多元纠纷解决机制：现状与路径选择（上）
导读：
——基于对广西实践的调查（上）
□蒋 浦
当前，我国正处于社会转型的重要时期，既是经济社会发展黄金期，又是社会矛盾高发期。随着经济体制深刻变革、社会机构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各类社会矛盾纠纷不断增多，尤其是过去没有的新矛盾、新问题不断出现。及时化解社会矛盾纠纷，始终是维护社会和谐稳定最难最重要的任务，也是实现我区科学发展的前提和重要保障。
面对当前复杂多元的社会矛盾纠纷，诉讼固然是重要的解决方式，但仅靠这一种手段是远远不够的，需要多管齐下，多措并举，多元化解。近年来，在各级党委政府的重视、关心、支持和社会各界的共同努力下，我区在多元化解社会矛盾纠纷方面进行了积极有益的探索，各种纠纷解决的方式正在逐步发挥出其独特的功能作用，有力促进了社会和谐稳定。但是从总体上看，这些纠纷解决方式之间尚未形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的长效机制。为探索建立诉讼内外多元纠纷解决机制，去年以来，我们组织对我区各种纠纷解决机制的运行状况进行了广泛深入调研，充分掌握情况，在此基础上认真分析研究，提出建立和完善符合我区实际的多元纠纷解决机制的意见和建议。
我区多元纠纷解决机制的现状：诉讼在各类纠纷解决方式中处于核心地位，非诉讼解决纠纷机制作用发挥不足
——诉讼在各种纠纷解决方式中处于核心地位。随着全社会民主意识、权利意识、法治意识的不断增强，人们越来越重视对自身权利和利益的维护，但同时又注重于主要通过“打官司”来解决纷争，往往将诉讼视为最权威、最公正的纠纷解决方式，导致大量的社会矛盾进入司法渠道，人民法院面临的任务越来越重。近年来，我区法院受理案件数量持续上升，年均增长幅度达10％以上，去年各级法院共受理各类诉讼案件21万多件，今年上半年新收各类诉讼案件86922件，增幅将近10%，而且重大、复杂案件不断增多，新类型案件不断出现，处理难度大。而此期间全区法官总数增长不足4%，各级法院“案多人少”的矛盾日益突出，基层法院案件压力更大。特别是2007年4月1日新的《诉讼费用交纳办法》实施后，在降低诉讼费用、降低诉讼门槛、方便当事人诉讼的同时，也使大量纠纷进入诉讼程序。例如《诉讼费用交纳办法》实施后一年内全区111个基层法院受理的一审民事案件增长20.6%，而全区基层民事审判法官却减少4.5%，法官年人均办案100件以上。
——诉讼调解工作一度被弱化。诉讼调解是我国一项重要的司法制度，对于有效化解矛盾纠纷、实现案结事了具有重要作用。但在前些年，由于受简单推崇西方法律思想和法律制度的社会思潮的影响，对于进入诉讼程序的纠纷，法院内部一些同志忽视司法的能动性，简单强调当事人诉讼主导地位，甚至将调解结案视为低水平审判，导致调解功能一度被弱化，由此造成诉讼调解结案率走低。全国一审民商事案件的调解率由上个世纪80年代70%左右下降到2003年的不足30%，之后才逐年有所回升，2008年达到58.86%。我区一审民商事案件的调解率近年来保持在40%左右，低于全国平均水平。尤其是医疗、工伤、交通事故、征地拆迁、劳动争议等纠纷，当事人对立情绪大，调解难度大，调撤率更低。以“医患纠纷”为例，宾阳法院近年来审结24件医疗纠纷案件，调撤结案率仅21.8%；罗城法院近三年审结的15件医疗损害赔偿纠纷，全部判决结案，调解结案率为零。究其原因，表面看是医患双方矛盾尖锐，深层次原因是当事人自行协商、人民调解组织调解和行政机关调解均难以奏效，矛盾最后集中到法院并进一步激化。这两年，全区法院加强了调解工作，特别是今年开展“调解年”活动，民商事案件调撤率上升较快，上半年达到52.79 %，同比上升8.11个百分点，但是与全国相比仍然偏低。
——诉讼案件上诉率和申请再审率偏高，涉诉信访压力巨大，案结事难了。2006年至2008年，全区法院各类案件的年均上诉率基本维持在13%到16%之间；今年上半年达26.76%，同比上升超过3个百分点。从涉诉信访情况看，近年来全区法院处理的申诉、来信来访虽然呈下降趋势，但绝对数量仍很高，而且重复访、群体访、闹访甚至“暴力访”不断出现，不仅消耗着大量的人力、物力、财力，也严重影响着正常审判工作。2006年至2009年上半年全区法院共受理申诉、申请再审案件15863件。之所以案结事不了，一方面是一些法官司法理念、司法能力、司法作风等方面存在问题，不重视做调解工作，不注重释法说理、做过细的工作，简单一判了之，当事人不理解，或者对法官的作风有意见；另一方面也与司法手段的局限性有关，事实上许多缠诉闹访的案件本身并不存在违法审判、审判不公问题，例如在近年来受理的申诉、申请再审案件中，驳回或作其他处理的占80%以上，进入再审程序的仅占19%，而真正发现问题被改判的比例更小，这样的直接后果是导致司法资源的严重浪费。
——人民调解功能没有充分发挥。人民调解是化解纠纷的“第一道防线”，在化解民间纠纷、减少诉讼案件、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的重要作用。但从上个世纪90年代之后，人民调解组织调处纠纷数量呈下降趋势。从1980年至1985年六年间，全国人民调解组织调解纠纷4200多万件，年均700多万件，与同期人民法院受理一审民事案件数之比约为10:1，但之后逐年下降。根据2007年7月召开的全国人民调解工作会议提供的数据，当年全国共有人民调解组织84万多个，人民调解员498万多人，近三年共调处各类矛盾纠纷1580万多件，即年均调处纠纷520多万件，与同期人民法院受理一审民事案件数之比约为1.5 :1。我区共有人民调解组织1.8万个，人民调解员约14万名，但近五年人年均解决纠纷不到2件，调处纠纷的总数与全区法院受理一审民事案件数之比也不断下降，2008年仅为1.92:1。人民调解功能发挥不足，与其工作机制不健全、经费保障难落实等因素有关。
——仲裁发展水平不高。2007年我区共设有7个仲裁机构，当年共受理案件874件、总标的额4.4亿元，仅相当于河南省驻马店一个仲裁委的水平（825件、4.5亿元），全区仲裁机构平均受案数、受案标的分别相当于全国平均数的40%和16.7%；且全区各仲裁机构业务发展不平衡，南宁、柳州、桂林3个仲裁委的受案数占全区受案数的87%，其中南宁仲裁委受案396件，在全区最高，但在全国200个仲裁机构中仅排在第43名。2008年全国仲裁机构受理案件同比增长6.6%，广西的仲裁机构增加到8家，但受案总数只有922件，同比仅增长5.49%。南宁仲裁委的受案数虽然仍居广西各仲裁机构之首，但受案数下降到340件，在全国202家仲裁机构中排名下滑到第57位。 [page]
——行政机关调处纠纷的积极性不高。行政调解和行政裁决具有成本低、效率高等独特优势，但实践中这些优势尚未发挥应有作用。如根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解条例》规定，县级以上人民政府土地、山林、水利行政主管部门分别负责调解土地、山林、水利权属纠纷，并负责办理人民政府对以上相应权属纠纷作出处理决定的具体工作。据自治区人民政府发展研究中心调查显示，目前大部分县级的国土、林业、水利等职能部门因缺乏相对固定的调处人员、经费没有保障原因，调处纠纷的积极性并不高，“三大纠纷”往往推给调处办，致使有些纠纷久拖不决。除公安、工商、土地等部门外，其他行政机关由于法律没有明确规定、又无强制性任务，因此主动调处纠纷的动力不足，其发挥作用的潜力和空间还很大。例如，工商行政管理机关承担消费者权益保护纠纷的调解和裁决职责，这类纠纷发生率高、与群众日常生活和经济利益密切相关，我区工商机关处理的消费者权益保护案件，以往每年只有1100件左右，2007年和2008年则上升到约1.2万件。
——律师和行业组织化解纠纷机制尚在起步阶段。我区目前有执业律师3131名，每年进行的民商事代理在1.2万件左右，不足全国的1%，年人均代理不足4件，也远低于全国水平。至于律师参与政府处理涉法上访、法院调解等工作更是处于起步阶段。我区行业协会至2006年已有1838个，据我们掌握的资料，目前只有广西保险行业协会在2007年成立了“广西保险业保险合同纠纷调解处理委员会”，开始建立保险合同纠纷处理机制处理行业纠纷，其他行业协会的处理化解纠纷功能没有得到体现。
总之，当前我区对矛盾纠纷的化解，主要集中在诉讼方式上，非诉讼机制的价值和作用还没有得到充分认识和发挥。各国法治实践经验证明，通过诉讼方式化解社会矛盾纠纷，通常是在其他纠纷解决方式而不能达到目的之后国家不得已选择的最后手段，这是现代法治国家共有的特征，也是司法最终原则的体现。从各国情况看，纠纷解决方式分为诉讼与非诉讼解决方式（ADR）两大类别，前者主要包括判决和诉讼调解，后者包括仲裁、非诉讼调解、行政处理等。在当前社会矛盾纠纷复杂多元的形势下，我们强调多元解决，一方面要求解决纠纷的主体要多样化，避免把解决纠纷单纯寄予某一种机制并将其绝对化；另一方面要求解决纠纷方式和方法要多样化，在适用具体某种方式时，也要发掘其本身的内在价值，手段要尽可能多样，既包括法律也包括政策、道德、民间习惯，既包括强制性的硬性手段也包括教育、引导、疏导的软性手段；同时各种纠纷解决方式之间、尤其是诉讼与非诉讼方式之间要加强衔接，形成良性互动的机制。从调查情况看，当前我区由于尚未真正建立起合理有效、良性互动的多元纠纷解决机制，一方面导致大多数纠纷直接进入到诉讼程序，而人民法院自身在司法理念、司法能力、工作机制、司法保障等方面仍然存在一些问题和困难，导致案件压力大，许多纠纷“案结事不了”；另一方面，各种非诉讼纠纷解决方式发展缓慢且不平衡，功能没有得到充分发挥，资源被闲置。因此，有必要认真总结区内外已有实践经验，借鉴国外多元纠纷解决机制的有益成分，建立符合时代发展要求、适合广西区情、经得起理论和实践检验的多元纠纷解决机制。（作者系广西壮族自治区高级人民法院党组副书记、常务副院长）
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