循环经济立法的理论分析和实践思考
一、循环经济必须是政府主导的市场化
本文政府主导的内涵，是指政府以市场化的、财政的手段以及非市场的行政力量，通过制定法律法规，推动、调控和引导循环经济市场化。所以本文所说的主导，是对这个过程的主导，而非对市场机制本身的主导。
在二战后近几十年的时间里，无论是东方还是西方，市场化会带来财富的增长已成为人们的普遍观念。但市场机制所具有的财富增长的功能，只有在完全市场条件下，才能充分地体现出来。当市场出现垄断、外部性、信息非对称性时，市场机制就会失灵。市场失灵将导致生产或消费的非效率，以及社会财富增长的停顿甚至消减。而资源天然所具有的经济功能和生态功能的双重属性，又使外部性成为循环经济的内生效应。
资源的双重属性决定我们在利用资源的不同功能时会产生不同的“物品效应”，而“物品效应”又通常与外部效应紧密相连。资源的经济属性显现资源的“私人品”效应，厂商或消费者能够通过市场获得资源的全部经济价值；资源的生态属性显现出资源的“公共品”效应，厂商或消费者无需通过市场就可无偿获得资源的全部生态价值。因此，在市场经济活动中，我们对资源的经济价值具有“精打细算”、“适度消费”的市场理性，但对于资源的生态价值却具有“坐享其成”、“过度消费”的自利理性。
这种市场理性和自利理性导致我们的经济发展往往以破坏环境为代价，并呈现出不可持续性。然而人类是需要持续发展的，这就需要寻求一种经济效益和环境效益共同增进的发展模式，即循环经济的发展模式。要实现这一目标，我们需要“转化”资源生态价值的“公共品”属性，使其具有“私人品”的市场属性，能够与资源的经济价值一起，参与市场机制的优化配置，实现资源双重价值的最大化。因此，循环经济的核心在于实现资源生态价值的市场化。但要实现资源生态价值的市场化，靠市场本身不可能达到目的，需要政府的介入和干预。在此，我们需把握一点，政府的介入和干预只是起到弥补市场失灵的作用，一旦市场失灵得到控制，政府就应让位于市场本身发挥作用。
二、政府主导手段的法律制度设计
在循环经济中，资源生态价值的市场化配置体现于三个互动层面，即企业内部、企业之间以及整个社会。不同层面的资源生态价值市场化配置引发的外部性是不同的，因此需要设计不同的政府主导的法律制度。设计这些法律制度的核心是，根据循环经济的不同层面，理性地划分和配置公权力与私权利的界限和功能，构筑良性互动的权利体系。
企业层面的资源生态价值市场化配置显现的外部性是，市场经济个体“超标排污”产生的 “成本外溢”和“达标废物进一步减量化和资源化”产生的“收益外溢”，因此在这一层面，法律制度主要立足于对市场经济个体权利和义务的相应设置。我国现阶段的各种环境法律制度基本是围绕这一目的而设置。但循环经济并不仅仅局限于企业内部的物质、能源的循环，更立足于企业之间、社会层面的物质、能源的循环，因此根据我国已有的法律框架，循环经济的立法应侧重于企业之间、社会整体层面资源生态价值的市场化配置。层面的扩大化必然引发循环经济立法的两个基本特征：
1.市场经济主体，主要是生产者责任的延伸及责任承担方式的社会化
在企业层面，废物主要体现为资源利用过程中的剩余量，因此，《环境保护法》和《清洁生产促进法》立足于对单个企业整个生产过程资源利用的控制。但循环经济的社会层面，废物更多体现为“产品使用后的废物化”，其处置同样需要消纳“资源的生态价值”。由于产品，尤其是日常生活消费品，分散在广大消费者手中，单个消费者的“产品废物化”不会对“生态环境”造成不利影响，但整个社会消费者的“产品废物化”则会对生态环境造成规模消减。这就使废旧产品的回收利用难以确定成本承担的责任主体。对于单个消费者而言，个体“产品废物化”不会对环境造成不利影响，不应成为成本承担主体；对于生产者而言，已在生产过程中付出了使用生态环境的费用，也不应成为成本承担主体。但废旧产品的回收利用所带来的环境质量改善，却使社会每个成员受益。因此，在确定废旧产品回收利用的成本承担主体时，应打破现有的“谁污染，谁治理”的原则，遵循“谁受益，谁付费”的原则，采取行为责任和经济责任相分离的责任体系，即将生产者行为责任由生产领域扩充到消费领域，由其承担回收利用废旧产品的义务，但承担责任的费用，即经济责任由全社会来支付。[page]
2.政府职能由公共管理扩展到公共服务
在企业层面，外部性的消除只能立足于企业个体，现有的环境法律制度也主要体现为“公共管理”的特征，即由政府代表社会利益对个体利益进行限制。但在企业之间、社会整体层面，外部性的消除需要突破个体局限，实现规模效应。规模效应的实现需要社会提供各种废弃物集中处理设施或回收利用设施。但由于这些集中处理、利用设施具有公共品属性，需要政府的强制力保证其供给所需的费用，因此规模化地 “克服外部性”的责任主体应是政府。政府在提供环境公共服务设施的过程中，其与社会其他主体的关系发生变化，由过去命令、服从的管理关系转化为双向互动的社会契约关系。政府负有向社会其他主体提供高效的公共服务的职责，社会其他主体负有向政府缴纳享受公共服务费用的义务。政府的职能由公共管理扩展为公共服务。
三、地方立法的实证分析
循环经济立法在我国还处于萌芽和探索阶段。作为起草人，笔者起草了我国第一部循环地方立法《贵阳市建设循环经济城市条例》，力图在条例起草中实现“循环经济共性与地方经济个性”的有机结合。
贵州省贵阳市的地方个性主要表现为市场失缺，即经济欠发达，市场机制不成熟，而循环经济需要成熟的市场机制作为基础，政府主导作用仅是对市场失灵的补充，因此，贵阳市循环经济立法不仅要解决市场失灵，还必须解决市场失缺的问题。解决这个问题，不能完全依靠市场几十年甚至几百年的自然发育，而是需要一种超市场的力量介入，推动这一过程的发展。这个力量只能是政府。因此，在本次立法中，面临的难题是必须明确地界定和科学地组合政府在市场失灵和市场失缺中的不同作用和功能。结合贵阳市的实际情况和实施循环经济的需要，主要在两个方面制定了政府弥补市场失缺的职能。
1.运用行政规划，调整产业结构，构筑发展循环经济的产业基础
贵阳市产业结构单一，缺乏实施循环经济所需的产业基础。单一的产业结构窒息了物流和能源循环利用的空间。这种产业结构是在计划体制下靠政府的力量强制形成的，在市场力量还比较薄弱的情况下，靠市场自发调节是十分缓慢而艰难的，必须发挥政府作用。因此，在本次条例起草中，我们明确规定了政府根据本区域的环境状况和资源优势，制定和实施产业规划的职责。
2.加大政府让利力度，取消进入管制，实现环境基础设施建设运营的半市场化
由于历史条件所限，贵阳与其他省会城市比较，经济总量偏小，财政收入薄弱。由于循环经济需要政府提供大量的环境公共设施和具有较强的财政投入能力，而贵阳市薄弱的财政基础，很难在短期内提高其财政投入能力，这就需要贵阳市政府广泛地吸纳社会闲散资金，缓解财政投入压力，满足公共设施的投入要求。由于贵阳市人均GDP较低，决定了贵阳市吸纳社会资金，必须打破区域局限，在全国范围内进行。这就需要贵阳市政府加大让利幅度，形成具有较高投资回报率的公共设施投资领域。在让利同时，贵阳市政府还必须尽快取消社会资本进入公共服务设施建设和运营的市场管制，抢占公共设施半市场化市场。因此，在本次条例起草中，我们明确规定了环境公共服务设施可采取多种建设和经营模式，建立循环经济发展基金、企业互助基金等社会资金的市场化运行机制。
中国政法大学·王蓉
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