一、下岗分流职工劳动关系现状

（一）基本情况

在当前，劳动关系处理不仅涉及进中心的下岗职工，也涉及不进中心的分流职工。 根据劳动和社会保障部、国家经贸委、国家统计局的调查统计，1997年底，下岗职 工和分流职工两者各占1/2。分流职工包括企业分流和社会分流。企业分流约占2/3，社会分流约占1/3。

劳动关系处理是针对再就业而言的。当前下岗分流职工再就业的主要途径包括：企 业自办经济实体、劳务输出、到其他单位就业、自谋职业、隐性就业。前四者属于 企业分流和社会分流再就业，后者属于下岗职工自主再就业。根据各地的典型调查 ，隐性就业约占20%。所有上述再就业途径，除到"其他单位就业"的部分职工（ 约占3%）已理顺劳动关系外，其余的约有40%的下岗分流再就业职工需要进行劳动关系调整。

当前下岗分流职工再就业和劳动关系状况有以下六种形式：一是到其他单位就业， 转移劳动关系和社会保险关系；二是没有解除与原企业的劳动合同，已在其他单位 工作，并与新单位签订劳动合同，存在双重劳动法律关系；三是没有解除与原企业 的劳动合同，已在其他单位工作，存在事实劳动关系，但没有与所在工作的单位签 订劳动合同；四是由原企业与用人单位签订用工协议，职工个人与用人单位不签订 劳动合同；五是没有解除与原企业的劳动合同，已领取个体工商营业执照或企业法 人营业执照，从事经营活动；六是没有固定的工作单位或岗位，经常变换单位或岗位、职业；或没有领取营业执照，从事临时性个体经营活动。

与此密切相关的社会保险关系有五种情况：一是已转移劳动关系的职工，社会保险 费由用人单位和职工共同缴纳；二是由职工向原企业缴纳一定的费用，由原企业代 缴；三是职工不向原企业缴纳任何费用，社会保险费完全由原企业负担。四是企业 和职工个人没有任何一方缴纳社会保险费。五是下岗分流职工原企业和现用人单位协商缴纳社会保险费。

总之，当前已经再就业的下岗分流职工劳动关系呈现复杂的情况，没有依法终止与原企业的劳动法律关系是当前的焦点问题。

（二）下岗分流职工不能终止劳动关系的原因

为什么有如此大规模的已经再就业的下岗分流职工不能与原企业终止劳动关系？其中原因复杂，归结起来主要是以下几点：

1.社会保险体系的不够完善。当前，下岗分流集中于国有企业和其他公有制企业， 而再就业渠道主要在非公有制企业。下岗分流职工往往不愿真正进入非公有制企业 ，其中重要原因之一是养老保险和医疗保险解决不了。这些年我们加快了养老保险 制度改革步伐，扩大了覆盖面，但非公有制企业参加的比例仍然较小。据我部初步 统计，个体、私营、三资企业养老保险的覆盖面不过20-30%。医疗保险也正处于 改革试点阶段。因此，到这类企业就业的下岗分流职工多不愿意与原企业终止劳动关系。

2.国有企业理清与职工的劳动关系有诸多困难。由于下岗和需要分流的职工集中出 现，企业的管理力量跟不上，对职工的再就业状况不了解，该终止劳动关系的不能 终止。对于下岗分流职工多的困难企业来说，虽然想剥离，但由于需要清算长期拖 欠的工资、医疗费、集资款、未缴的社会保险费和支付经济补偿金，负担太大，难以解决，因此也就只能让下岗分流职工放任自流。

3.非公有制企业不愿与职工建立劳动法律关系。据我部截止1998年上半年的统计， 在全国30个省市区（除西藏）中，就有7个省市城镇私营企业和个体工商户员工签 订劳动合同比率低于50%，最低的地方私营企业签订率只有15%左右。个体工商户只 有11%左右。未签订劳动合同的，其中相当部分是下岗分流职工。对于这些吸收下 岗分流职工主要渠道的非公有制企业来说，它们主要出于减少社会保险负担和好管理角度考虑，不与职工建立劳动法律关系。

4.新的劳动关系不稳定。下岗职工从事临时工作的较多。据河北省1997年的调查统 计，下岗职工多从事临时、不固定的工作，在再就业职工中，从事一年以上长期工 作的仅占5.8%，从事非固定工作的高达94.11%。临时就业的盛行有各种原因，在我 国，重要的原因是产业结构调整中第三产业发展所致。北京市97年上半年的统计， 第三产业用人占总需求的70%。第三产业多是小企业，临时用工的需求大，发展的 稳定性差。因此，在这些第三产业企业就业的下岗分流职工多是临时打算，不愿与原企业脱离劳动关系。

5.职工对原企业有依赖感。对下岗分流职工来说，国有企业长期以来"包"的多， 社会保险有保障，还有企业办社会因素，职工有依靠，因此下岗后到其他单位就业 ，只是为了生活的临时打算，总希望能回到原企业。很多国有企业虽然多年不景气 ，工资和社会保险等方面都没有保障，但是职工也不愿脱离企业，很大程度上职工 还有"国家职工"的观念，企业不能依赖，还有政府。还有很多老职工对原企业有深厚的感情，也不愿脱离企业。

下岗职工不终止与企业的劳动关系有各种复杂的原因，有社会保险政策到位问题， 有社会经济条件变化问题，也有职工对市场就业的适应问题。集中反映为职工的各 种顾虑和企业的无奈，一些管理工作的薄弱。要解决这一问题，就要创造条件和环境，采取适应的政策和措施，加强相关的工作，使问题得到逐步解决。

二、下岗分流职工劳动关系不明确的后果

下岗分流职工劳动关系不明确的长期存在，会有很多不良的后果：

1.企业无法真正减员，实现不了三年脱困。当前的劳动关系状况的实际结果是企业 不能真正剥离已经再就业者，下岗分流职工仍长期滞留于企业中，减员目标不能实 现。更有一部分隐性就业者还要原企业负担除工资外的其他人工成本。下岗分流再 就业工作本来是要减轻国有企业的负担。而劳动关系不明确，使国有企业的负担不 仅无法减轻，而且还为其他企业无偿支付人工成本，造成企业之间负担不平等和竞争不公平，这将会大大影响国有企业三年脱困目标的实现。

2.就业者权益易受损害。目前在下岗分流职工再就业上，形成了不正常的情况：一 方面下岗职工与原企业保留着劳动法律关系，另一方面，与现用人单位是事实劳动 关系，成为三方关系。职工的合理要求、合法权益，常常在两个用人单位之间扯皮 中得不到解决。这些也给劳动和社会保障部门的管理带来困难，最后往往损害到职工的合法权益。

3.影响下岗职工生活保障和再就业工作。一方面，当前应该进中心的多数都已进入 ，其中相当部分是已再就业，可以理顺劳动关系的，但目前是一律包下来，不能将 有限的资金用在促进再就业方面。另一方面，下岗职工在中心最多三年，现在不逐 步解决。三年时间集中处理会有再种后果：一是大量职工集中（全国是集中几个月 进中心，出中心也会很集中）解除协议和劳动合同，社会无法承受，引起动荡；二 是到时也难以真正实行，迫使政府还要管下去。因此，劳动关系问题久拖不决会造成再就业工作的被动局面。

4.带来劳动关系调整的困难和隐患。当前，由于下岗分流再就业职工劳动关系的不 明确，已发生了大量的争议案件。据南昌市的调查统计，1997年的劳动监察案件中 有15%是关于隐性就业职工的。由于再就业的职工与用人单位不订立劳动合同，争 议案件往往不好处理。也有的职工在没有与原企业解除劳动合同的情况下，又与单 位订立了劳动合同，发生纠纷，难以确定以那一份合同为依据进行处理。劳动关系 的不明确，还造成社会保险关系的模糊，目前，两个单位都缴纳社会保险费和完全不缴纳的都有，今后在社会保险关系续接上有困难，还会因此发生争议。

5.带来社会保险后遗症。如果下岗分流职工原企业属于困难企业，其中就有一部分 不上社会保险，长此以往是一项不小的负担。即以当前的养老保险收缴率和平均工 资计算，如果有10%的下岗分流再就业职工没有上养老保险，年欠缴保险费就达几十亿。长此以往，就是一个大数目，越拖下去清算越困难。

总之，从现在的状况分析，再就业职工的劳动关系问题不解决，有严重的消极后果 。更重要的是，从再就业工作上考虑，这问题也非解决不可。再就业工作有两大任 务：一是促进就业；二是培育市场就业机制。现在，固然已解决了一部分下岗分流 职工的再就业，但劳动关系不理顺，这些人员并没有从原企业中剥离出来，没有实 现真正的再就业，会带来很多隐患。也将成为建立市场就业机制的障碍。因此，理 顺下岗分流再就业职工的劳动关系，是一项关乎根本，涉及长远的大事，必须抓紧时间，尽最大可能稳妥解决。

三、各地在劳动关系处理上探索

显然，下岗分流再就业职工劳动关系问题，已是当前再就业工作的焦点，这一问题 不解决，整个再就业工作无法落实和取得成效。对于如何处理劳动关系问题，各地一直都在探索解决办法。各地的做法目前可以归结为如下几类：

1."协议保留劳动关系"。这种做法比较普遍，如上海、南京、青岛、南昌等地的 基本办法是：对于实现了再就业的职工，由再就业服务机构与职工（或就业服务机 构与职业）签定协议，保留劳动关系。劳动关系有的保留于企业再就业服务中心， 有的保留于就业服务机构或街道；社会保险有的是劳动者个人缴费，有的是几方协 商缴费比例。实际上这其中已是两种办法：关系保留于中心和保留于就业服务机构 或街道。前者实际上无异于停薪留职，并没有解决劳动关系问题。后者是就业服务机构或街道的保存档案、人事代管，实际上是协议解除劳动关系。

2.临时就业的组织化。这是北京市一种设想的、正着手实施的过渡办法。即以原先 的劳务输出为基础，在再就业服务中心之外成立"劳务派遣公司"，实现临时就业 的组织化。"劳务派遣公司"将获得劳动部门的政策和资金支持。所有的就业人员 都上社会保险，但社会保险关系的处理将比较灵活。一是用人单位解决一部分，二 是公司统筹解决一部分。就业者脱离原企业，与公司建立劳动关系。虽然公司是独 立于原企业，但毕竟是依托于原企业，职工在心理上容易接受，可以比较平稳地过 渡。但是问题并不是没有，一是政府的支持到什么程度，多长时间；二是并非所有的地方都有北京这样的条件。

3.买断工龄。这是前些年就开始的做法。这种办法先行于广东的一些地方。对于下 岗职工，按照其在企业工作的年限，每年少则几百，多则几千，职工与企业的关系 从此割断，两不相扰，职工自谋出路。这种办法对于尽快解决下岗职工与企业的关 系，让职工尽快再就业，不失为一种可以探讨的方式。但它无疑是只有在有效益的 企业才可行，也因此并没有太多的企业采取这种做法。更保况，这种办法也并非不 留后遗症，某种意义上说，工龄是买不断的，职工有问题还会找企业，不找企业也会找政府。

4.对老、弱、病、伤、残职工实行"保"的政策。上海、南昌市的做法是：对基本 丧失了劳动能力的职工，每月由企业和政府出资，发放一定的生活费和医疗费，保 障其基本生活。个人应缴纳的养老保险费由再就业服务中心扣缴，保留劳动关系至退休。

5.从事临时就业者，实行过渡办法。南昌市的做法是：对自谋职业享受了优惠政策 的职工，在其收入达到一定水平和稳定后，取消其下岗职工待遇，自缴社会保险费 ，与原企业的劳动关系不解除。对多次介绍就业不去的，取消其基本生活费，但不 解除劳动关系。这种做法解决一部分临时就业职工尽快出中心的问题，但不解决其劳动关系。

各地探索了各种办法，有的是因为有些问题不好解决，采取的过渡办法；有的是解 决某一方面的问题。对于这样的探索，应进一步通过实践来逐步完善。同时在制定政策中应予以吸收和规范。

四、建议与对策

由于下岗分流再就业职工劳动关系处理问题涉及面广，牵扯面大，关系到职工的切 身利益，关系到社会稳定，因此在处理政策、工作步骤上都应该力求稳妥，能解决的先解决，以求逐步推进。

（一）处理下岗分流再流业职工劳动关系的基本思路

根据当前下岗分流职工的状况和处理劳动关系问题的条件，我们在处理下岗分流再 就业职工劳动关系上既不能急于求成，又不能拖着不解决。为此，我们认为在政策和工作上要把握好如下几个基本的路子。

分类处理，区别对待。解决劳动关系问题不能采取一刀切的办法，要分别情况采取不同政策和措施。

一是要区分进中心的下岗职工和不进中心的分流职工。进中心的下岗职工与再就业 服务中心签订协议，三年内基本可以稳定。我们要在此时间内研究解决其劳动关系 问题。总的原则是在中心的期间再就业的，要解除劳动关系；三年内未就业的，要 解除协议和劳动合同，可以依法享受失业保险或社会救济。相对说，不进中心的企 业分流职工，劳动关系处理是当务之急，对这部分职工劳动关系的探索解决将会为进中心的下岗职工的劳动关系处理提供经验。

二是对不进中心的、进中心的下岗分流职工也要分别情况区别对待。要区分就业者 再就业的不同状况，原企业不同情况，职工不同的自然状况，制定和实施有区别的、有针对性的政策。

明确目标，分步实施。急取用3-5年左右的时间，基本上将下岗分流已实现再就业 的职工劳动关系理顺。本着有条件、难度小的先解决的原则，采取分阶段解决办法：

第一阶段：1年左右时间，主要任务是理顺不进入中心的、社会分流中自谋职业的 、进入中心中已从事个体经营或创办（合伙创办）小企业和已稳定就业的职工的劳动关系；

第二阶段：1-2年时间，主要任务是理顺企业分流中的劳务输出、办经济实体等方式就业的职工的劳动关系；

第三阶段：1-2年时间，主要任务是随着社会保险体系的完善理顺未能再就业和临 时就业职工的劳动关系。随着下岗职工的逐步分解，再就业压力的减轻，在就业服务机构实现未能再就业的和临时就业职工的统一、集中管理。

重点突破，逐步规范。就当前的情况看，重点在于不进入中心的、社会分流中自谋 职业的、进入中心中已从事个体经营或创办（合伙创办）小企业和稳定就业的职工 。这些职工有的属于急迫需要解决的，有的是在社会保险和劳动合同规范化管理上有条件解决的。

其他的包括企业分流中的劳务输出、办经济实体和进中心临时就业的，可以逐步规 范。当然，这些人员也要视其就业情况而定，属于比较稳定就业的，也要理顺劳动关系。

政策衔接，推进改革。对下岗分流再就业职工劳动关系的处理是在经济体制转轨时 期采取的政策措施，应该也可以有一些过渡的办法，但在总体上不应该妨碍改革的 进程，而应该尽量保证政策与改革方向的衔接。在社会保险方面，要明确：劳动关 系可以断，社会保险关系不能断；工龄可以不要，缴费年限必须要。在贯彻劳动合 同制度方面，对于实行劳动合同制度以后参加工作的职工，在劳动关系处理上要严 格依法进行，对于由固定工转为劳动合同制职工的，可以分别情况以不同的政策处理。

（二）政策建议

1.对已实现稳定就业人员的处理政策。对于与用人单位建立了事实劳动关系的,已 实现了比较稳定的就业的职工(包括社会分流中到其他单位就业的)，要督促用人单 位与之签订劳动合同，依法参加社会保险；同时，与原企业解除劳动合同和协议。 对于进入中心后就业的，可以在试用期满后就业的，可以在试用期满后解除原劳动合同和协议。

2.对从事个体经营和开办小企业人员的处理政策。对于已领取个体工商营业执照， 从事个体经营的，或领取了企业法人营业执照，单独或合伙开办小企业（包括社会分流中自谋职业）的人员，应要求其与原企业解除劳动合同和协议。

在终止劳动关系后，允许其将关系转到就业服务机构或街道，职业介绍机构不应收 取手续费。其社会保险实行个人缴费，可由就业服务机构代缴，也可直接向社会保 险管理机构缴纳。劳动和社会保障部门要尽快出台社会保险个人缴费办法，以适应劳动者个人单独缴费的需要。

为鼓励其解除与原企业的劳动关系，如果经营资金上有困难，应尽量给予优惠贷款 支持，并享受有关的优惠政策；如果需要提高其经营管理水平，经本人申请，可以参加创业培训，免收其培训费。

工商行政管理部门对下岗职工办执照予以登记，并免收手续费，及时通知再就业管理部门。

3.对临时就业人员的处理政策。对于没有固定的工作单位或岗位，经常变换单位或 岗位、职业的下岗职工，应督促用人单位与其签订劳动合同；签订劳动合同有困难 的，也要求用人单位与原企业签订用工协议，以明确劳动关系，保障职工的合法权 益。原则上，不再发放基本生活保障费，收入水平低的，可以以三年为期继续发放。

对于从事临时性个体经营的下岗职工，收入还不稳定的，在三年内可先不解除劳动 合同和协议，但不发放基本生活保障费；在收入稳定，并领取营业执照后，再解除劳动合同和协议。

对于男35岁以下、女30岁以下的年龄职工从事临时就业的，应严格按法规和政策解 除与原企业的劳动关系和协议。除此之外的临时就业人员，在第一次进中心后的三 年内，允许其在失去工作后再进入中心。原则上应由用人单位和职工或职工个人依法缴纳社会保险费，有困难的，再就业服务中心负担最多三年。

4.企业分流职工的处理政策。对于劳务输出的职工，要加强管理。工作稳定的，应 督促用人单位与之签订劳动合同，与原企业解除劳动合同，转移社会保险关系；工 作不稳定的，也要求用人单位与原企业订立用工协议，社会保险由双方协商承担。 对于办经济实体分流的职工，只要经济实体已稳定发展，就要求将职工的劳动关系和社会保险关系转到用人单位；暂不具备条件的，可以将关系放在原企业。

5.配套政策措施：

（1）有条件地区，要在保障下岗职工基本生产的基础上，建立专项促进再就业资 金。对于严重亏损企业解除劳动合同的职工较多，支付经济补偿金、拖欠工资和医疗费、欠缴社会保险费有困难的，专项资金予以支助。

（2）解决再就业职工的医疗保障，一是尽快建立起覆盖全社会的大病医疗统筹制 度，并制定个人缴费办法；二是发展商业医疗保险，解决未建立医疗保险制度的下岗分流再就业职工的医疗保障问题。

（3）对老、弱、病、伤、残职工，中心保证其三年的基本生活和基本医疗，三年 以后符合内部退养条件的可享受内部退养；到退休年龄后，在原企业办理退休手续；

（4）鼓励下岗职工尽快脱离原企业实现再就业。已再就业不愿进入中心解除劳动 关系的人员，可以就经济补偿金和三年的基本生活保障费之间进行选择；已进入再 就业服务中心，愿意与原企业终止劳动关系和解除协议的，允许一次性支付其剩余的基本生活补助费。

6.做好各项基础工作：

（1）建立由就业或再就业管理部门、社会保险管理部门、劳动监察部门、职业介 绍机构、工商行政管理部门、街道、行业主管部门（或控股公司）等组成的临时工作机构，协商具体政策，下大力处理劳动关系问题。

（2）由上述的临时工作机构加上企业再就业服务中心，对下岗职工的再就业情况进行情查和甄别。

（3） 劳动监察和社会保险管理部门，要加强对企业用工和社会保险的监督检查工 作。发现企业使用下岗职工，未订立劳动合同，或应建立各项社会保险而未建的，除了要督促其签定劳动合同和建立社会保险外，还要依法予以处理。