刘开明

深圳 当代社会观察研究所

前 言

中国即将加入WTO，这表明中国经济将进一步与世界经济融为一体，中国将不可逆转地进入经济全球化的时代，由此必然导致更多的新兴经济实体出现和更多农民进入沿海地区的第二及第三产业谋生，从而使劳资关系更加复杂化，劳工问题已经成为中国目前面临的重要社会议题。

我们研究所就是专门研究全球化时代里的中国劳工问题、社会与经济发展问题的民间研究、调查与咨询机构，例如获至宝们接受香港乐施会资助开展“中国工伤索赔研究”，接受美国福特基金会资助与清华大学当代中国研究中心一起研究“跨国公司推行的生产守则对中国社会、劳工政策产生的影响”，接受深圳市统计局的委托研究“深圳人口结构与城市发展的关系”，与英国六个跨国公司一起调查“中国工人的加班与生产效率、产品质量的关系”；同时，我们还接受跨国公司的委托，到他们的供应商那里进行工厂检查。

在大量的劳工研究与工厂检查活动中，我们发现，外资的进入正在迅速改变中国传统计划体制下的社会结构和劳动关系。曾经作为这个国家领导阶级的工人阶段队伍也发生了巨大的变化，众多打工者冲破中国户籍制度的城乡壁垒走出农村加入到工业生产大军中，他们成为了今年在座各位所在工厂的主力军。但是，由于我们仍然沿用计划经济的模式进行劳动力资源管理和分配公共资源，于是导致人数庞大的外来民工成为地地道道的弱势群体。频繁出现的劳资纠纷和工厂悲剧，使人们看到中国经济的繁荣或说企业发展是在牺牲公平、自由和良知的残酷现实里进行的。所以，要探讨全球化背景下的劳工问题，就不能回避外来民工的问题。

一、 中国面临的新问题

20世纪80年代，中国政府率先在珠江三角洲地区实行改革开放政策，吸引以港资为主体的国际资本进入中国开厂设店，直接导致了这一地区的经济起飞。而与国际资本相结合的最主要生产要素则是外来劳动力，即从全国各地涌入的廉价农民工。

在此背景下，一个新的劳工群体——外来民工，首先在珠江三角洲诞生了。在中国现行的制度框架内，虽然他们所从事的是现代产业工人的工作，但其身份却仍为农民。从珠江三角洲的变化可以清晰看到，这是一股正在改变中国经济与社会版图的伟大力量。因此，农民工的出现是市场经济局部突破计划经济以及中国经济领域改革开放的直拉产物，也是在国际资本的介入下，中国农民突破体制壁垒努力寻求新的生存与发展机会的结果。

中国在加入WTO之后，外资、私营和其他形式的非国有企业将在中国经济中占据更大的份额。受此影响，中国的劳工问题也必然发生一系列变化，其中最显著的变化就是传统社会主义模式的工人阶段队伍会迅速缩小，而像农民工这样的新兴劳工人群将成倍增长。目前，在各类个资企业、私营企业、乡镇企业和非正规行业从业的农民工人数已经超过城镇单位职工人数的总和（到1998年6月底，城镇单位职工总数为12458万，而当年离乡或进城打工的中国农民估计高达15000万人左右。）预计在未来五年，从事第二和第三产业的农民工人数将超过城镇产业工人的数量，而成为中国工业的最主要劳动大军。

但中国仍然处于从计划经济向市场经济转型的时期，体制改革和管理模式的滞后使农民工这样的新兴劳工群体失去了必要的保护，而成为我们这个社会里的弱势人群。法律、社会保障和其他制度安排都体制出对这一群体的漠视或不平等，从而使他们成为大量的恶性事故和劳资纠纷的受害者。从90年代以来，涉及外来工的工伤事故和劳资纠纷均频繁发生，例如我们从深圳的7个医院法医室的统计数据看到，1998年深圳有12189人在当年发生工伤后进行了法医鉴定，其中造成终身残疾的有11341人，丧失劳动能力50%以上的有772人，这里还不包括那些发生工伤后没有做法医鉴定的人；1999年深圳共发生劳动争议案件3.5万宗，其中经劳动争议仲裁委员会仲裁的有1.3万宗（占全国劳动争议仲裁案件的18%），因争议引发的大规模集体罢工110宗。这些案件的当事人几乎全部是外来工。

外来工的弱势地位，除了我们体制的一些弊端，另一重要的原因是劳动力资源的庞大供应弱化了劳工的就业竞争能力。

就目前中国劳动力供求的基本状况看，内地劳动力资源占世界总量的26.3%，而资本资源（指中国内地投资资源）仅占世界总量的3.4%。据国家统计局数据，到1998年底，中国城镇失业人数达到3183万人，城镇失业率为6.54%；而从劳动力增量来看，2001年到2010年的10年间，中国大陆进入劳动年龄的人口总量将达到2.25亿人，平均每年新增2250万人。中国“入世”后，受冲击最大的将是农业和国有企业。因此，农村将有更多的青壮劳动力加入城市的就业竞争；而国有企业也会因改革和市场压力释放出更多的冗员，在可以预见的未来几年内，中国的劳动力供应将大大超过经济增长所提供的就业机会。

如此巨大的劳动力就业人口，是世界上任何一个国家都无法比拟的。这样，相对稀缺的资本资源、就业机会和过剩的劳动力资源、庞大的劳动力供应之间的矛盾将使劳资力量对比处于极端失衡状态。中国劳工的生存与发展将面临更为艰难的困境。

最近，我到了四川和重庆的农村，调查返乡工伤者的生活情况，发现农村中最优秀的劳动力全部外出打工了，其中绝大多数是到珠江三角洲和长江三角洲。我进过福建、广东和上海的工厂采访工人，发现他们是一群非常优秀的工人，聪明能干、吃苦耐劳、遵纪守法。但是目前中国的劳工问题主要就集中在这些新兴劳工人群身上，与此相关的劳动法律也主要是在涉及民工时，出现了大量弊端。下面我们就讲第二个问题。

二、 中国劳工法律的主要问题和改善方向

由于劳资纠纷甚至冲突的频繁爆发，促使中国政府逐渐意识到劳工的合法权益保护问题，以立法形式调整企业（包括国有企业和非国有企业）的劳动关系，并针对外资企业颁布了一系列法律法规，其基本原则有：1、外资企业必须遵守中国的法律法规；2、劳资双方平等互利原则；3、尊重国际惯例。1990年，中国又批准了国际劳工组织第144号公约《三方协商促进履行国际劳工标准公约》，这意味着中国政府承认并承诺了平等协商的“三方原则”，在劳资双方争取自身利益最大化中，政府居中，兼顾双方利益。而在外资企业较多的经济特区，也制定了许多涉及外来工权益保护的法例，如深圳在1993年5月28日通过了《深圳经济特区劳务工条例》，1993年12月24日通过了《深圳经济特区工伤保险条件》，1994年8月4日通过了《深圳经济特区劳动合同条例》，1994年11月2日通过了《深圳经济特区最低工资条例》，1996年10月制定了《深圳经济特区企业欠薪保障条例》，1997年10月29日制定颁布了《深圳经济特区安全管理条例》。这些法例不少是在《劳动法》颁之前制定的，说明在新的经济与社会形势下，各地方在立法机构正在试图以法律的形式调整和改善劳资关系。

同时，在劳动行政管理上，像珠江三角洲这些外来工和外资企业密集的区域也进行了较大的改革。例如深圳市于1986年9月建立了劳动争议仲裁制度，并成立了专门处理劳动争议案件的劳动仲裁机构；1989年5月在全国率先建立劳动监察制度，成立了中国内地第一家劳动监察大队，以国际惯例规范和协调劳资关系。

尽管我们已经制定了许多劳动法律法规，但在现实中劳工的处境并没有得到改善，而且还有继续恶化的趋势。这的确令人感到困惑，到底为什么出现这样的局面，原因可能很复杂，我们认为主要有以下四个方面：

第一， 我们的劳动法律体系存在一些不足。

经过了15年的起草过程和30多次修改的《劳动法》，在1994年制定并颁布时，仍然带有浓重的计划经济色彩，其中最显著的缺陷在于没有确立劳动关系是一种雇佣关系，劳动者与用人单位存在利益冲突，结果是工人的罢工权和自由组织工会的权利没有得到承认（岳经纶：《中华人民共和国劳动法的发展——〈劳动法〉三个版本的比较分析》）；其次，没有对农民工这些已经成为中国城镇非国有企业主要劳动力的人群有明确的平等法律保障，导致在各地方的法规中，出现显著歧视性外来工的法规，以户籍、身份、地域为标准将劳工划分为不同的等级，明显违反了中国宪法中关于中国公民人人平等的基本权利，从法律上弱化了外来农民工的社会和经济地位。再次，劳动法作国全国性的劳动法律，在缺乏其他相关专门性劳动法规的前提下，有关法规过分宽泛，部分规定超出了中国经济发展的水平，如每周40个工作小时和加班工资的标准等等，而且对违法行为难以有效惩罚，使各地执行劳动法的自由裁量度太大。像广东、福建等许多沿海地区的台资、港资和私营企业内，劳动法基本上无法得到执行。这样，既使法律失去了权威，也使工人失去了对法律与政府的信任，并使部分守法的投资人无所适从。

第二， 发展地方经济的需要促进了地方政府与资方利益的一体化。

在我们的调查与研究中，明显感受到法律法规的制定（上级政府）与有关法律的执行（基层政府）之间存在巨大的差距。从80年代开始，中国改革和经济发展的强大动员力主要源自地方政府。像珠江三角洲地区最为普遍的经济模式“三来一补”企业就是地方政府代表社区利益参加到招商引资和经济管理之中，地方政府与资方形成了利益共生体。外来劳工便成为当地人与资方“共同挤兑”的对象。在这种情况下，在当地人（以地方政府为代表）、外来投资者、外来劳工的三角利益关系中，要求地方政府的公正执法几乎是不可能的，因为在这个利益关系中，缺乏平等协商、平等互利的基本条件——平等。外来劳工（特别是缺乏反抗能力的女工）显然处于弱势地位。我们知道，在一个以血缘、地缘关系组成的社区里，尽管女性处于较低的地位，但仍然得到来自家庭和亲属的保护；而在中国城市原有的计划经济体制中，不存在资方、劳方各自的主体地位，劳动者的权利特别是对女性的特殊保护是由国家和企业代为行使的。中国沿海地区和各个城镇里的外来女工，由于她们的农村人身份从来没有进入计划体制，也没有能够得到这一体制的庇护；作为流动的打工妹，她们脱离了来自家乡和亲友的保护；作为外来人，她们不但难以得到流入地的照顾，而且往往受到当地人的歧视。由于缺乏反抗能力和便于管理，沿海地区的新兴企业，特别是为跨国公司生产产品的出口加工型企业一般更愿意雇佣外来女工。

第三， 劳动行政管理体系无法独立公正地履行职责。

地方政府与资方的利益共同体同样干扰到作为劳动关系管理与监察的劳动行政部门的公正的执法。从理论上说，劳动部门的主要职责就是协调劳资关系，以平等公正立场保护劳资双方的合法权益。但在现实中，因为承担主要劳动管理职能的是基层劳动站。它们作为基层政府的一个组成部分，必然服从地方政府的决策需要，同时主要由当地人组成的基层劳动站官员，与资方同样具有利益共生关系。在这种关系结构中，要求基层劳动管理官员秉公执法也是非常困难的。深圳一位基层劳动站曾向我们诉苦，基层劳动站直接受地方政府领导，每年由当地村民给予政绩评议，他们的角色很难当。据悉，这个镇有50多万外来工，数千家工厂，是深圳最富裕的镇之一。该站长说，如果严格执行劳动法，所有的工厂都要关门，大家都没有好日子过。我们知道，劳工所面对的政府和执法者主要就是这些地方政府和基层执法者，因此在地方利益与资方利益一致化的时候，地方政府和基层执法者对打工者的“管理”被简化为“收费”和驱赶，而所谓的优化投资环境成为牺牲法律和工人合法权益的最好借口，劳工就失去了他本该获得的体制和法律保护。

第四， 劳动仲裁难以达到有效调整劳资关系的目的。

新中国成立初期，由于多种经济成分的存在，1950年就建立了劳动争议仲裁机构和制度，从1950年到1955年间，全国共处理了20多万宗劳动争议案件，对协调劳动关系发挥了很大作用，但在1956年以后，随着社会主义改造的完成，政府撤消了各地的劳动争议机构，发生劳动争议时，则交由当地信访部门处理。1986年7月12日，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，同时通知各地建立劳动争议仲裁机构，恢复了劳动争议仲裁制度，但只要国营企业实施。1993年7月6日，又发布了《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，实施范围扩大了各种所有制的企业。1994年7月5日公布的劳动法专门制定了劳动争议仲裁是劳动争议案件的必经法律程序。

按法律规定，劳动争议仲裁机构应由工人、政府和资方三方代表组成，体现公平原则，但在实际操作中，工人方面的代表——工会在许多非国有企业根本不存在，而各地工会基本是准官方性质，难以代表工人特别是外来工的利益，而代表资方的商会或商业家协会一般也是徒有虚名，导致仍然是劳动行政部门唱独角戏。当执行劳动仲裁的人员主要由基层劳动站官员组成时，同样存在上述的问题。当工人权益受到侵害要求仲裁时，经常出现基层劳动仲裁员压制案件的事情，使劳工失去了通过法律寻求公正的途径。表面上看，好像把劳资矛盾压制下去了，但这些矛盾已经由于公正的无法实现而转化为对法律或政府的不满、不信任，是在制造社会的不稳定因素。

第五， 工人缺乏与资方抗衡的能力。

绝大多数非国有企业没有工会，即使组建了工会的工厂，也由于各种原因无法真正发挥作用，这就导致工人特别是外来劳工的权益受到侵害时，无法获得来自工人之间的支持。当事件发生时，往往只有两种选择，要么忍气吞声，要么爆发矛盾，无法按一定规则在劳资双方有力的协调与平衡机制。

记得有个法学家说过：“法律成为社会正义的力量，不但法律本身必须公正，更为重要的是它的执行必须超越种族、集团、党派的利益。这一点很难做到，但要尽可能去作到，否则，法律只是某些人的掌中玩物；法律完全丧失了它的尊严。”

加入WTO之后，我们的劳动法律法规和劳动行政管理体制中的一些弊端可能会更加清晰地暴露出来，劳资矛盾也将进一步激化。我们感受到中央和省级政府及立法部门已经开始意识到这些问题。据我所知，国际劳工组织的所有公约，不管我国政府是否签署，国家劳动与社会保障部都专门组织人把它翻译出来，印刷成中文，认真研究，我在与一些较高阶层的劳动行政官员交谈时，发现他们也明白现有劳动法律存在的一些弊端。

我们认为，中国劳动法正在逐步改善，但还有很多问题没有理顺。从改革的视角看，我们建议，首先以宪法为依据，立刻改变劳动法律法规中的不平等规定，对所有中国公民一视同仁，立刻清理各地方的一些歧视性劳动法规；其次，扫除制度障碍，降低劳动官司的司法成本，让工人可以自由选择劳动争议仲裁和法院审判两种不同的权益保护途径，取消劳动争议仲裁作为劳动司法必经程序的规定：再次，理顺劳动行政管理体制，使其从地方利益中脱身出来，扮演居中角色，平衡各方利益。

三、 推动劳工问题改善的三股力量

中国的劳工问题是经济体制改革和社会转型的必然产物。从90年代初以来，非国有企业的劳资矛盾以及外来农民工合法权益受到侵害的问题就已经引起了各方面的关注，但在“发展的硬道理”的社会氛围里，农民工的苦难被淹没在经济起飞的喜悦里面，改善外来劳工生存环境的工作一直难以展开，但从那时候开始至少已经有三股力量在推动改善中国劳工的状况：

首先是政府的力量。从中央到地方（主工是省市一级）都逐渐从立法和行政上强化劳工权益的保护力度。在社会上营造更为有利于劳工的社会环境和法律环境，这是最为重要的力量。我们知道，中国的许多问题必然依靠政府的力量才能获得根本性的解决。但由于各地经济发展水平差异非常大，加上现存的户籍制度、社会保障制度和就业准入制度对外来农民工的歧视，各级政府和立法、司法机关对改善劳工待遇的认识有很大差别。因此，要有另外的力量推动政府的改革，促进立法、司法与行政系统理顺劳、资、政三方的利益关系，加强劳工权益保护，改变企业与劳工之间过分失衡的力量结构。

其次是跨国公司和国际组织的力量。90年代以后，跨国公司的更多进入，改变了外资企业的成分，特别是在1997年以后，不少跨国公司通过生产守则运动要求生产商履行社会责任，即按照国际劳工公约和中国劳动法律标准来对待工人，改善劳资关系以及工人与管理层的关系，这就从工厂内部促进劳动权益的保障。而国际组织，如国际劳工组织、BSR、福特基金会、亚洲基金会、乐施会（Oxfam）等都从各个方面推动中国劳工问题的改善。

再次，国内的非政府组织、新闻媒体、学术界也开始加大了对劳工问题的关注，积极推进社会各阶层对劳工特别是像农民工、下岗工人这些弱势人群的支持，帮助他们改善生存与发展的环境。我们知道，中国社会已经进入一个利益多元化的时代，在社会阶层重组和建构的过程中，不同的利益群体都能够通过新闻媒体、工会、妇联、团委以及许多新兴的非政府组织，律师、作家、学者等社会力量表达他们的声音。这同样会影响到政府的决策和立法、司法机关的动作，起到了推动劳工条件改善的积极作用。

我们相信，有这几种力量的共同努力，中国劳工问题会逐步得到改善。但由于中国的问题非常复杂，经济发展的地区差异太大，就业压力和人口压力沉重，中国劳工的弱势地位仍将维持很长一段时间。

四、 公司商业利益与社会公众利益

尽管说公司的商业利益是体现在追求利润上，主要通过提供就业机会、支付雇员工资、付给股东红利和缴纳税收来体现公司的商业职责。惟利是图，曾经被认为是经商的金科律条。这不仅体现在资本主义原始积累阶段，也体现在一些跨国公司身上。在经济全球化的过程中，我们的确发现部分跨国公司的产品在血汗工厂里生产来的，他们因此而受到了西方消费者的猛烈抨击与抵制，于是，在20世纪90年代以后，许多跨国公司都推出了自己的生产守则，这次会议所发放的这些材料中就列举了这些生产守则的主要标准，大家会发现各个守则之间可能有所差异，但两个基本的核心内容是不可或缺的，即国际准则公认的基本人权和劳权。因为我们知道，市场竞争与社会公正并不是划等号的，从市场的角度看，只要你能提供物美价廉的商品就能在竞争中胜出，但社会公正的角度看，生产这种产品的劳动者必须获得合法而公平的对待，我们的社会才能和谐发展，人与人、人与社会、民族与民族、国家与国家之间才能和平共处，这是我们最大的共同利益，我们只有共同维护这个最大的利益，才能达致人类的可持续发展。所以，我们也有理由要求具有强大经济和政治权力的跨国公司成为负责任的“社会伙伴”。

大家知道，经济全球化特别是跨国公司在国家之间转移生产和产品的能力，以及正在变革的企业组织形式、新的经营模式正在削弱政府保护国民经济和社会福利的能力，因此近年来国际劳工组织和西方国家工会都开始加强对全球化劳工规则的制定上，把促进经济增长及繁荣与维护世界劳动力市场上普通工人的基本人权与劳权作为主要诉求，要求公司承担社会责任。

所以现在有越来越多的工商企业，特别是跨国公司开始追求其社会责任，即在追求利润的同时，也关注弱势人群和社会正义。这是商界与社会公众利益结合的典范方式。

但怎样才能寻找到公司本身商业利益与社会公众利益有效契合的途径呢？

我们想，可能有很多途径，但最重要的是创造各种方式，让商业部门与社会公众有更多的沟通和理解，以沟通、培训和教育的方式，在公司、工人、政府和社会公众之间建立对话平台，增进相互理解，知道各自的需要和困难。同时，在对话与教育的过程中，建立社会规则。因为我们知道，在全球化的时代里没有哪个部门能够单独面对和解决所有问题，必须在相互理解的基础上，才能保障经济与社会的可持续发展。还有一些内部因素也促使公司更具社会意识。有些公司的规模比许多政府还大，因此，公司的管理问题更趋重要。虽然公司历来都是对股东负责，但已出现一种趋势，更强调保护股东的权利，这个步骤必须更加公平和透明。

对话的目的主要是为了促进相互的理解。我们发现，在公司、员工和政府、社会组织之间存在着很多由于缺乏理解和信任导致的误会。比如，我们看到企业主经常抱怨政府行政干预太多，员工不努力工作；工人拖怨政府偏袒老板，老板剥削工人；政府抱怨部分企业主不守法，惟利是图，工人素质不高等等。如果能有一个开放性对话平台，让老板、政府与工人之间互相理解，通过改善管理方式和提高生产率的方式保持公司利益的增长。例如美国的企业社会责任促进会的多项研究都显示，能够平衡兼顾各个休戚相关方面例如管理部门、员工和顾客之间的利益的公司，其业务增长率是其他公司的四倍，就业增长率是其他公司的八倍。同时，这些研究发现，职业道德方面形象不佳可使公司的股票跌价至少6个月。公司对社会负责的作风有很多利益，其中包括降低业务开支，促进牌子形象和声誉，增加销售额，加强顾客的忠心，并提高生产力和质量。

其次是要在企业、工人与政府中间家教育与培训。实际上，我们每一个人都是在接受教育与培训的过程中学会怎样认识世界和形成价值观的。面对经济全球化的时代，不论企业、工人、政府还是社会工作者、研究者都需要有一个适应和学习的过程，老板要学习按照市场规则和社会规则经营企业、管理员工，员工要学习按照工作规则与法律规则处理劳资关系、工作问题，那么政府则要学习怎样努力实现社会公正，使每一个社会成员的合法权益得到保障，促进每一个社会成员的健康发展。