加快立法强化国家实施社会保险制度的强制力
导读：
（市劳动和社会保障局 王章星）
社会保险制度是社会保障制度的核心。社会保险是国家通过立法，强制建立基金，使劳动者在年老、失业、患病、工伤以及生育等情况下，从国家、社会得到帮助的一种社会救济制度。这种制度的建立，是保持社会稳定、保证政治经济体制改革不断深化、促进国民经济持续快速健康发展的必要条件。
社会保险作为国家的基本制度，它的特征之一是强制性。社会保险制度的确立不是靠自发产生和自然形成，它的施行不是凭自觉、自愿，世界上无论是社会保险制度比较完备的国家还是刚刚起步建立社会保险制度的国家，无一不是靠国家强制力来推行的。强制力的根本来源是立法。当前，加快我国社会保险立法步伐的迫切性问题，已经得到各级领导和社会各界的共识。
在社会保险立法过程中，除了必须研究探讨各种社会保险制度本身的内容和规范的设计以外，还必须要高度重视通过立法强化社会保险制度的强制性问题。
我国的社会保险较为全面的立法始于政务院1953年的《劳动保险条例》，但该条例规定的劳动保险尚不能完全等同于现在社会统筹前提下的社会保险，其立足仍属计划经济条件下的“生老病死”由企业或国家承包的“企业保险”。随着改革开放的不断深化，符合世界通行作法的国家、企业、个人三方负担，以社会统筹为基本形式的社会保险制度逐步建立。但国家尚未完成社会保险的立法，目前，除《劳动法》对社会保险制度进行了原则性规定外，行政法规也仅有《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险法》草案几经周折至今尚未出台，各省、市、自治区主要靠国务院文件、地方法规或规章规范社会保险。此种状况使社会保险制度的实施缺乏强制力，具体工作中出现四个方面的问题。
一是相当部分应该参加社会保险的单位不参保。我市某区劳动监察大队在对50余座写字楼的1122个经营公司租户进行社会保险情况监察时，发现参加社会保险的仅有330户，占总户数的29%，没有按照规定参加社会保险的792户，占总户数的71%。此类现象绝非独此一家。
二是不如实申报缴费基数和职工人数。随着所有制实现形式的多样化，经济主体呈现多元化，利益关系随之复杂化。部分企业，特别是非公企业，为了追求利润的最大化，采取少报工资基数、少报职工人数，达到少数社会保险费之目的。此类现象在各地已经引发大量的社会保险争议。
三是不足额缴费。一些经营正常，有能力缴费的单位，制造种种理由和借口，规避按时足额缴纳社会保险费义务，造成欠缴或长期拖欠。
四是故意间断缴费。部分企业有意识中断社会保险费的缴纳，相当一部分自由职业人员和在职介中心，人才中心的存档人员。自认为缴费年限已经达到按月领取退休金条件，自行免除缴费义务。
上述问题具有一定的普遍性，造成的直接影响是社会保险费征缴工作难以到位，使社会保险基金抗风险能力降低。但作为主管机关的劳动保障行政部门执法查处乏力，究其原因，除了制度本身在个别环节上合理性因素存在缺陷之外，主要是立法层次低以及对社会保险的强制性缺少具体法律保障措施，使其强制性软弱无力。例如，《劳动法》第七十二条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。但是，不参加、不缴费怎么办则没有了下文，既无法律责任设定，以没有相应制裁措施保障。
在强制措施的法律规定上，把社会保险费征管与税收征管的法律规范做一比较，其差距明显可见：
一、《税收征收管理法》对故意少缴、不缴或拒缴税款的行为界定为偷税、抗税。其中，第四十条规定“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、计帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税”。第四十五条规定：“以暴力、威助方法拒不缴纳税款的，是抗税”。并规定根据其违法程度“依照关于征惩治偷税、抗税犯罪的补充规定”予以行政、刑事处罚。
《社会保险费征缴暂行条例》中没有相类似的规定，没有把对抗社会保险制度的行为与刑事犯罪直接勾联，仅在劳动保障部的部颁规章《社会保险费征缴监督检察办法》中，规定“阻挠劳动保障监察人员依法行使监察职权，拒绝检查的；隐瞒事实真相，谎报、瞒报，出具伪证，或者隐若、毁灭证据的；拒绝提供与缴纳社会保险费有关的用人单位、工资表、财务报表等资料的；拒绝执行劳动保障行政部门下达的限期改正指令书的；打击报复举报人的”，“应当予以警告，并可以处以1000元以下罚款”。与《税收征收管理法》的规定相比，在执法力度上相去甚远。
二、《税收征收管理法》第二十条对未按期缴纳税款的，“税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款千分之二的滞纳金”。并在第三十一条规定“因纳税人、扣缴义务人计算失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征；有特殊情况的，追征期可以延长到十年”。
相应情况在《社会保险费征缴暂行条例》中，规定“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，有劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收2‰滞纳金”。这里把责令补缴作为了加收滞纳金的前置条件，直观来看似乎仅仅是增加了一个程序规定，但实质上却给了违法者一个极大的空子，使执法力度受到很大削弱。另外，对于欠缴社会保险费的追缴时限，目前没有任何法律规范，按照《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。所以，对超过两年的违反社会保险制度的行业纠正起来无法可依。
三、《税收征收管理法》中为税务机关设置了相当强硬的强制措施权。例如，对未取得营业执照从事经营又不缴纳税款的，可以扣押相应价值的商品、货物；仍不缴纳的经县以上税务局（分局）局长批准，拍卖所扣押的商品、货物，以拍卖所得抵缴税款。对有明显转移、隐匿财产的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取扣押，查封以及请银行暂停支付等税收保全措施。对从事生产经营的纳税人、扣缴义务人未按规定缴纳税款的，纳税担保人未按规定缴纳所担保的税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取扣缴其银行存款或扣押、查封、拍卖其商品货物以至其他财产，来抵缴税款。
在社会保险法规体中除了申请法院强制执行外，没有任何强制措施的规定。
社会保险费的征缴与税收征收虽然不能完全等同，但是二者都是靠国家强制力实施的基本制度，本质内容十分相近。
首先，从行政行为的分类上，可以同属行政征收。倘若将社会保险费改为社会保险税，更直接溶入了一个系列；再者，二者操作程序相同，都要履行登记、申报、缴纳的相应环节，只是社会保险还涉及待遇核定与发放问题。三是从征缴目的、作用上讲，二者均关系国计民生，税收是财政支柱，社会保险是社会的安全网、减震器。只是税收直接入国库，由国家财政统筹支配；社会保险费由财政专户存储，只能用于社会保险，不得挪作他用，但是在不足支付时要由财政补充。
综上所述，二者在强制性上应该是等同的。所以，在社会保险立法中，除了要重视社会保险制度的内容和规范外，必须重视在法律责任、强制措施等方面的研究。应参照税法，加重规避社会保险制度行为的法律责任，强化参保人员和参保单位依法履行申报缴费的责任意识，赋予劳动保障行政部门等国家机关对违反社会保险制度行为的执法力度。通过立法，解决当前社会保险制度实施中缺乏强有力制约的现状，使社会保险制度的实施和社会保险基金征缴过程中的障碍得到及时的遏止和消除，保证党的十五届五中全会制定的“加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系总体目标”的圆满实现。
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引用法条
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