物业管理中责令限期改正、责令限期拆除有关问题解答
导读:
《上海市住宅物业管理规定》(下称《住宅物业管理规
定》)经市人大常委会通过已于2004年11月1日起正式实
施。该规定实施以来,对其中第四十一条、四十二条、四十三
条规定中“责令限期改正”、“责令限期拆除”行政行为的性
质及执行等问题,审判实践中争议较大。经研究,现对有关
问题解答如下:
一、《住宅物业管理规定》中的“责令限期改正’’是否属
于行政处罚?是否可以向法院申请强制执行?
答:“责令限期改正”一般是指行政机关或法律、法规授
权的组织,为了制止正在发生或已经发生的违法行为及其
后果,而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果
或恢复原状的行政决定。
2002年,我庭以沪高法行(2002)1号《关于当前行政审
判实务若干问题的解答》曾就“责令限期改正”是行政处罚
还是在处罚过程中对违法行为的纠正问题作出答复:“可以
行为是否终了为界限,即如行政机关所作是终了的行为或
法律、法规明确的行政处罚的种类的行为,应认定为行政处
罚;如果是在实施行政处罚的同时要求行为人纠正违法行
为则不作为行政处罚”。同时,我们判断一个行政行为是否
是行政处罚,还要看该行为是否符合行政处罚的属性,即行
政处罚是对行为人违反行政法律规范行为的制裁。
根据上述判断标准,《住宅物业管理规定》第四十一条
“损坏房屋承重结构的”,第四十三条“擅自改变物业使用性
质的”,“由区县房地产管理部门责令限期改正,恢复原状,
可处罚款”中的“责令限期改正”不应作为行政处罚行为。理
由,一是《住宅物业管理规定》是上海市人大常委会公布的
地方法规,其本身不能设定行政处罚种类,而作为上位法的
国务院《物业管理条例》亦未对《住宅物业管理规定》所涉上
述违法行为设定“责令限期改正”行政处罚;二是“责令限期
改正”是对当事人违反行政法律规范行为造成后果的纠正
或制止,而不是制裁;三是在上述条款的立法体例上“责令
《上海审判实践》2005副刊第3期
限期改正”均非终了的行政处理决定。由此可见,此处“责令
限期改正”仅是行政处罚法第二十三条规定的行政机关实
施行政处罚过程中对违法行为的纠正。
“责令限期改正”如作为行政处罚实施过程中对违法行
为的纠正行为,在性质上不是一种处罚行为,可以将其看作
是行政命令行为。对此类行政命令行为是否可予执行,则取
决于二点,一是该行政命令是否是独立生效,二是命令的内
容是否具体可执行。故对不具有可执行内容的行政行为,行
政机关申请法院强制执行的,不予执行。
二、《住宅物业管理规定》中“责令限期拆除'是否属于
行政处罚?是否能够向法院申请执行?
答:违法搭建建筑物、构筑物的行为在国家法律层面,
属规划部门管理范围。而在本市,则通过地方人大立法授权
房地产管理部门部分纳入住宅物业管理范畴,从而使规划
和房地部门对违法建筑同时拥有管理权。
根据城市规划法第四十条规定:“在城市规划区内,未
取得建设工程规划许可证或者违反许可证的规定进行建
设,严重影响城市规划的,由规划管理部门责令停止建设,
限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”,第
四十二条规定:“当事人对行政处罚不服的,可以在接到处
罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级
机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之
曰起十五日内,直接向人民法院起诉”。因此,该“限期拆除”
是法律设定的行政处罚种类,同时也是行政处理过程中对
违法行为作出的最终处理决定,并且符合行政处罚是对公
民违反行政法律规范的制裁行为的属性,故我们通常把城
市规划法中的“限期拆除”判断为行政处罚。同时,《上海市
城市规划条例》对违法建筑物也有“限期拆除”的相应处罚
规定。
由于存在上位法的依据,且对同一违法行为在处理上
应当保持一致性的要求,故对《住宅物业管理规定》第四十
二条“违法搭建建筑物、构筑物的,由房地产管理部门责令
限期拆除,可处一万元以上十万元以下的罚款;当事人逾期
未拆除的,区县房地产管理部门可以申请人民政府组织强
制拆除”中的“责令限期拆除”行为,亦应当理解为行政处
同时,根据上述规定,区县房地产管理部门向法院申请
执行的,法院可以要求其向区县人民政府申请组织强制执
行。
三、违法建筑物是否适用两年未发现的,不再给予行政
处罚的规定?
对违法建筑物两年内未被发现的,是否适用行政处罚
法的规定不再处理问题,审判实践中一直存在较大争议。
《人民司法》2003年第5期司法信箱栏目曾在答复中明确:
违法建筑物即使没有被有关行政机关发现,但违法的状态
在持续之中,应随时进行行政处理。行政处罚法中规定的两
年内未被发现的,不再给予行政处罚的规定不适用于持续
违法行为。
我们认为,该答复意见可在审判实践中予以参考。
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