布情况

根据《西藏统计年鉴（19）》分析，1997年全区社会从业人员120.49万人（占总人口的49.6%），其中乡村从业人数97.77万人。按三次产业划分，从业人员构成比例为75. 5%、5. 3%、19.2%。从历年比较看，第一产业从业人员比重呈缓慢下降趋势，二、三产业从业人员比重呈上升趋势。

在22.72万非乡村从业人员中，国有单位16.99万人，城镇集体单位1.20万人，城镇个体私营劳动者4.39万人，其它经济单位0.14万人，占非乡村劳动者的比例分别为74.8%、5.3%、19.3%、0.6%。在国有单位中，行政事业单位从业人员9.5万人，占国有单位从业人员的一半以上。

到“八五”末，城镇就业分布按从业人员多少排序为行政事业单位、国有企业、个体私营经济行业、集体经济单位。“九五”期间，个体私营经济保持了较快的发展势头。从近几年的情况看，国有单位从业人员的比重在逐年降低，绝对数仍有所上升，趋势是城镇国有和集体单位职工人数将减少，非公有制经济的就业会有大的增长，就业分布正在开始发生根本性的变化。

（二）国有单位就业形势

劳动力供给分为两大类型，一是人口增长型供给，即劳动力的自然供给；二是发展型的派生供给，如失业人员、下岗分流人员。后者主要包括大中专毕业生、复退军人、“三后生”（即小学、初中和高中毕业未能升入更高一级学校的学生）中加入到求职行列的人员等等。每年新增的尚未谋得职业者将加入到城镇失业人员行列。

有关方面提供的数据表明，到1997年末，城镇失业人员为14286人，失业率7.75%。虽然我国城镇失业人员总量不是很多，但失业率已达到一个比较敏感的水平。在失业人员中，女性7286人，占51.0%；失业人员中16-25岁的10382人，其中女性5201人；失业时间在6个月以下2919人，其中女性1603人；失业时间在6个月以上的11367人，其中女性5683人；文化程度在初中及以下的失业人员10444人，其中女性5632人。总体而言，长期性失业比重过高，女性失业比重大于男性，文化程度低的失业比重远远高于文化程度高的人员，青年失业比重高。另据在各地了解的情况，新办理失业登记人员中多为高中、初中落榜生和新进藏的人员，这与上述分析结果是相吻合的。

1993年以后国有单位基本停止成批招工，而国有企业已开始实施职工下岗分流政策，难以有效地吸纳新的劳动力就业。到目前为止，大中专毕业生主要通过进入行政带来单位，极少数作为技术人员进入国有企业得到安置；复退军人通过城乡两条线基本得到安置，其他人员难以在上述领域就业。截止1997年末，全区乡镇企业有从业人员2.2万人，其中2%左右为原城镇失业人员。

行政单位目前是在一种超编状态（同时又存在人员素质结构不合理的情况）下吸纳就业的，随着机构改革和人员的优化配置，其吸纳力将会减少，并有所分流，就业增长点将不可避免地转向非公有制经济部门和新兴产业上。

就业难的根本原因在于经济欠发达，就业渠道不畅，就业岗位不足，社会保障体系不健全。

（三）私有经济就业局面

与国有单位就业出现困难局面形成鲜明对照的是，90年代以来，主要依靠市场取得，非公有经济获得了较大发展，到1997年底我区个体工商户已发展到4.1万户，注册资金2.4亿元，从业人员近5.8万人；私营企业208家，注册资金8260万元。与之相应，非公有经济行业就业出现了稳定上升的局面，不仅活跃了市场，促进了经济发展，而且在很大程度上缓解了就业压力。（参见下表，据自治区工商管理局提供的数据整理）。

见表

注：19年为上半年数据。

另外1.1995-1997年个体工商户中外省（市、区）来本地经营户数分别为12778户、14703户、14850户，其中城镇部分分别为11461户、10014户、10720户；2.1992年个体工商业从业人员中失业青年2759人，退休职工2585人；1994年城镇个体从业人员中失业青年812人，退（离）休212人。

据1995-1997年的三年累计测算，城镇个体私营经济中从事批零贸易、餐饮业及一般社会服务业的人员占总从业人员的87.1%。这一方面说明了服务业在个体私营经济行业正在成为新增就业的主领域，同时也表明其发展层次还较低，发展前景广阔，有望进一步成为经济发展和就业的增长点。另外，还应看到个体、私营经济发展的速度不快，存在着政策不到位，发展环境不畅的问题。

外来人员来我区从事个体、私营生产经营情况表明，个体工商户中外省（市、区）来本地经营的占三至四成，多数仍为本地人员。1995年至1997年分别占总经营户的32.1%、36.2%、36.1%，具体到城镇比例略高一些，分别为47.0%、39.8%、39.7%。它体现了开放的成就，同样对促进本地人员的观念更新起到了潜移默化的示范作用，应予肯定。

（四）城镇劳动就业服务体系建设状况

就业服务体系是劳动力市场的主要依托。我区此项工作起步于80年代后期，1994年劳动部发布《促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》之后，建设步伐加快。截止1997年底，全区已开办职业介绍就业11383人；坚持“先培训后就业，先培训后上岗”的原则，1993-1997年全区各级劳动部门共举办各类就业前培训班44期，培训人员1819人，培训内容根据社会对人才的需求，主要是驾驶、烹饪、饮食服务、微机、导游等，其中经过培训实现就业的有1227人；养老保险覆盖到国有企业和部分集体企业职工，到1997年底，全区参加养老统筹的职工5.8万人，参加失业保险的单位399家、32343人。

就业服务体系建设发挥的作用是明显的，但与社会经济发展需要相比，仍然严重整后。职业介绍机构不规范，未能覆盖全区，职业介绍咨询服务网络远未形成，服务手段基本处于手工操作阶段，；就业培训指导缺乏资金、设施和师资力量，各地市劳动部门只能因陋就简，尽力而为，没有系统性，显得零散；养老保险、失业保险覆盖面窄，到目前未能实现自治区级统筹，不能有效调剂余缺。

各地市劳动部门在公安、工商等部门的协助下，不同程度地开展了对外来工人员和农村进城务工人员的管理，推动了劳务市场的建立和发展，由于关系未完全理顺，管理还不能完全到位。

在劳动关系方面，全区签订劳动合同的人数为3.5万（1997年末统计），占应实行劳动合同制人数的56%，集体协商和集体合同制度得到推进；各地市成立了劳动争议、仲裁机构，开展了劳动争议案件的处理工作；劳动监察制度开始起步，拉萨市建立了专门的劳动监察机构。随着劳动用工制度改革的深化，劳动力资源的配套方式已开始发生变化，市场机制已在部分经济领域发挥对劳动力的配置和调节作用。

（五）就业观念和劳动力素质

我区城镇失业人员中自谋职业者多为被动型就业，属无缘进入“单位”的人员；新增劳动力中仍主要视进单位才为就业，不愿从事一些就业容量大但同时劳动强度大的行业。外在表现形式为“就业观念陈旧，自谋职业者少”，与政府号召和社会发展趋势所要求的个人自主择业为主的目标有相当大的差距。各地开展的转变就业观念的宣传教育收效甚微。这其实是社会经济发展水平、劳动者素质、劳动力市场发育程度、社会保障体系建设等诸多因素的综合反映，不能完全归咎于求职者个人的择业观。观念陈旧只是一方面的原因，国有企业职工中出现的隐性就业现象也从侧面说明了这一点。这一问题的彻底解决还是要靠制度变迁和创新。

由于历史的欠账，我区劳动力文化、技能素质偏低。经过几十年教育事业的大力发展，当前仍存在着人才缺乏与经济落后相互制约的矛盾，一方面经济社会发展需要大批各方面人才，另一方面由于诸多原因和社会转型带来的困难，出现结构性劳动力缺乏和结构性劳动力过剩。1996年全国抽样调查数据显示，15岁及以上人口文盲率全国平均水平为17.8%，西藏高达61.1%；就市镇而言，全国文盲率平均水平9.1%，西藏为55.8%。

开展就业教育是提高劳动力素质一个有效途径。1997年初、高中职业教育地校生人数分别为367人和434人。规模不大，地区分布不平衡；山南地区和拉萨市的职教工作开展得较好。成人教育，包括在函大、夜大、脱产班及各类进修班普通高校及中专学习的在校生人数1997年总计为800人。

劳动力素质低下对经济建设、劳动就业已经显示出消极作用。

（六）失业对社会安定的影响

当前失业人员对社会的影响主要表现在对社会治安的扰乱上，拉帮结伙，打架斗殴，偷盗诈骗，女青年卖淫，部分人员走上犯罪的道路，这些现象在各地市均有不同程度的反映。同时，还出现有逃往境外及到境外达赖集团所办学校就学的情况。据日喀则地区有关部门反映，达赖集团在边境地带设有专门的接待站，利用寺教、失业等所谓区内热点问题实施其“拉出去、打进来‘的策略，给我区政治局势的稳定带来隐患。

目前，因失业而导致的突发性群体事件没有出现，但可能性存在。实现劳动力合理充分就业不是消灭失业，而是将失业率保持在一个合理的限度内。社会的发展不仅体现在经济的增长上，也体现在社会非物质因素的进步上。同样，失业问题作为一个社会问题，牵涉到社会公正与平等，这些非量化的评价指标一旦从反面造成影响，对社会稳定带来的危害会更大，也更持久。我们应高度认真对待失业问题，做到在更深的层次上消除失业问题对社会的负面影响。

三、我区城镇劳动力及就业预测

（一）城镇人口增长与劳动供给预测。

1951年西藏和平解放以前，我区城镇人口数量很少。1952年城镇人口仅有约7.5万人，约只占全区总人口的6%。随着西藏社会经济的发展，人民群众生活的改善，医疗卫生事业的发展，人口自然增长率大大提高，我区人口有了很大发展。城镇人口数量也随之发生了较大的变化。1965年全区城镇人口10.87万人，1997年发展到41.72万人，其中非农业人口达到23.6万余人。从我区城镇发展来看，1952年我区仅有拉萨一个较大城镇，其余的未形成城镇规模；到1997年发展到了2市31镇，城镇规模不断扩大，城镇人口迅速增加，人口城镇化得到了较大的发展。

11-1992年为我区人口自然增长率较高的年份区段，1993年以后人口自然增长率有所降低。按照国内通行标准，以16岁进入劳动年龄推算，那么1996-2007年为我区劳动年龄人口中增长的高峰期。由于受到教育等因素影响而延长部分劳动人口进入就业的年龄，劳动自然供给的高峰期有可能延续到2010年。我区人口的平均预期寿命为65岁，也就是说超过了退出劳动的年龄。由此可以看出，由于受人口年龄结构的影响，未来我区劳动力自然供给的压力依然十分沉重。反映到城镇，这种趋势是同步的。

国有企业从19年开始三年内每年有10%左右的职工下岗分流；随着农牧业科技含量的增加，劳动生产率的提高，大量的乡村劳动力从土地牧场上转移出来将是不可逆转的趋势。这就是说在经济体制、经济结构和技术结构的大变动时期，劳动力资源存量中转移出来的劳动力供给也是大量的。

与此相关的是国有经济部门和行政事业部门，除了有人员结构上的调整变化外，在总量上将大体保持现有水平，集体经济和私有经济就业将成为劳动力需求的最主要的增长点。

按国内标准计算，1990年我区劳动适龄人口为117.02万人，占总人口的比重为54.65%，比13年的人口普查时的99.2万人，增加了17.82万人，劳动力资源占总人口的比重比12年增加了1.39个百分点。无论何种模拟预测，在未来50年内都是持续增加的。有的报告预测2000年、2005年、2010年的劳动适龄人口分别为164.3万人、180.1万人、197.9万人。这样到2000年、2005年、2010年，全区社会劳动供给量分别为157.73万人、172.9万人、189.94万人；相应地我区城镇劳动供给量分别为36.28万人、43.23万人、53.18万人。

（二）城镇劳动就业和失业人口预测。

保持较高的经济发展速度能有效地促进就业，1994年以来我区经济保持了以两位数的速度增长。根据有关资料，若国内生产总值平均每年增长10%，则到2000年、2005年、2010年全社会可容纳就业人口121.62万人、127.89万人、134.15万人；城镇可容纳就业人口32.8万人、40.19万人47.58万人。从14年以来人口数据推算，每年自然增加人口约3.1万人，其中城镇非学业人口每年以约1万人速度在增加，也就是我区城镇每年约有1万个新增劳力。据此推算，到2000年、2005年、2010年，我区城镇失业人口分别为2.63万人、2.28万人、4.25万人，城镇理论失业率分别为7.4%、5.4%、8.2%。由于此种预测方式未将小城镇建设等因素考虑进去，其预测的失业率是偏高的。

四、在我区城镇实现合理充分就业的对策与建议

实现我区城镇劳动力合理充分就业，也就是要求建立起符合社会主义市场经济体制的就业机制。在强化政府宏观调控、均等个人就业机会的前提下，逐步达到“就业市场化、失业公开化、劳动有保护、失业有保障”的目标，从我区城镇劳动就业的现状与趋势来看，应从以下几个方面着手：

（一）保持较高的经济发展速度以增加就业容量

有关部门在对1992-1996年我区国民经济和社会发展统计数据测算后认为，我区GDP每增长1个百分点，在城镇可多吸纳1478个劳动力就业。由于我区经济现状是起点低、基数小，经济增长在较大程度上依靠中央和内地省市的财政补贴和援助直接或间接地拉动，这种状况将持续下去，如不遭受特大的自然灾害，继续保持二位数的增长速度是可能的，而且随着经济规模的增大，经济增长直接提供的就业岗位还会有一定的增加。同时，也因为我区经济具有一定的脆弱性，发展速度存在容易降下来的可能，并会由此而带来极大的负面效应，所以说保持二位数的经济发展速度不仅是经济发展自身的需要，也是就业和社会发展的需要。

（二）加强职业教育和技术培训，提高劳动力素质以促进就业

控制人口增长和加强劳动力培养是根本上解决失业问题的战略性措施。提高劳动力素质直接关系到提高劳动力就业水平，劳动力素质的提高，有赖于整个地区的教育水平的提高和职业培训的广泛开展。目前随着我区经济结构、产业结构、产品结构全面调整和科技产业不断发展，国民经济GDP中的科技含量在加大，劳动力需求也开始由体力型向智力型转变。加强教育和职业培训，不断提高劳动力的素质成为非常迫切的任务，象我区这样经济不发达，科技水平含量较低的地区，更是如此。（1）不断加大教育投资，大力发展我区科学文化教育事业。确立职业培训的地位，规定职业培训目标，办好自治区和各地市职业培训中心，提供自谋职业培训和在职培训，提供就业咨询指导。做好职业培训基金的筹集与使用，创造新的就业岗位，扩大就业等，实现政府直接参与和服务于职业培训工作。（2）加大宣传力度、大力宣传《职业教育法》。（3）确定重点，择人培训。目前，由于我区就业结构不合理，整体文化水平较低和出现相当数量的下岗职工，有待培训者数量不断加大，不可能短期内对所有人员进行培训，只能分步骤有重点地进行。培训重点应主入在三后生、伤残者、下岗职工及就业特别困难、技术水平低的青年人身上。（4）实行多种形式、不同层次培训，鼓励社会兴办职业教育，注重实效。培训形式主要有对新增劳动力上岗前的培训、企事业职工在职培训等。职业培训要讲求实效，做到培训与就业相结合。各部门、各单位密切配合，共同搞好培训工作。（5）积极推广劳动预备制度。重点对我区城乡新增劳动力“三后生”有步骤地实行职业培训和相关教育，提高劳动技能，为就业做好准备。扩大教育面，我区各大中专院校除计划招生外，允许适度自主招生，除招收未能进一步升学的毕业生外，还可以把一部分闲置的劳动力纳入学习和培训过程。通过延长这部分人员进入劳动力市场的时间，缓解就业压力。

（三）从所有制结构的角度，继续大力发展非公有经济，以提高吸纳劳动力就业的能力。

公有制经济在未来几年里继续处于体制和结构调整时期，在此期间，总量上新吸纳就业的能力有限，即使在调整时期基本结束之后，其就业水平处于一个相对稳定的状态，虽然也是就业的主要渠道，但难以成为新的就业增长点。

非公有制经济则不然。它本身具有较大的就业弹性空间，就业磨擦小，而且在我区由于具有良好的开放环境和中央及内地的支援，城镇经济相对活跃，为非公有制经济的发展提供了一个大的舞台。要使非公有制经济成为新的就业增长点，需要采取的措施主要有：（1）对非公有经济的地位作用应有一个新认识，政策上鼓励发展，也就是说不限速度、比例，不限规模数量；营造相对宽松的发展环境，采取引导、鼓励、支持、扶持的办法，帮助他们解决在经营中遇到的实际问题和困难。（2）加大招商引资的工作力度，鼓励内地和外商投资，吸纳内、外资来我区兴办企业。（3）依法保护非公有经济的合法权益，明文公布具体的税费收取项目，杜绝“三乱”行为，对不按规定收费的，有权拒交并有权向政府和有关部门检举、控告。（4）通过优惠措施引导，发展劳动密集型产业；对填补空白的新兴产业特别是对经济发展和就业具有长远影响的高新技校产业（它可以派生出若干新的就业机会）享受优惠政策的同时，坚持先发展后完善的方针。（5）充分发挥个体劳动力协会联系广大个体劳动者的桥梁和纽带的作用。

（四）按三次产业划分的角度，重点发展第三产业

近几年来，第三产业在我区国民生产总值中的比重越来越大，像运输、邮电、商业、旅游业、餐饮业，房地产和金融等行业发展势头迅猛。从第一次全区农业普查结果看，在镇区企业的行业构成中，批零贸易、餐饮业和工业所占的比重较大，是吸纳劳动力较多的行业，交通运输业、建筑业所占的比重较小。1996年末，镇区批零贸易餐饮业企业数占镇区企业总数的74.3%，镇区工业从业人数占镇区企业从业人员总数的44.9%，全区非农乡镇企业的总数为426个，从业人员6133人，平均每个企业从业人员为14.4人。到1997年，我区产业结构排列由原来的“一、三、二”型转变为“三、一、二”型，其GDP比重分别为第三产业占40.1%、第一产业为37.9%、第二产业为22.0%。这是我区经济社会发展的必然趋势，也是我区经济结构调整的必然结果，但与现代经济所要求的第三产业发展水平存在着很大的差距。目前我区第三产业多数属于劳动较密集型，吸纳劳动力容量大，而且第三产业对劳动力的素质要求弹性较大，多数经过一定的短期培训后，即可就业，适合我区待就业人员素质现状。同时第三产业关联度较大，发展第三产业可以促进或带动其他相关产业的发展，相互促进，只要我们因地制宜地发展第三产业，就可以扩大增加就业机会。

发展第三产业，我区各地市应因地制宜突出重点，着重发展市场前景好，就业容量大的市政服务、住宅服务、社区服务、信息服务、中介服务、农牧业服务以及科教、旅游、连锁商业和餐饮业。社区服务要让社区自己组织，通过社会化、产业化的办法形成一定的规范和渠道。要进一步简化工商登记审批手续，除国家法律规定之外，尽量免予前置性审批，对待失业人员和残疾人员免征管理费。对重点发展的服务行业及新办企业，已实行税费减免的行业要继续执行。对新兴的行业（如物业管理，一些社会服务）要抓紧研究制定税费减免措施，尽快执行。对个体、私营业主在我区兴办重点服务行业的企业，应尽快建立相应的贷款担保机制，金融机构酌情给予贷款。

邮电、金融等行业之外，第三产业大多属于非公有制经济，所以，除采取与非公有制经济相应的措施之外，在这些行业中，公有经济应尽量从中退出，让机制更灵活的非公制经济发展，同时；积极引导大力开拓农村市场。

（五）加快推进我区城镇化进程，扩大就业规模，减轻现有城镇劳动就业压力

经过民主改革后的近四十年的建设，我区城镇化建设取得了很大的成绩，但与全国其他地区相比，仍显滞后，我国现已发展到5万多个小城镇。国家信息中心预测：我国10～20万人口的上千个小城市将会在未来20年渐成气候，并与大城市形成互补的城市网络，这一过程也将派生出巨大的投资需求。而我区72个县仅有一个地级市和一个县级市、31个小镇，其中绝大多数镇未形成规模。从目前城乡发展状况看，差距越来越大，经济、社会、文化、卫生等事业水平城市大大高于农牧区，生活水平更是如此。我区民主改革之后，农牧区人口发展快，农牧区剩余劳动力流入城市，造成城市就业压力越来越大。

1990年第四次人口普查统计资料表明，我区2市29镇人口为40.05万人，占全区总人口的18.24%，低于全国平均的人口城镇化26.23%的水平，为我国二十世纪人口城镇化最低的地区。另外，1996年末，全区农村镇30个，仅占全部乡镇个数的3.3%，每个城镇区平均占地面积1.8平方公里，平均人口5612人，平均非农业人口3315人，镇区非农业人员占镇区总人口的比重为59.1%。“九五”末和下一个世纪的前十年小城镇建设应在社会主义市场经济新形势下，以服务和适应我区农牧业产业化为取向，按照区域化、专业化生产，一体化经营，社会化服务和企业化管理的要求，进行科学规划、开发、建设。城镇化建设不仅要着重城镇人口数量的发展，还要注意城镇数量的发展。要在中央关心西藏，全国大力支援西藏，大力加强基础设施建设的有利条件下，把加大我区城镇化建设视为调整我区产业结构、扩大市场的契机和新的经济增长点，使我区社会、经济得以全面发展，扩大和增加集镇对农牧区剩余劳动力的吸纳量，有利于让农牧民在小城镇发展第二、第三产业。

大力发展农牧区经济，继续发展乡镇企业，引导农牧区剩余劳动力就近向非农业和小城镇转移，缓解农牧区流动人口对我区两个城市的冲击和压力，也要求加快我区城镇化的建设步伐。只有这样，农牧业才能走向规模化、产业化，才能发展农牧区的第三产业，并有助于解决我区实现持续快速发展后出现的农牧区剩余劳动力就业问题，以及资源、环境和人口的协调发展问题。

（六）加速建立和完善社会保障制度，消除劳动力资源优化配置的体制障碍，增强失业承受力

由于国有单位享有较为优越的内部保障，社会保障职能弱化，与非国有单位形成较大的反差，为劳动力的合理流动造成了体制障碍。只有争取市场化的改革，由社会按照平等的条件对劳动者在就业市场中的风险提供必要的保障，使社会保障真正做到社会化、市场化，才能消除这种障碍。劳动力就业结构扭曲的不良状况得到改变，进而才能推动劳动力市场建设。在贯彻国家总体社会保障制度建设要求之外，在我区可以采取这样一些措施：（1）制定社会保障的地方性法规，使建立和完善社会保障制度有法可依。（2）理顺社会保障的行政管理体制，各地区将社会保障职能从计划部门中分离出来，并予以强化。（3）首先以失业保险、养老保险为重点，将社会保障覆盖面扩大到城镇公有制经济和非公有制经济各种成人的职工，强制收取保险金，按照量入为出并有所结余的原则扩大社会保险金的收取比例，并实行自治区级统筹，以有效地调剂地市间的余缺。（4）成立专门的社会保障金收取和使用机构，使之负责在资本市场上运营保障基金，以确保基金的保值和增值。（5）逐步建立就业基金。通过各种渠道筹资，逐步建立我区各地区就业部门的社会就业基金。

（七）发展劳动力市场，加强就业服务体系的建设

我区劳动力市场处于不完善的阶段，在完善社会保障体制的同时，应不失时机地加快劳动力市场的发展。（1）政府要逐步退出劳动力配置的主体地位，实现劳动力个人择业为主，劳动力市场竞争就业，使劳动者个人成为市场就业的主体，让市场在劳动力资源配置中发挥决定性的作用。（2）以行政法规的形式，规范职业介绍机构的形式和职责，取缔非法职业介绍中介活动。（3）将职业介绍机构覆盖到全区各城镇，同时主要由政府负担、适当向社会筹资，从根本上改善此类机构的硬件建设，以形成职业介绍咨询服务网络，改进服务手段，提高服务效率，更好地为劳动力合理流动和双向选择提供信息服务、职业咨询和政策指导。（4）可以考虑在各地 市所在地建立正规的就业培训基地，保证资金、场地、基本设施和师资力量到位，根据社会发展和市场需求开展分专业有系统的就业培训，在实施再就业工程期间，可以与再就业培训服务中心合并开展。（5）各地市根据其经济社会发民水平，积极开辟不同类型的劳动力就业市场、在这方面，政府行为应起引导和推动作用。（6）对外来劳动力实行“证”、“卡”合一的外来劳动力流动就业管理制度，规范用工行为，维护劳动力市场的正常秩序。（7）就业部门要积极配合教育、工商、税务和相关产业及行政部门，理顺关系，为就业人员提供优惠政策，争取低息贷款等。

（八）加强舆论宣传工作，促进失业人员转变择业观念

在继续深化各项劳动制度改革，打破统包统分的就业制度和各类从业人员的身份界限的同时，大力宣传现行就业政策，加强以个人择业为主，让劳动者个人成为市场就业的主体的引导。坚持到什么岗位就业和以什么方式就业，由个人和市场双向选择的方针。鼓励和引导非公有制经济发展，扩大就业岗位，依据社会各方面的力量拓宽就业门路和领域，充分发挥非国有经济和第三产业对扩大就业的作用。加强择业观念教育，转变长期以来城镇待业人员“等”、“靠”的依赖思想，让失业人员和新增的劳动力树立自谋职业为荣，就业没有高低贵贱之分的观念。

通过以上措施，2010年前，将基本形成“国家宏观调控，企业自主用人，个人自主择业，市场调节供求，社会提供服务”的新型劳动就业机制，力求我区城镇失业率控制在5%左右，基本建成我区城镇劳动力合理就业工程，实现就业形式多样化，为我区经济持续增长和社会稳定、进步做出新贡献。