就业问题是关系到社会经济持续发展、改革大局、稳定深化的大问题。多年来，中央政府非常重视就业问题，明令要求“全党动员”采取有效措施扩大就业。各级地方政府也因地制宜出台了一些政策措施，积极探索解决就业问题的途径，做了大量的工作。但是，我国作为一个拥有十多亿人口的大国，每年劳动年龄人口的增长，劳动力自然供给的压力始终比较大，国民经济年增长速度所达到的新增就业机会明显低于劳动力供给的实际人数。同时，随着国有企业体制改革的断深化，还有大量下岗再就业人员。因此，当前的就业形势依然不容乐观，城镇登记失业率还将会有大幅度上升，有可能冲破5%。如何开辟更多的就业渠道，切实解决好就业问题，需要高度重视，认真研究，全面统筹，仔细安排。

一、当前就业工作存在的问题

中央及各级地方政府对就业工作的极端重视，使就业工作取得了比较大的成绩。但是，当前就业工作仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）总体而言，就业人数供大于求，社会供需矛盾突出。然而，社会不同部门，不同生产领域又出现劳动力需求得不到满足，劳动力极为匮乏的情况，像有的城市出16万年薪，聘请不到高级技工，这种现象在全国都有不同程度的存在。技能素质低下的劳动力不能适应社会的发展，解决不了社会需求，从而出现城镇大量劳动力就业得不到保证，同时社会生产领域紧缺人才的需求也得不到满足的怪异状况。就业人数众多，就业岗位有限，再使有限的就业岗位产生空缺，愈益增加了就业的压力和难度，使就业问题出现恶性循环的尴尬局面。

（二）下岗人员再就业问题比较突出。80年代末，政府有关部门对国有企业富余人员的估计为25%—30%。10多年来的下岗分流完成了原先估计的60%—70%，而产生的矛盾却已经显得比较突出。下岗职工再就业工作尽管从上到下给予了高度的关注，除了由劳动力供大于求等客观因素外，下岗人员自身的主观因素也都严重制约了再就业工程的成效。

（三）地区之间发展的不平衡，沿海经济发达地区的就业机构比较完善，从省厅、市局到县、区，一直延伸到街道的就业服务站、社区服务室已形成网络。边远地区经济欠发达，就业机构设立上不到位，有的甚至名存实亡，发挥不到指导、帮助就业的职能，影响了就业工作完成的质量。再者，不同地区的就业政策也存在较大差异，上海市、浙江省失业职工的优惠待遇较之全国其它地区要高，对就业工作的实施起到推助作用。在西部偏远地区就业政策、措施不到位，就业问题显得更为突出。

（四）部分企业职工制度不规范。在全国有相当数量的企业与职工不订立或基本不订立用工合同，或者签订合同期过短（半、一年期合同居多），使在岗的职工缺少稳定性，时时受到下岗失业的威胁。企业职工人世间员流动过于频繁，埋伏下职工失业的隐患，也给政府的就业管理工作带来困难和被动。

（五）农村剩余劳动力大量进城，增大了城镇就业工作的负荷。特别是随着国家对“三农”问题的关切，农村人均国民收入的不断提高，农民追求新的生存位置，追求财富的欲望将日渐强烈，他们把进城打工挣钱作为实现欲望的必要行动。农民在城市择业岗位的有限，就业问题就会与日俱增，从隐性到显性，对劳动力市场造成了很大的压力。国家户籍制度的日趋松动，城乡差别、工农差别观念的逐步改变，农村剩余劳动力进入城市的人数还将有大幅度的增长，“活化”成为公开的失业大军。

二、就业矛盾产生的原因所在

当前城市的就业问题是经济、教育、社会领域各种矛盾的集中表现，或者说是各种病因导致的一种“综合症”，不能简单归结到某一方面。首先，就业矛盾日趋尖锐，一个重要因素是长期以来就业问题的不断积累所致。我国改革前期的十多年，各级政府没有十分重视就业问题，就业矛盾越积越厚重，又引发出各种社会问题。同时，中国的教育在培养人才的目标方向上，没有形成物实的特色，没有根据社会形势的变化，社会需求的不同口径培养各种不同类型的人才，培养方式的千篇一律，形成学历越高越好，动手能力、操作技能与学历相背反。这样社会需求的缺口越来越大，大批拥有高学历的人员却难以解决就业问题。还有就是就业的观念滞后，不适应市场经济运行下的社会现状，最为典型的是下岗职工再就业就存在类似情况。下岗职工再就业是各级政府特别重视解决的事情，因为下岗职工是社会最基本的组织单位一家庭的主要成员，往往人到中年上有老下有小，他们的失业直接动摇了家庭的经济基础。政府有关部门对此做出了许多努力，然而，一些人择业观念的偏差，使许多就业岗位白白浪费。据中央电视台的一些报道，在北京、上海等一些大中城市，有些下岗职工宁肯在家闲呆着，也不愿去干政府好不容易给他或她找到的工作。有的嫌工作不体面，有的嫌薪水不够高，也有的拈轻怕重，怕苦、怕累。他们不愿“屈就”，致使一些岗位空缺，给正常的社会运转造成不良影响。现在一些大城市，家政业需求劳动力缺额量很大，下岗职工在择业时很难作出跨进这个行业的选择，求大于供的局面一直没有得到改观。

我们分析就业矛盾的原因所在，不能离开国有企业。在运作于市场经济规律中的国有企业要强化自身的生命力，就必须实行“优化高效”的人力资源配置，但是这并不等于就可以把企业的剩余劳动力一股脑的全部推向社会了之。有些国有企业的主要负责人单纯追求企业经济效益、企业家个人利益，而不顾社会效益。企业在追求高效益，挣大钱后，把富余职工不是以有效的方式进行技能培训，进行自我分流，自我消化，而是把他们赶出企业大门，完全推向社会。我国尚处于探索发展地走向市场经济阶段，尚不具备完全意义上的现代社会机能，国家有难处，有苦衷，企业在追求经济效益的过程中，也不能忘记自己肩负的社会责任，在取得经济效益的同时，也要重视社会效益。所以说企业如何摆正三者的利益关系，即社会效益、经济效益和企业家个人利益的次序，三者次序颠倒不仅会影响企业的长远利益，也给国家的就业增加了新的难度。

就业问题的难度与大量农民工在城市就业的状况是分不开的。据劳动保障部对使用农民工较多的26个城市的企业用工情况调查显示，大多数用工单位对新招员工的文化、技能和熟练程度提出了明确要求：64%岗位需要具备初中文化，23%岗位需要具备高中文化，36%岗位需具备初级工技能，12%岗位需要具有高级工技能，5%岗位需要熟练工。农民工绝大多数文化水平低，缺乏必要的劳动技能，对企业的生产工艺和设施一无所知，根本不符合以上要求，对进城务工的农民工进行技能培训是当务之急，但培训机构的设置，培训师资的欠缺又是一个令人困扰的问题。比如在经济比较发达的宁波，据不完全统计城市容纳农民工总数已达到160余万，其中，外来农民工占1/3。从此数字看出农民工的总人数与接受技能培训的人数比例悬殊，仅靠城市的培训资源提高农民工的文化技能素质仍是杯水车薪解决不了根本问题。再者，农民工在城市参加培训学习自身也存在许多困难，第一，学习费用高，许多农民工刚进城食宿尚解决不了，无力支付比较高的培训费用。有些已找到工作的，往往收入也较低，除去必要的生活费用外，再要缴纳培训费，购买一些学习资料就会感到捉襟见肘，非常窘迫，甚至难以为继。第二，农民文化程度低，学习中理解力受到影响，有些培训班规定学习期是1-3个月，有很多人在学习期间不能完成培训的项目，又要求延长学习时间。第三，无法获得自己需要的信息内容。有些农民工进城打工，也感到找工作的艰难，希望能够参加技能培训，却不知道自己应该接受哪些培训，应该在哪里接受培训，有的根据自身特点希望接受某一方面的培训，但社会上又没有专业性太强或太偏的培训班，又造成农民工接受培训学习的困难境地。中国就业矛盾产生的原因是多方面，如何分析原因，解决矛盾，打破就业瓶颈，使就业问题能够得到科学、合理、有效的解决，正是我们努力探讨、研究的目的所在。

三、解决就业问题的对策措施

党的十六大报告中指出：“就业是民生之本”。就业是人类最基本的需求，他能为人们提供收入，并能保证人们获得必要的物品和服务，进而有助于提高人们的社会地位，参与社会与政治生活。而目前由于存在上述五方面就业压力问题，而不得不引起社会各方面的高度重视，下面就化解我国就业压力问题粗略地提出几点思路：

（一）建立“就业优先”的发展目标

就业问题，是社会经济问题的多元复合体，充分就业并不是市场经济体制中微观经济主体追求的行为目标，而是客观经济运行的一个主要调控的首选目标之一。早在1996年，原国家劳动部就提出了促进就业作为发展战略的“优先目标”，实际上已提出“就业优先”的问题。

“就业优先”的基本含义主要有五个方面。一是劳动力市场的发育要优先于其他要素市场的发育，即逐步建立起符合市场经济规律的、统一有序的、城乡一体化劳动力市场；三是降低失业率的调控政策要优先于反通货膨胀政策；三是有利于促进就业和完善社会保障方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排；四是劳动者利益要优先于资本利益，促进中小企业、劳动密集型产业发展；五是在社会发展中，就业岗位的增加要优先于社会收入水平的提高。

今后我们所面临的最大挑战是能不能在经济增长率在7%—8%之间的条件下，实现相对高的就业增长，使城镇真实失业率控制在5%—6%之间。显然，只有实行就业优先的经济发展战略才能缓解中国巨大的就业压力，促进经济向更高阶段发展。

（二）大力培育和发展劳动力市场

在市场经济条件下，劳动力市场应该在劳动力资源配置中起基础性作用。我国劳动力市场机制经过十几年的培育和发展，目前在劳动力资源的配置中已逐渐取得主导地位，劳动力市场运行机制开始发挥作用，企业之间、劳动者之间的竞争初步展开，劳动力的流动成为趋势。但与其他要素市场相比，劳动力市场发展相对滞后。首先，国有企业、城镇集体企业的工资既不能准确反映劳动力成本，又很难反映劳动力供求。工资决定机制不健全，工资作为调节市场的重要杠杆作用难以充分发挥，价格信息偏差，影响了劳动力的竞争和流动。其次，由于干部职工和工人的身份界限没有彻底消除，以及二元结构市场的存在，加上社会保障的封闭化、分散化，使用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制远未真正形成。再次，劳动力市场发育程度具有不均衡性。从不同的经济区域看，沿海地区发育程度高于内地；从城乡来看，农村市场的机制活力大于城市。综上分析，在劳动力市场发展不完善的条件下，建立市场就业机制缺乏必要的基础。因此，要解决就业压力问题，就必须用市场配置机制来解决问题，必须着力抓好劳动力市场的培育和发展，通过加快制度改革，加强宏观调控体系建设，大力发展社会服务体系等，逐步建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场。

（三）发展小城镇，扩大就业容量

发展小城镇是一项长期战略，也是一项规模浩大的系统工程，需要社会的广泛参与。几年的实践证明，小城镇已成为农村富余劳动力转移的重要领域。推进城乡一体化促进就业目前拟采取的措施有：一是统一规划城镇化建设，积极扩大小城镇社区就业容量。政府要采取积极的财政政策，应用各种财政手段鼓励发展乡镇企业，扶持和支持私营企业和个体经济组织的发展，特别是统一规划，大力发展集市贸易、集体经济和小企业，加快小城镇现代化步伐，为农村劳动力转移创造新的大容量的载体，就地消化剩余劳动力，同时要落实各项既定的优惠政策，引导和鼓励城乡劳动力到各类场所就业，缓解城乡就业压力。二是探索和建立小城镇从业人员统一的劳动管理和社会保障制度。要健全规范乡镇劳动服务机构，逐步将劳动保障工作向乡镇地区延伸，积极开展城乡劳动保障事务代理，把社区小企业、个体经济组织及已转移的农村富余人员纳入社会保障的范围，以满足农民参加社保的要求。同时，接续好再就业的下岗失业职工的社会保险关系，以解除他们的后顾之忧。

（四）实行政府“帮困就业”政策

通过建立“就业优先”经济发展战略，培育统一、开放、竞争、有序，城乡一体化的劳动力市场，促进城乡劳动力合理流动等政策措施可解决化解我国的就业压力。但由于社会、文化历史等方面的原因及自身的缺陷，在社会上必然会存在一部分“就业困难”人员，如低文化，低技能的大龄下岗失业人员，家庭中有多人失业且长期找不到工作的人员等。这些“就业困难”人员的就业扶持就需要各级政府及社会各界伸出友爱之手，通过多渠道的措施来促进这部分弱势群体的就业。从国内外的就业困难群体的帮扶措施来看，主要有二大方面帮扶手段。一是通过类型繁多的“就业康复计划”“扶贫帮困就业计划”等由政府出面的就业服务措施来促进这类群体的就业。如通过政府出资举办提高就业困难人员岗位技能培训班，创业者培训班等培训项目；通过由政府出资购买社会公益性岗位安置就业困难人员；通过政府出资历补贴安置就业困难人员各类企业及安置就业困难人员一定比例后给予企业税收优惠政策等等。二是社会各界及其它组织通过各种类型的非正规劳动就业组织及各种就业扶助自救组织来促进就业困难人员就业。如中国特色的社区劳动服务队，服务工场，公共服务社近期在全国如雨后春笋般发展。这些就业自助，生产自救组织在政府税收，小额贷款等政策扶持下发展状大，也解决了不少就业困难人员的就业。

（五）适度节制劳动力供给，提高劳动力素质

劳动力参预率是经济活动人口与劳动力资源的比率。从我国目前的现状来看，劳动力参预率过高，一是劳动才者受教育程度低，素质不高；二是妇女和老年劳动者参预率太高；三是对劳动岗位需求的压力过大。为此，适当降低过高的劳动力参预率，有利于经济的健康发展和社会稳定，有利于劳动力素质提高。具体有以下三个措施。一是全面实行劳动预备制度。研究表明，我国改革以来的经济增长主要依靠大量资本投入支撑，经注发展所带来的就业增长已相对越来越少。经济结构转型期单纯依靠经济发展创造就业机会来缓解就业压力并不现实。另一方面，我国的劳动力参预率极高。这说明较多的年轻人没有得到良好的教育就过早进入劳动力市场，实际上，目前我国城镇就业压力加大，供给过剩的仅是低素质劳动力，而高素质劳动力却仍然短缺。因此，有效的办法是发展教育，推行劳动预备制度，让低素质劳动力参加学习和培训以后再就业，降低劳动力参预率。减少低素质劳动力的供给，提高劳动者的整体素质，既缓解就业压力，又为新一轮经济增长储备人才。二是大力开展职业技能培训。实际证明，造成职工下岗、失业的主要原因之一是因为产业结构调整升级，造成职工技术要求和劳动力素质之间的脱节而产生的结构性矛盾。因此，要把加强对在职职工和下岗、富余职工的技能培训作为一项长期任务来抓。在这方面，新加坡的经验值得借鉴。新加坡大约化10年时间进行扩大规模的产业结构调整，期间有一大批职工下岗。该国通过强化职业培训，对因产业结构变化而下岗的职工实行有组织的再培训，实行以新工种转换旧工种的衔接制度，并对在职职工进行超前培训，从而保证了绝大多数职工实现再就业。三是对就业年龄进行一定限制；首先，将新生劳动力的就业年龄提高到18岁。我国《劳动法》规定年满16周岁可以就业。在《劳动法》没有修改以前，应从政策上从严掌握，制定相应措施，限制招用16-18岁的未成年人，减轻就业压力。其次，对离退休人员二次就业进行控制。此外要逐步实施阶段性就业制度，鼓励和支持劳动者就业前培训，脱产学习或业务进修等以及进行阶段性进行就业试点。