1986年9月5日全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）第三条第一款规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。”但是，针对外国驻华使馆、领馆的特殊性，有关法律对位于我国境内的外国驻华使用、领馆内发生的违反治安管理行为是否适用《治安管理处罚条例》，对外国驻华使馆、领馆在用的中国籍服务人员违反治安管理的行为是否应当依照《治安管理处罚条例》给予治安处罚等问题，没有明确规定。实践中发生此类案件时，公安机关对如何正确适用法律进行处理把握不准，山东省公安厅于2001年7月12日请示公安部。公安部组织研究，井征求外交部有关部门的意见后，于2001年8月1日以公安部办公厅的名义作出了《关于我国公安机关对外国驻华领事馆内发生的治安案件是否有管辖权问题的答复》（以下简称《答复》）。现就（答复》的理解与适用问题进行如下探讨，欢迎广大同仁批评指正。
一、关于外国驻华领事用内发生的治安案件的管辖问题
《治安管理处罚条例》第三条第一款中规定的“中华人民共和国领域内”，是指我国国境以内的全部空间区域，具体包括：一是领陆，即国境线以内的陆地及其地下层，这是国家领土的最基本和最重要的部分。二是领水，即国家领有的水域，包括内水、领海及其地下层。内水包括内河、由湖、内海以及同外国之间界水的一部分，通常以河流中心线或者主航道中心线为界。领海包括某些海湾、海峡等。根据1958年9月4日我国政府发表的关于领海问题的声明，我国领海的宽度为12海里；三是领空，即领陆、领水的上空。另外，《治安管理处罚条例》第三条第二款还规定。“在中华人民共和国船舶或者航空器内发生的违反治安管理行为，也适用本条例。”《治安管理处罚条例》第三条对其效力范围之所以作出如此广泛的规定，是因为我国是一个享有完全独立主权的国家，对违反治安管理的行为享有管辖权是国家司法主权的重要体现。
根据1986年立法当时的情况．《治安管理处罚条例）第三年第一款中规定的“除法律有特别规定的以外”，主要是指：一是《治安管理处罚条例》施行后，国家立法机关仍有可能根据实际需要，制定单行的治安管理处罚法律规范。如果这些特别治安管理处罚法与《治安管理处罚条例》的规定发生法规竞合，则应当按照特别法优于普通法的原则，适用特别治安管理处罚法的规定。二是根据国际法和国际惯例，对享有外交或者领事特权与豁免的外国人在中华人民共和国领域内治安管理的。应当通过外交途决，不适用《治安管理处罚条例》．进行治安处罚。就同类问题，《中华人民共和国刑法》第十一条有明确规定：“享有外交特权和豁免权的外国人事责任，通过外交途径解决。”根据1990年全国人大常委会通过的《中华人民共和国领事特权与豁免条例》第十二条的规定、外国驻华领馆的领事官员人身不受侵犯。我国有关机关应当采取适当措施，防止领事官员的人身自由和尊严受到侵犯。领事官员不受逮捕或者拘留，但有严重犯罪情形，依照法定程序予以逮捕或者拘留的不在此限。领事官员不受监禁，但为执行已经发生法律效力的判决的不在此限。我国于1979年7月 3日加人的《维也纳领事关系公约》第四十一条‘领事官员人身不得侵犯”中对此也有类似规定；领事官员不得予以逮捕候审或羁押候审，但遇犯严重罪行之情形，依司法机关之裁判执行者不在此列。”‘除有本条第一项所规定之情形外对于领事官员不得施以监禁或对其人身自由加以任何其他方式之拘束，但为执行有确定效力之司法裁决者不在此限。
根据目前的情况，《治安管理处罚条例》第三条第一款中规定的“除法律有特别规定的以外，还应当包括：我国香港、澳门特别行政区内发生的违反治安管理行为，不适用该条例进行处罚。由于政治历史的原因《治安管理处罚条例》的效力无法及于香港、澳门和台湾地区这属于对《治安管理处罚条例》属地管辖权的一种事实限制。我国已经分别于1997年7月1日和1999年12月31日恢复对香港和澳门行使主权香港特别行政区和澳门特别行政区也分别于同日成立。但是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二条和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第二条分别规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。’‘中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。’这样，我国除了恢复对香港、澳门行使国家主权，统一管理外交和国防事务外，香港和澳门的政治、经济、法律制度保持不变，全国性的《治安管理处罚条例》不适用于香港、澳门特别行政区。台湾地区的政治状况和法律地位虽不同于香港、澳门特别行政区，但是根据“一国两制’的基本构想，其未来的司法将仍然是独立的。因此，将来海峡两岸统一后，全国性的《治安管理处罚条例》也会不适用于台湾地区。
至于一国驻在外国的使馆、领馆是否视同该国的“领域内’，目前有不同的观点。有的人认为，根据国际条约和惯例，一国驻在外国的使馆、领馆，如同一国的船舶、飞机或者其他航空器一样，属于该国领土的延伸，不受驻在国的司法管辖而受本国的司法管辖。一国驻在外国的使馆、领馆亦视同该国的领域内，在其内发生的任何违法犯罪都适用派遣国的法律、而不适用驻在国的法律。对于这种观点，我们有不同看法。关于使馆、领馆馆舍的特权与豁免，我国1975年11月25日加人的《维也纳外交关系公约》第二十二条规定：“一、使馆馆舍不得侵犯。接受国官吏非经使馆馆长许可，不得进人使馆馆舍。二、接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护使馆馆会免受侵人或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严之情事。三、使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。”《维也纳领事关系公约》第三十一条‘领馆馆舍不得侵犯”中规定：“一、领馆馆舍于本条所规定之限度内不得侵犯。
二、接受国官吏非经领馆馆长或其指定人员或派遣国使馆馆长同意，不得进人领馆馆舍中专供领馆工作之用之部分。惟遇火灾或其他灾害须迅速采取保护行动时，得报定领馆馆长已表示同意。[page]
三、除本条第二项另有规定外，接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护领馆馆舍免受侵人或损害，并防止任何扰乱领馆安宁或有损领馆尊严之情事。这些规定强调的是，非经许可，接受国国家工作人员不得进人使馆、领馆馆舍，使馆馆舍免受搜查等，难以推断出‘使馆、领馆不受驻在国的司法管辖”。因此笼统讲我国公安机关对外国驻华领事馆内发生的治安案件没有管辖权是不对的。对此，《答复》中规定“由于外国驻华领事馆的地位特殊，对其内部发生的治安案件，公安机关应当依照有关国际条约和我国法律，区别情况行使管辖权。’这里的“领事馆’是广义的，包括总领事馆、领事馆、副领事馆和领事代理处。‘有关国际条约除包括上述《维也纳领事关系公约》外还包括我国与有关国家签订的双边领事条约。
至于“区别情况行使管辖权”，是指根据违反治安管理行为人的身份即是否享有领事特权与豁免决定是否行使管辖权。对外国驻华领事馆内发生的治安案件，公安机关在接警后应当进行必要的调查，查清违反治安管理行为人的身份和案件的基本事实后。区别情况处理：如果违反治安管理的行为人享有领事特权与豁免，公安机关应当将案件的基本情况、违反治安管理行为人的基本情况等逐级上报公安部，由公安部商外交部通过外交途径解决；如果违反治安管理的行为人不享有领事特权与豁免，公安机关应当依照有关国际条约和我国法律查处。一是根据《维也纳领事关系公约》和《中华人民共和国领事特权与豁免条例》的有关规定，享有领事特权与豁免的人员包括：领事官员，即总领事、副总领事、领事、副领事、领事随员和领事代理人；领馆行政技术人员，即从事领馆行政或者技术工作的人员；领馆服务人员，即从事领馆服务工作的人员。上述领馆成员因其身份的不同，分别享有不同的领事特权与豁免。其中，领事官员享有的特权与豁免最多，领馆行政技术人员次之，领馆服务人员享有的特权与豁免最少。与领事官员、领馆行政技术人员、领馆服务人员共同生活的配偶及未成年子女，分别享有领事官员、领馆行政技术人员、领馆服务人员所享有的特权与豁免，但身为我国公民或者在我国永久居留的外国人除外。途经我国的外国驻第三国的领事官员和与其共同生活的配偶及未成年子女，以及持有我国外交签证或者持有与我国互免签证国家外交护照的外国领事官员在我国过境或者逗留期间享有所必须的豁免和不受侵犯。此外，领事信使人身不受侵犯，不受逮捕或者拘留。领馆成员雇用的私人服务人员不享有领事特权与豁免。二是《中华人民共和国领事特权与豁免条例》第二十二条第二款规定：”领馆行政技术人员或者领馆服务人员如果是中国公民或者在中国永久居留的外国人，除没有义务就其执行职务所涉及事项作证外，不享有本条例规定的特权与豁免。”因此，“对外国驻华领事馆的中国籍服务人员在领事馆内打伤中国公民的案件公安机关应当依法查处’，即依照有关国际条约和我国法律进行调查取证后。对构成违反治安管理行为的，应当依照《治安管理处罚条例》的有关规定进行治安处罚；对构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。需要说明的是，区别情况行使管辖权’中的“区别情况，是指区别违反治安管理行为人是否享有领事特权与豁免权，井不是要区分是中国人．还是外国人。这是因为。根据《中华人民共和国领事特权与豁免条例》第二十二条第一款的规定，领事官员如果是我国公民或者在我国永久居留的外国人，仅就其执行职务的行为，享有我国法律规定的领事特权与豁免。也就是说，只有在确定了行为人的身份后，才可以确定其是否享有领事特权与豁免或者享有哪些领事特权与豁免；无论行为人是中国人还是外国人，只要他享有有关的领事特权与豁免，他违反治安管理行为的法律责任就可以通过外交途径解决，反之，公安机关就要依照有关国际条约和我国法律查处。
二，关于外国驻华领事馆内发生的治安案件的调查问题
鉴于领事馆的特殊地位和领馆成员享有不同的领事特权与豁免的特殊情况，公安机关对领事馆内发生的违反治安管理行为，在接警后首先应当进行必要的调查：一是查清违反治安管理行为人的国籍，分清是中国人、外国人或者无国籍人；如果是外国人，则要查清他在我国是否永久居留。二是查清违反治安管理行为人的职务分清是领事官员、领馆行政技术人员，还是领馆服务人员、私人服务人员、领事信使，抑或是上述人员的配偶或者未成年子女。三是查清违反治安管理行为人违反治安管理的行为是否属于执行职务的行为。然后，公安机关应当依照有夫国际条约和我国法律确认违反治安管理行为人是否享有领事特权与豁免，享有哪些领事特权与豁免。并根据上述处理原则作出处理：是逐级上报公安部商外交部通过外交途径解决，还是依照有关国际条约和我国法律查处。
如果依法确定依照有关国际条约和我国法律查处，则必须注意调查处理的方式方法。根据《维也纳领事关系公约》和《中华人民共和国领事特权与豁免条例》的有关规定，公安机关的工作人员要进人领事馆执行公务，必须征得领事馆同意。公安机关在查处发生在领事馆内的治安案件时，如果需要进人外国驻华领事馆调查取证则一般要通过省自治区、直辖市公安厅（局）或者公安部的外事部门与有关国家的驻华领事馆进行联系，说明情况和理由，征得领事馆的同意。如果领事馆不同意，公安机关的工作人员则不得强行进人领事馆。如果有必要对领事馆的中国籍服务人员依法采取传唤等措施，公安机关应当视情通知该国驻华领事馆。所谓‘有必要，是指不对其采取传唤等措施，就无法取到案件最终处理必须的证据等情况。所谓“视情”，是指根据案件的具体情况，我公安机关外事部门与该国驻华领事馆商谈的情况，以及我国与该国签订的双边领事条约有无明文规定，等等。我们认为，如果有必要对外国驻华领事馆的外国籍服务人员依法采取传唤等措施，以及对领事馆的中国籍服务人员依法予以治安拘留的，则应当依照有关国际条约和我国法律及其他有关规定通知该国驻华领事馆。
此外，处理涉外案件是一项政治性、政策性和原则性都很强的工作，不但涉及维护国家主权和利益，而且涉及我国的对外关系。处理得好，可以维护国家的主权、安全和社会秩序，促进我国与有关国家的关系；处理得不好，就会损害国家的尊严和声誉甚至影响我国与有关国家的关系。根据公安部关于处理涉外治安案件的有关规定，公安机关在处理外国驻华领事馆内发生的治安案件时，应当遵循以下原则：1、维护国家主权的原则。我国是一个独立的主权国家，对我国领域内的中国人、外国人和无国籍人均享有司法管辖权（享有司法管辖豁免的人除外）。我国一贯坚持在和平共处五项原则的基础上发展与各国的友好往来，保护一切外国人和无国籍人的合法权益，但我国也绝不允许任何外国人或者无国籍人在我国境内胡作非为。外国人和无国籍人在我国领域内必须遵守我国的法律，他们在我国领域内违反治安管理甚至犯罪，除享有外交或者领事特权与豁免的以外一律适用我国法律处理。这是我国的主权和法律决定的。在实际工作中特别是在处理一些外国人或者无国籍人实施的重大违法犯罪案件时，必须坚持维护国家的主权、利益、尊严和法律的严肃性，坚决依照我国缔结或者加人的有关国际公约、双边条约和我国法律、行政法规进行处理。2、实事求是的原则。处理每起涉外治安案件和刑事案件，都必须贯彻实事求是的原则。要注重调查研究，查清案件的事实真相，掌握行为人违法犯罪的真凭实据，坚决防止主断和偏听偏信。只有实事求是，一切从案件的实际出发，才能保证所办理的案件事实清楚、证据确实、定性准确、处理得当。3、依法办案的原则。处理涉外治安案件和刑事案件必须严格依照有关国际条约和我国法律、行政法规办事。调查取证、采取各种调查或者侦查措施，都必须符合法定的程序、时限和要求；证据必须确实、充分，具有法律效力；定性处罚要有法律依据；要严格履行法律手续，制作的法律文书要符合要求。[page]
处理涉外案件还应当特别注意：一是要及时。包括及时发现情况，及时赶赴现场，及时调查取证，及时请示报告，及时作出处理。发生涉外案件后不及时采取有效措施，就可能造成事态的扩大和矛盾的激化。同时，外国人或者无国籍人在华停留的时间短、流动性大，若不及时处理，有的证据就有可能收集不到，甚至坐失良机，出现外国人或者无国籍人逃避法律制裁的情况。只有做到‘及时，才能迅速查清违法犯罪事实，获取必要的证据从而正确地作出处理。二是要注意请示报告，密切与有关部门的分工协作。一方面，涉外案件不仅因人物、时间、地点、情况等不同而千差万别，问题错综复杂，而且在处理时政策性强，所以在实际工作中要特别注意请示报告。另一方面，涉外案件的处理，往往并非公安机关外国人主管部门或者其他主管部门单独可以完成的，有的案件要经过公安机关内部好几个业务部门的共同工作才能结案，有的还要取得政府外事、外贸、侨务、旅游等部门配合，才能妥善处理。三是要注意文明礼貌。办理涉外案件的公安民警在与外国人接触时，要注意苦容风纪和文明礼貌，自觉维护国家的尊严、公安机关的声誉和人民警察的形象。
三、关于外国驻华使馆内发生的治安案件的处理问题鉴于山东省公安厅仅就我国公安机关对外国驻华领事馆内发生的治安案件是否有管辖权问题请示公安部，公安部仅针对该请示作了答复，并未涉及公安机关对外国驻华使馆内发生的治安案件的处理问题。我们认为，公安机关对外国驻华使馆内发生的治安案件也应当参照《答复》的规定办理。因为外国驻华使馆与驻华领事馆类似，所不同的是。外交代表的外交特权与豁免比领事官员的领事特权与豁免更广泛。例如：根据《维也纳外交关系公约》和《中华人民共和国外交特权与豁免条例》的有关规定，外交代表人身不受侵犯，在任何情况下都不受逮捕或者拘留。但是领事官员有严重犯罪的，可以依照法定程序予以逮捕或者拘留。
根据《维也纳外交关系公约》和《中华人民共和国外交特权与豁免条例》的有关规定，“外交代表’包括：使馆馆长，即派遣国委派担任此项职位的大使、公使、代办以及其他同等级别的人；使馆外交人员，即具有外交官衔（参赞、一秘、二秘、三秘、随员）的使馆工作人员。使馆工作人员又包括使馆外交人员、行政技术人员和服务人员。外交人员、行政技术人员和服务人员因其身份的不同，分别享有不同的外交特权与豁免。其中外交人员享有的特权与豁免最多，使馆行政技术人员次之，使馆服务人员享有的特权与豁免最少。与外交代表共同生活的配偶及未成年子女如果不是中国公民享有外交代表所享有的特权与豁免。外交信使人身不受侵犯，不受逮捕或者拘留。此外来我国访问的外国国家元首、政府首脑、外交部长及其他具有同等身份的官员，享有我国法律规定的外交特权与豁免。途经我国的外国驻第三国的外交代表和与其共同生活的配偶及未成年子女，持有我国外交签证或者持有外交护照（仅限互免签证的国家）来我国的外国官员，以及经我国政府同意给予我国法律规定的外交特权与豁免的其他来我国访问的外国人士，享有在我国过境或者逗留期间所必需的豁免和不受侵犯。