费改税存在八个弊端

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费改税存在八个弊端

法律快车官方整理更新时间： 2020-06-04 10:36:45 人浏览

导读：

多年来国内学界主张费改税的主要论述和依据可以归纳为以下8个方面：一是认为国外发达国家大多数都是税，不是费，费改税是国际改革的大潮流，是与国际接轨；二是费改税可提高征缴率，提升征缴权威性，增强征缴的强制性，加大征收力度，避免逃费；三是可以降低成本，尤

　　多年来国内学界主张费改税的主要论述和依据可以归纳为以下8个方面：

　　一是认为国外发达国家大多数都是税，不是费，费改税是国际改革的大潮流，是与国际接轨；二是费改税可提高征缴率，提升征缴权威性，增强征缴的强制性，加大征收力度，避免逃费；三是可以降低成本，尤其是税务系统遍布全国，业务熟练，利用现成的机构可大幅降低征缴成本；四是可以解决当前社保经办机构与地税系统双重征缴的矛盾，如核准的统计口径，票据的传递时滞、复审存在的差错等，避免存在一些相互推诿的现象；五是费改税可以建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的管理体制，三位一体，相互制约，相互监督，提高社保资金的安全性，有效防止挪用挤占和腐败；六是有利于扩大覆盖面；七是有利于提高统筹层次，有利于资金投资管理；八是符合全国范围的费改税的大趋势，有利于建立公共财政制度和政府职能的转变等等。

　　上述主张费改税的各种观点不无一定道理。我国建立统账结合制度的初衷就是为了将公平与效率结合起来、将社会再分配与个人激励机制相结合起来。这是一个半积累制的混合型制度模式。与上述这些制度特征和社会环境相适应的是社保费，而不是社保税。如果实行费改税，静态看存在如下八个弊端：

　　（一）世界性的改革潮流不是费改税，而是税改费

　　从国际潮流看，第二次世界大战之后，全球社保制度的税费改革过程存在两个特点：上世纪40年代末和50年代初，欧洲纷纷建立福利国家，实行缴费制的国家先后弃费改税，出现一股费改税的潮流。上世纪80年代开始出现逆转，税改费成为另一个潮流，并且这个潮流正方兴未艾。税改费主要出现在3个地区：一是在拉丁美洲地区，1981年以智利为代表的私有化改革带动了12个其他拉美国家进行了智利模式改革，他们或是全部或是部分地引入了个人账户；二是在亚洲地区，一些新兴市场开始建立起以个人账户为特征的社保改革，例如，中国统账结合制度的建立，2000年中国香港地区强积金的正式实施，还有蒙古、俄罗斯、波兰、拉脱维亚、吉尔吉斯斯坦等引入账户。三是在欧洲，瑞典和意大利名义账户制的改革、爱尔兰半积累制的改革、德国积分制的改革等。在过去30年里，上述3个地区大约有近30个国家程度不同地引入了个人账户，实现了从税向费的转变。这些国家的改革取向无一不是加强缴费与待遇之间的联系，通过引入账户因素（包括名义账户）对慷慨的待遇水平进行约束，以减少国家的财政负担。

　　（二）费改税不符合我国加强缴费与待遇联系的原则

　　加强缴费与待遇联系是中国社保制度改革的一个基本原则。费改税意味着将个人供款与未来待遇的联系割裂开来，国家财政将要承担起无限责任，这显然不符合中国国情和中央多次强调的加强缴费和待遇之间联系的基本精神。欧洲福利国家面临的财政困难足以使我们看到，以缴税制为主要特征的国家兜底的福利制度最终还是要进行改革的，在人均GDP不到4000美元的发展中大国，中国在较长时期内不应以福利国家为社保改革的追求目标。世界改革的实践告诉我们，社保制度的财务可持续性是社保制度得以长治久安的基础，坚持缴费制是维持财务可持续性的一个基石。

　　（三）费改税在技术上不符合统账结合的制度要求

　　从理论上讲，在统账结合制度中，社会统筹部分的缴款可以费改税，而个人账户部分则是不可能的，否则就会与个人账户的存在产生冲突。如将供款一分为二，统筹部分改为税，账户部分仍保留为费，这将会人为地使社保制度复杂起来，加大社会公众对其复杂性的认知困难，加大制度运行成本，在供款征缴体制上将会引发一些额外的制度摩擦，不符合制度的本质要求。我们当前面临很多紧迫的改革日程，费改税既不是最紧迫的任务之一，也不是解决其他困境的关键。

　　（四）费改税不符合社保制度深化改革具有 “弹性”的要求

　　税制的刚性要大于费制，这既是税制的优点，也是它的缺点。费改税将会加大制度的刚性，弱化制度的弹性。我们的社保制度目前还远远没有定性，更没有定型：从源头供款到末端支付，从基金管理到投资运营，从农村到城镇，从公务员事业单位到农民工等等，例如，做实个人账户试点正在进行当中，出现的一些问题始终没有得到彻底解决，社保制度的预期远没有明朗化，《社会保险法》还未出台，这就需要为制度改革留出一定余地，保留缴费制就等于为未来改革保留了不确定性的空间。

　　（五）明显的二元社会经济是制约费改税的重要因素

　　费改税涉及到的因素很复杂，首先需要以制度结构的自身改革为前提，以适应外部的二元结构。否则，在目前制度设计下，城镇和农村的纳税人范围和概念将如何定义，如何设定税率？要增加一个税种或是一个税目，首先要确定其纳税对象，需要人大通过。如果费改税，按照目前差距较大的经济发展水平，农民能够成为法定义务纳税人吗？如果将农民和农村排除在外，那将会产生什么样的法律、心理和社会后果？如果包括进来，在农业税免除之后，建立农民社保税的环境是否存在？如何确定农民缴税的税率？失地农民如何缴税？差异性如此之大的二元经济结构下，费改税的社会经济环境还远未具备。

　　（六）费改税不是加强征缴力度的症结所在

　　征收力度的大小不在于缴款的性质是费还是税。例如，包括法国、德国和意大利等在内，西欧许多大国的社保供款实行的都是费，他们几乎不存在逃费现象，征缴力度不差于实行税制的美国和英国。当前征缴力度不够，问题主要出在目前我们的制度设计存在诸多问题，例如，门槛较高，便携性较差，制度设计复杂，透明性较差，政策缺乏连续性等等。所有这些制度设计问题导致征缴存在较多问题。只有解决了这些制度设计问题，变 “逼我参保”为 “我要参保”，征缴力度问题将迎刃而解。

　　（七）费改税不是加强基金安全的必要条件

　　中国社保资金的安全性不在于是 “费”还是 “税”，例如，实行费制的西欧国家的基金安全性并不差于实行税制的英美，人们不能假设，美国税改费就会产生安全性风险；人们可以看到，意大利1995年和瑞典2000年实行税改费以后，其基金安全性依然很好，没有出现任何不如以前的违规现象。中国社保基金安全性潜在风险来自两个内生原因：一是由于投资渠道仅限于协议存款和购买国债，收益率低下导致市场化投资具有天然的内在冲动；二是统筹层次十分低下和分散，为这些潜在风险带来了客观条件。这两个制度内生缺陷是导致基金投资风险、保值风险、管理风险的主要原因，由此对基金安全性形成的主要威胁是法人违规，社保基金完全由地方财政专户管理，自然人违规和腐败的现象较为罕见，尤其是上海社保案发生之后。

　　（八）费改税不利于提高统筹层次

　　目前我国社保基金统筹管理水平实行真正意义上省级大收大支的寥寥无几，大概只有北京等少数几个省份，甚至辽宁省在经过10年试点之后也没有实现省级水平的大收大支。决定社保基金能否提高统筹管理水平的因素显然不在于实行社保费还是社保税，其潜在风险在于，在发展极不平衡的二元结构下，一旦提高基金收支管理层次，地方政府的道德风险必将导致基金收入减少和基金支出规模增加，其逆向选择有可能致使社保基金可持续性存在较高的财务风险，这是当前社保基金收支统筹管理水平难以提高的真正原因。进一步分析显示，费改税之后，由于供款与权益的联系割裂开来，统筹层次越高，基金收入将越受影响，影响的程度要远远大于费制，财政风险必将大于费制。

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引用法条

[1]《中华人民共和国社会保险法》