离婚登记行政案件判决方式的适用
导读：
[摘要]对于婚姻一方当事人隐瞒另一方为精神病人（无民事行为能力或限制民事行为能力人）而向婚姻登记机关申请离婚登记的，婚姻登记机关审查后发放离婚证，属于事实认定不清，证据不足，这种违法的行政行为应当判决予以撤销。
[关键词] 离婚登记；判决方式；撤销判决
基本案情：甲男与乙女多年前登记结婚，2004年1月双方亲自到婚姻登记机关申请离婚登记。向登记机关提交了身份证、户口簿、结婚证、离婚协议书和当场签名捺印的离婚登记申请书。离婚协议载明了双方自愿离婚的意思表示，并对子女抚养、财产及债务处理等事项达成了一致意见。婚姻登记机关在审查了双方当事人提交的材料后，根据《婚姻登记条例》有关离婚的规定，认为符合离婚条件，遂向两人颁发了离婚证。后乙女之父以乙女之名义，以甲男隐瞒乙女患有精神病史，欺骗乙女达成离婚协议，欺骗婚姻登记机关办理离婚登记，且婚姻登记机关违反了《婚姻登记条例》第12条的规定，即无民事行为能力或限制民事行为能力人办理离婚登记的，婚姻登记机关不受理为由，要求婚姻登记机关撤销离婚登记，被婚姻登记机关拒绝。于是乙父以乙女之名义向人民法院起诉，请求撤销离婚登记。
法院受理了该案，对于该案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，争议似乎不大。离婚登记行为是具体行政行为中的行政确认行为或称准行政行为，???它虽然只是双方当事人解除婚姻法律关系这一法律行为的生效要件以及公示方式，并不直接消灭当事人之间的婚姻法律关系，但离婚登记这种行政确认行为确实对当事人的身份关系、财产权产生了影响，当事人的婚姻关系据此得以解除。离婚登记行为既然属于对当事人的权利义务产生实际影响的具体行政行为并且我国的行政诉讼法和相关司法解释并没有将其排除在行政诉讼受案范围之外，故法院应当受理。[2]
至于法院受理后应当作出何种判决形式，对此争议较大，从各地已经受理的要求撤销离婚登记行政行为案件来看，有做出维持判决的，有做出撤销判决的，有作出驳回诉讼请求判决的，还有做出确认违法判决形式的。由此可见，在这类案件的裁判方式上还没有形成统一意见，为了避免同案异判，研究此类案件的判决方式很有必要。
一、本案判决方式综述：各种观点的简略分析
（一）维持判决。维持判决，即人民法院经过审查，确认被告具体行政行为合法，并维持其效力的判决形式。持该观点的人认为，在甲男和乙女向婚姻登记机关提交了身份证、户口簿、结婚证、离婚协议书和当场签名捺印的离婚登记申请书，婚姻登记机关依法定程序进行审查，确认双方属于自愿离婚，并对子女抚养、财产及债务处理等事项达成了一致意见的情况下，根据《婚姻登记条例》有关离婚的规定，认为双方符合离婚条件，遂向两人颁发了离婚证。婚姻登记机关已经尽到了法定的审查义务，其颁发离婚证的行为，事实认定清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应当判决维持。
（二）撤销判决。适用撤销判决的的前提条件是具体行政行为违法法律。持该观点的人认为，《婚姻登记条例》规定申请离婚登记的，如果一方是限制民事行为能力或无民事行为能力人，婚姻登记机关不予受理。本案中婚姻登记机关颁发离婚证，属事实认定不清，证据不足，这种违法的具体行政行为依法应当予以撤销。
（三）驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求判决是对原告诉讼请求的否定，是对被诉具体行政行为的不同程度的间接肯定。[3]持该观点的人认为婚姻法律关系具有不可逆转性，离婚本身是一种特殊的身份关系的解除，撤销离婚证不仅使当事人之间的法律关系被破坏，更会使社会关系陷于混乱，所以不能撤销已办理的离婚登记，对原告的诉讼请求应予驳回。
（四）确认违法判决。确认违法判决，是指法院经过审查，确认被诉行政行为违法，根据一般规则应当撤销该行政行为。但是，基于公共利益的考虑不撤销该行政行为，而是作出确认该行政行为违法，责令行政机关采取补救措施并赔偿原告因违法行政行为受到损害的判决。[4]持该观点的人认为，本案中婚姻登记机关颁发离婚证的行为已经违法，但考虑到公众对于离婚登记行政行为或离婚证的信赖这样一种公共利益更值得保护，所以应当判决确认离婚登记行为违法而不予以撤销。
二、本案应适用撤销判决
撤销判决，即人民法院经审查，认为具体行政行为部分或全部违法，从而部分或全部撤销，并可责令重新作出具体行政行为的判决形式。撤销判决意味着人民法院对被诉具体行政行为的否定评价，是司法机关纠正违法行政行为的最有效手段，集中体现着人民法院对行政机关的监督和制约。笔者认为法院应当判决撤销离婚登记行政行为，理由如下：
（一）撤销判决是行政诉讼中最核心的一种判决，可以在五种情况下作出：1、主要证据不足；2、适用法律法规错误；3、违反法定程序；4、超越职权；5、滥用职权。本案中，法院应判决撤销离婚登记具体行政行为，原因正是婚姻登记机关在颁发离婚证时认定的事实不清，主要证据不足，该具体行政行为违法。乙女患有精神病史，为无民事行为能力或限制民事行为能力人，婚姻登记机关本不应受理该离婚登记。而甲男隐瞒乙女患有精神病史，欺骗乙女达成离婚协议，欺骗婚姻登记机关办理离婚登记，婚姻登记机关也未能在查清相关事实的基础上就颁发了离婚证书，该离婚登记行政行为所依据的事实不清，证据不足，根据《行政诉讼法》第五十四条（二）1目“人民法院经过审理，根据不同情况分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的……”的规定，被诉离婚登记行政行为的根据与事实不一致，应判决予以撤销。
（二）关于离婚登记中婚姻登记机关对当事人提供的材料进行审查是形式审查还是实质审查，绝大多数人的观点是形式审查，既然是形式审查，应当说本案中婚姻登记机关已经尽到了法定审查义务，其作出的离婚登记行为是合法的。笔者不同意这样的看法，而且对形式审查和实质审查的区分标准也存有质疑。通观《婚姻登记条例》中有关离婚登记的法律规定，似乎只是说离婚登记机关只对申请人提交的证明材料的完整性、合法性负有审查责任，而不对材料的真实性负责，但其中却暗含着婚姻登记机关应当在查明相关事实的基础上再作出离婚登记，发给离婚证的内涵。如《婚姻登记条例》第十三条规定，婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。此规定中的“确属”两个字体现了国家立法对婚姻秩序的重视：婚姻登记机关对于双方是否自愿离婚，离婚协议及相关材料是否真实的审查，能审查到什么程度就应当审查到什么程度，以最大限度地确定案件事实。因此，我们很难区分形式审查和实质审查，从法律条文中也不能推出婚姻登记机关对离婚申请应当进行形式审查还是实质审查，确切地说应该是审查到什么程度，这才是最关键的。退一步说，即使婚姻登记机关是形式审查，本案当中婚姻登记机关也是违法的。我们要把行政行为的违法和过错区别开来，如果采用形式审查的标准，婚姻登记机关也尽了义务，这可以证明婚姻登记机关主观上是没有过错的，但事后证明，婚姻登记机关对事实的认定是错误的，根据相关规定无民事行为能力人或者限制民事行为能力人申请离婚登记的，婚姻登记机关应当不予登记，而婚姻登记机关已经受理了，这个行为在客观上违反了《婚姻登记条例》，所以是违法的行政行为，前提是要把过错和违法加以区分。[5][page]
三）根据司法的最终性原则，司法对于任何社会纠纷，应当具有最终的裁判权。司法权是法治社会里最重要的权力,它是法律的生命之所系,是权力正常运作的基本保障,也是权利的最后屏障。[6]行政诉讼最主要的目的之一是对具体行政行为的合法性进行审查，对行政权进行监督，也是对公民权的一种保障。那种认为婚姻法律关系具有不可逆转性，离婚本身是一种特殊的身份关系的解除，撤销离婚证会使社会关系陷于混乱，所以不能撤销已办理的离婚登记，对原告的诉讼请求应予驳回的观点，是不符合司法的最终性原则的，不利于监督行政机关依法行政，也不能实现对当事人的充分救济。驳回诉讼请求判决不适用于本案的另一个重要理由是，驳回诉讼请求判决是对当事人的诉讼请求的否定，但必须建立在具体行政行为合法而但不适合判决维持的基础上。[7]本案中，在离婚登记行为已经违法，侵害了弱势一方（无民事行为能力或限制民事行为能力人）的合法权益的情况下，法院应当首先考虑保护弱势方权益，判决撤销离婚登记行为而不能适用驳回诉讼请求判决方式。
（四）考虑到司法过程中的利益衡量问题，不少人认为本案应适用确认违法判决。适用撤销判决还是确认违法判决关键在于如何认定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条中的“公共利益”和“重大损失”。笔者认为，在本案中，是否存在公众对离婚登记行为或离婚证的信赖这样一种公共利益，不无疑问。[8]退一步讲，即使本案中存在公众对于离婚登记行政行为或离婚证的信赖这样一种公共利益值得保护，那么，撤销离婚登记行为给该公益带来的损失也难以谓之“重大损失”。毕竟，在甲男与乙女离婚后而又没有重新结婚的情况下，撤销该离婚证，使甲男与乙女恢复到结婚状态，很难说社会上有这样一种公益受到了“重大损失”。在这种情况下，乙女由于该离婚登记行为所遭受的损失更大，更值得保护。所以本案中笔者更倾向于适用撤销判决而非确认违法判决。[9]
三、后记
该案例引发了我们很多的思考，法律为什么规定限制民事行为能力或无民事行为能力人申请离婚登记的，婚姻登记机关不予受理？在婚姻登记机关予以受理并发给离婚证后，为什么法院可以判决撤销离婚登记行为。制度设计的目的无非是为了保护婚姻关系中的弱者，即与无民事行为能力或限制民事行为能力人的人离婚的话，不得通过协议离婚，只能通过诉讼离婚。一旦出现一方当事人恶意协议离婚的话，法院应当充分行使审判职权维护另一方的利益。在行政诉讼中可能对婚姻登记机关有些不公平，可是制度的设计必须有责任的承担者，否则我们的制度就无法落实，美好的制度就会落空。婚姻登记机关正是“生命中必须承受之重”！
（作者单位：江苏宜兴市人民法院行政审判庭）
[1] 准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。引自马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第196页。
[2] 最高人民法院行政审判庭对一起结婚登记行政案件曾经做过答复，即2005年10月8日法[2005]行他字第13号“关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复”，该答复明确了对结婚登记行为不服可以提出行政诉讼，据此类推，对离婚登记行为不服当然也可以提起行政诉讼。
[3] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社，第585页。
[4] 黄学贤：《行政诉讼中的情况判决探讨》，载《行政法学研究》2005年第3期，第81页。
[5] 笔者试举两例：《社会团体登记管理条例》第三十二条规定，社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的，由登记管理机关予以撤销登记。《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。应当说，在相对人欺骗、弄虚作假的情况下，行政机关作出行政登记行为或给予行政许可，主观上并没有过错，但客观上确实违反了法律的规定，应当对该登记或许可行政行为予以撤销。所以对违法和过错要加以区分。
[6] 参见周永坤《司法权的性质与司法改革战略》，载《金陵法律评论》2003年秋季卷，第35页。
[7] 见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条及第五十七条第一款之规定，从中可以得出这样的结论，即驳回原告诉讼请求的判决方式的适用不能超出合法性审查的范围，必须建立在具体行政行为合法的基础之上。因此驳回诉讼请求判决不适用于本案。
[8] 公共利益具有现实性，即公共利益必须是客观存在的，且有其外在的物质表现形式。所以本案中，公众对离婚登记行为或离婚证的心理信赖难以谓之公共利益。
[9] 情况判决（确认违法判决）是一种非常态判决，情况判决不符合一般的法律规则。在通常情况下，法院应按照一般的法律规则撤销被诉行政行为。转引自：刘善春：《行政审判实用理论与制度建构》，中国法制出版社2008年版，第734页。
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引用法条
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