行管辖制度的修改及完善

　　异地执行难、委托执行难是执行难中的难点，而现行的一审管辖制度是形成异地执行难、委托执行难的根本性因素。因此，只有对现行的一审管辖制度进行改革，建立以“被执行财产所在地、执行行为所在地或被执行人住所地”为标准确定管辖法院新的执行管辖制度，才能使异地执行难、委托执行难走出当前的困境。

　　截至2005年8月，浙江省余姚市法院委托外地法院执行案件29件，受外地法院委托执行案件15件。此外，我院赴外地执行案件多起。从结案率及实际执结率来看，这些案件要比其他案件低。可以说，异地执行难、委托执行难不仅是我院、亦是全国各级法院执行中较为普遍的现象。为了解决这一难题，各级法院进行了许多探索，如一些地方法院之间建立了区域性的执行协作关系。但是，这些“舍本求末”的探索迄今为止未能根本扭转异地执行难、委托执行难的严峻形势。不知道目的地，选择走哪条路或者确立走某条路都是无甚意义的。如果不了解异地执行难、委托执行难的症结所在，我们就无法确定要解决的问题是什么。异地执行难、委托执行难是由各种各样因素造成的，但是，异地执行难、委托执行难的根本症结在于现行不合理的执行管辖制度。只有重构执行管辖制度，才能从根本上消除异地执行案件现象，并尽可能地减少委托执行案件，使异地执行、委托执行走出当前的困境。

　　一、我国执行管辖制度的现状分析(一)我国现行的执行管辖制度执行管辖，是指将一定的执行案件、执行事务和执行中的命令及裁判事务决定由何法院执行的权限划分。它是在法院系统内部划分和确定某一级或某一个人民法院对某一执行案件、执行事务等执行权的问题。执行管辖所解决的是不同法院在案件执行上的分工问题。我国民事诉讼法第207条及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第10—16条根据执行依据制作主体的不同，在执行案件管辖的确定上采用两种不同的标准，即由人民法院制作的、已发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院执行;其他主体制作的依法应由人民法院执行的法律文书，由被执行人的住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。从实践来看，绝大多数执行案件的执行依据都是由人民法院制作的。因此，绝大多数的案件实际上是由一审法院执行。由是，我国现行的执行管辖制度可称之为一审管辖制度。

　　(二)我国现行的执行管辖制度弊端一审管辖制度源于审执不分的司法体制，而审执不分司法体制的确立有其深刻的社会背景。过去市场经济不发达，人财物流动不频繁，绝大多数被执行人及其住所或其财产同处于同一法院管辖区域范围极为常见。在这种社会背景下，建立审执不分的司法体制，确立一审管辖制度，执行人员(亦是审判人员)熟悉案情，掌握被执行人的基本情况，易于知晓被执行人的履行能力，便利执行措施的实施，有利于提高案件执行效率，保障权利人的合法权益。[page]

　　但是，随着市场经济体制的基本建立和审执分立理念、审执分立司法体制的确立，一审管辖制度的弊端日益凸现：

　　1.市场经济体制的基本建立，人财物的大流动，确定审判管辖标准的多样性(如侵权行为地、合同履行地等等)，使得被执行人住所地及被执行的财产所在地不处在一审法院管辖区域范围的现象已是司空见惯、屡见不鲜。于是，需法院跨管辖区域执行案件的日渐增多。法院对被执行人住所地及被执行人的财产所在地不在自己辖区范围内案件的执行方式，无非是异地执行或委托执行。这两种执行方式的弊端是显而易见的。公正与效率是司法活动的两大价值诉求，当然也是执行工作的价值诉求。执行效率的价值诉求要求法院在执行时尽量缩短执行周期，尽可能降低执行成本，以人力、物力的最小花费获得最大的执行效益;而执行权力运行的过程公开、平等适用法律则是执行公正的要求之一。然而，异地执行和委托执行案件常与执行公正、执行效率的要求相距甚远。

　　首先，就异地执行来看。我国幅员广阔，各地之间的差异性较大，人数众多的执行人员(一般来说，外地执行所需的执行人员要多于、甚至数倍于法院辖区内执行所需的执行人员)赴异地执行所需的车旅费、在人生地不熟情况下进行被执行人财产调查所耗费的人力、物力等执行成本，毋庸质疑，显然高于法院在其辖区内的执行案件所需的执行成本。法院异地执行，通常对被执行住所地或者被执行人财产所在地的情况不熟悉，往往会要求申请执行人一同前往执行。这样，执行人员单方面接触申请执行，与其同车、同吃、同住，办“三同”案件就在所难免。这不仅有损执行的公正，而且易滋生腐败。此外，异地执行更易遭致抵触，围攻、暴力抗拒外地法院执行人员的事件频繁见诸报端即是明证，而陌生的环境又会降低执行人员处理突发事件的能力，因此，相对而言，赴外地执行人员的人身安全更缺乏保障。

　　异地执行的情况如此，委托执行的情况也不容乐观。民事诉讼法第210条规定，被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地法院代为执行，《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》对委托执行作了进一步规范。这些规定的本旨在于减少异地执行案件，增进执行工作的经济性。但一审管辖制度的存在，委托执行的本旨在实践中未能在实现。首先，一审法院受理执行案件后，必须花费大量的人力、物力查明才能被执行人的基本情况及被执行人可供执行财产的基本情况，然后才能决定是否将案件委托外地法院执行。其次，委托外地法院执行，实践中往往需要遵守繁琐复杂的程序。这些程序耗时四五个月，甚至半年极为常见。再次，一审法院在决定是否委托执行上具有较大的随意性，往往不严格遵守法律。许多法院在案件是否需要委托执行上存在“嫌贫爱富”、适用法律不平等的问题。即根据案件或者申请执行人的“贫富”而不是法定的“被执行人或者被执行的财产是否在外地”来决定是否需要委托执行：执行标的额大、申请执行人有能力预缴实际执行费的案件决定赴外地执行，而对申请执行标的额小、被执行人没有能力预缴实际执行费的案件则决定委托执行。最后，委托法院缺乏监督受托法院的有力手段，受托法院不反馈案件办理情况，办理委托案件消极懈怠的情况较为严重。一些案件委托后，如泥牛入海，杳无音讯，更多案件委托后常常是久拖不结。所以，委托案件的办理常与执行公正、执行效率原则背道而驰。[page]

　　2.审执分立原则的确立。如前所述，在审执不分的司法体制下，一审管辖制度曾在提高案件执行效率上发挥过重要的作用。但是，审执分立制度的确立，法院的审判部门、执行部门分离、相互独立，一审法院的执行人员在案件受理执行前不了解案情，只有在案件受理后通过调查，才能掌握被执行人或者被执行人的可供执行财产的基本情况。因此，审执分立后，一审管辖制度原有的、提高执行效率的优势已不复存在。

　　“法无定法”。随着社会背景的深刻变化，一审管辖制度赖以确立的社会环境已经荡然无存;而审执分立制度的确立，一审管辖制度亦已缺乏相应的司法体制支撑，难以发挥其原有的优势。所以，必须对现行的一审管辖制度进行改革，才能从根本上解决异地执行难、委托执行难的问题。

　　二、现行执行管辖制度的改革异地执行和委托执行充分体现了现行一审管辖制度的种种弊端。作为执行难中的“难点”异地执行难、委托执行难问题症结又在现行的执行管辖制度。因此，如何改革现行的执行管辖制度，才能彻底解决异地执行难、委托执行难的问题?下面的分析将围绕这一问题而展开。

　　(一)执行管辖立法例及启示国外及我国台湾地区都对执行管辖制度作了明确规定。我国台湾地区强制执行法在1996年修正前规定的执行管辖制度为：执行案件一般为执行依据成立地的地方法院管辖，但执行依据成立地，非债务人住所地，可以由债务人住所地的法院管辖，执行标的物所在，不属于第一审法院或者债务人住所地法院管辖的，可以由执行标的物所在地的地方法院管辖。现行强制执行法第7条则规定“强制执行由执行之标的物所在地或应为执行行为地之法院管辖。应执行之标的物所在地或应为执行行为地不明者，由债务人之住所、居所、公务所、事务所、营业地所在地之法院管辖”。国外，诸如瑞士、法国等国都作了类似规定。如：《瑞士联邦债务执行与破产法》第46条规定“债务执行在债务人的住所地进行”;又如法国在1992年7月31日法令第9条规定“除另有规定外，依申请人之选择，有管辖权的执行法官是被申请人居住地的法官或者实施执行地的法官，在已经向这些法官提出执行申请的情况下，不得再向另一法官提出此种请求”。从上述立法例中，我们可以看出：

　　1.一些国家或地区已经不再把“执行依据成立地法院”作为确定执行案件管辖法院的标准。

　　2.随着市场经济日益发达及民事纠纷的增多，部分民事强制执行法较为发达先进的国家、地区一般都把“执行标的物所在地、执行行为地或者被执行人的住所地”作为确定执行管辖法院的标准。[page]

　　(二)我国执行管辖制度修改及完善我们改革现行的执行管辖制度的目的是要减少法院跨辖区执行案件，彻底解决异地执行难和委托执行难问题，降低执行成本，提高执行效率，促进执行公正。考诸当今社会背景及现行审执分立的司法体制，借鉴先进发达国家、地区民事强制执行立法的经验，笔者认为，能够实现这一目的有效的执行管辖制度应当是以“执行标的物所在地、执行行为实施地或者被执行人的住所地”来确定执行案件的管辖法院。这一新的执行管辖制度较之现行的执行管辖制度有其明显的优势：其一，能够彻底消除异地执行案件，并最大限度减少委托执行案件，使法院就近调查被执行人的财产状况，就近采取执行措施、实施执行行为，降低法院赴异地执行所需的车旅费、住宿费等执行成本，根除委托案件的繁琐程序，提高执行的经济性。二，消除异地执行案件和最大限度减少委托案件，就可以减少异地执行中可能出现的办“三同”案件的现象，克服委托案件的随意性，提高执行的公正性。三，契合审执分立理念，能够更好落实审执分立的司法制度，强化对审判工作的监督。一审管辖制度实际是审执不分司法体制的体现。今天，审执分立已经成为一种普遍的执行理念。毫无疑问，以“执行标的物所在地”等标准确立执行管辖法院可以强化审执分立的执行理念，更好地实施审执分立的制度。四，以“执行标的物所在地”等标准确立执行管辖法院也是当今世界强制执行立法的潮流。尽管时下仍有国家规定一审管辖的执行管辖制度，但是，随着市场经济的发展、民事纠纷的倍增及执行难度的增大，这一制度不仅适应不了客观形势的发展，而且制造了“执行难”、“执行乱”的问题。因此，这些国家在规定一审管辖的执行制度时，大都强调“当被执行人住所地不在一审法院辖区时，应当由被执行人住所地的法院管辖”。而有的国家和地区则是废弃了一审管辖制度，而规定新的、并已渐成当今强制执行管辖制度立法潮流的以“执行标的物所在地”等标准确立管辖法院的执行管辖制度。

　　以“执行标的物所在地、执行行为地或者被执行人的住所地”作为标准确定执行管辖法院，在具体的制度上可作如下设计：第一，将现行的民事诉讼法第207条第1款修改为：“发生法律效力的民事判决、裁定书，以及刑事判决、裁定书中的财产部分，由第一审人民法院执行。”修改为“发生法律效力的民事判决、裁定书，以及刑事判决、裁定书中的财产部分，由被执行财产所在地与第一审人民法院同级别的人民法院执行。被执行财产不明的，由被执行人住所地与第一审人民法院同级别的人民法院执行。”第二，将现行的民事诉讼法第207条第2款“法律规定由人民法院执行的其它法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。”修改为“法律规定由人民法院执行的其它法律文书，由被执行的财产所在地人民法院执行。被执行的财产所在地不明的，由被执行人住所地人民法院执行。”第三，在民事诉讼法第207条中增设第3款，规定“强制执行应为执行行为案件，由应为执行行为地人民法院管辖。”第四，修改民事诉讼法第213条的内容并将其纳入民事诉讼法第207条第4款，即“执行法院需在其他法院辖区为执行行为的，需委托应为执行行为所在地法院实施。”执行管辖制度修改后，整个案件委托其他法院执行的现象将不再出现。但是，在执行过程中难免出现部分执行行为需在其他法院实施，如被执行人财产处于不同法院辖区内，且任一法院辖区内的财产都不足清偿全部债权，就难免要跨辖区实施执行行为。为了解决这一问题，故作上述修改。上述四个修改意见，确立的被执行财产所在地法院或执行行为地所在地法院优先管辖原则，在一定程度上减少了出现执行中两个或多个法院都有管辖权的共同管辖现象。但当被执行的财产处于不同法院辖区时，仍会出现共同管辖问题。因此，我们需在民事诉讼法第207条中增设第5款，即“被执行的财产处于不同法院辖区时，由被执行的主要财产所在地人民法院管辖。被执行的主要财产所在地不明时，由最先立案的人民法院管辖。”总之，执行管辖制度修改后，民事诉讼法第207条将以如下面貌呈现于世人面前：[page]

　　发生法律效力的民事判决、裁定书，以及刑事判决、裁定书中的财产部分，由被执行财产所在地与第一审人民法院同级别的人民法院执行。被执行财产不明的，由被执行人住所地与第一审人民法院同级别的人民法院执行。

　　法律规定由人民法院执行的其它法律文书，由被执行的财产所在地人民法院执行。被执行的财产所在地不明的，由被执行人住所地人民法院执行。

　　强制执行应为执行行为案件，由应为执行行为地人民法院管辖。

　　执行法院需在其他法院辖区为执行行为的，需委托应为执行行为所在地法院实施。

　　被执行的财产处于不同法院辖区时，由被执行的主要财产所在地人民法院管辖。被执行的主要财产所在地不明时，由最先立案的人民法院管辖。