执行实施权与执行裁决权分离之我见
导读：
任何社会现象都不是孤立存在的。“执行难”近年来成为社会关注的热点、难点问题，对于法院来说，既有外因，也有内因。外因主要表现为社会经济、文化背景，历史条件等，如由于商业风险原因造成执行难，由于地方保护主义造成执行难；内因主要表现为法院的执行运行机制不合理，执行缺乏有效监督，个别执行人员素质不高、执行不力、违法执行造成执行难。为了有效地解决执行难的问题，外部因素非法院自身能够独立解决，但内部因素法院完全可以通过执行运行机制改革、提高执行人员素质等途径，以达到缓解和解决执行难问题。如何改革现存的陈旧落后执行运行机制呢？本文拟对此提出一些个人的粗浅看法。
一、执行实施权与执行裁决权分离的必要性
执行运行机制改革，笔者认为重点在于对执行权的深入细化，即将民事执行权细化为执行实施权与执行裁决权，并使之分离。何为执行实施权与执行裁决权呢？执行实施权是指执行实施部门依据执行命令或有关执行裁定，具体组织实施强制措施、制裁措施和执行措施的权能。实施的内容包括执行通知、查询、扣押、扣划、强制交付、强制搬迁、强制转移、拘留等。执行裁决权是指执行的裁判机构，根据有关执行当事人的申请或执行实施部门的建议，组成合议庭或由执行法官单独对涉及当事人权利义务关系的程序性和实体性事项所作出的审查或裁判的权利。其裁定的内容主要有：裁定追加或变更被执行主体，裁定中止，终结或不予执行，裁定以物抵债、裁定执行回转以及对有关的执行强制措施、制裁措施和实施措施的异议复议审查权等。
以上二种权力，是执行权的下位权力，共同构成了民事执行权。在现存的民事执行运行机制中，由于没有将执行实施权与执行裁决权细化、分离，执行权力在执行程序和期限上缺乏制约，办案缺乏公开性和透明度，执行人员对执行案件的随意性过大，容易造成执行措施不当，欠拖不执行及执行不公的现象产生。为此，改革现行陈旧落后的执行运行机制，将执行实施权与执行裁决权相分离，是十分必要的。
第一，执行实施权与执行裁决权相分离，有利于实现民事执行分权的目的，使得执行实施权与执行裁决权能相互监督、相互制约，体现裁决事项的程序正义。在传统的以实现债权人的债权为执行工作价值理念的指导下，执行法官就是加班加点、夜与继日、流汗流血为债权人付回了债权，尽管付出了很多，但执行难的问题并未根本解决，最多也是治了标未治本。相反，由于债权未得到实现，债权人乃至社会公众对法院的批评、责难声却不绝于耳，在不断的反思中，越来越多的学者、实务者认识到执行理念存在偏差，法院无法背起债权人自身应负风险的沉重包袱。因此，将民事执行权细化为执行实施权与执行裁决权、树立程序正义的价值理念，在执行每起案件的过程中，按照法定的程序，快速地穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，充分保障各方当事人的合法权益，即使有些案件因被执行人没有履行能力、被执行人恶意逃避下落不明等原因致使执行未果，但由于执行程序公开、公平、合法、体现出程序正义，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
第二，执行实施权与执行裁决权相分离，有利于执行裁决权的公正行使。现在执行机构人员配置中，由于许多法院案多人少，执行局中有些不具备审判职称的人员（包括书记员和司法警察）均从事执行工作，而执行中的裁决事项多数系当事人及案外人执行救济权利之程序保障，且多数情况下不允许上诉或提出复议，裁定书送达后立即生效。因此，执行裁决权的行使应当参照审判模式，由具有审判职称的法官行使裁决权，实行裁决独立。而执行实施权与执行裁决权相分离，能有效保证执行裁决权由具有审判职称的法官行使。另一方面，执行实施权的行使更多地体现为纯事务性工作，实行上下级执行实施机构之间的统一管理，其职权的行使不体现司法性，更多地体现为行政强制性。在当今我国法官资源极其匮乏的情况下，由不具备审判职称的人员或司法警察行使，能有效地节省法官资源，况且由于执行实施权与执行裁决权的行使方式上的不同，由不同的主体行使不同性质的权力，有利于相互监督、相互制约，确保权力的正确行使。[page]
第三，执行实施权与执行裁决权相分离，丰富了民事执行运行机制改革的内容。民事执行工作统一管理体制改革，执行机构在全国形成一个整体的力量，用上下连动的合力对付顽固、狡猾的抗拒执行行为，不失为一种行之有效的执行管理办法。但在采取这种方法时，决不能忽视执行过程中裁决事项的存在，因为裁决事项如裁定追加或变更被执行主体，裁决执行依据的合法性、裁定执行中止、终结、裁定执行回转等事项，事关当事人、案外人的实体权利与程序权利，是一种司法裁判权，根据我国司法独立的基本原则，此种权利只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导、上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督。这就是说，统一管理针对的只能是执行实施权，对于执行裁判权因其具有裁判司法特性而不能实施“统一管理”。因此，将执行实施权与执行裁决权相分离，可以防止执行裁决权被 “统一管理”异化，有利于执行统一管理体制在全国正确实行。
二、执行实施权与执行裁决权相分离的现实可能性。
执行实施权与执行裁决权相分离，笔者认为可采取二种模式。一是机构相分离，即在法院内部成立专门的民事执行实施机构——执行局和专门的民事裁决机构——执行裁决庭；二是人员相分离，即在法院现有的执行局内（因现在全国各级法院的执行局基本上全部高配设置）设置内设机构，分别行使执行实施权和执行裁决权，对行使执行裁决权的内设机构可称为执行裁判庭或综合裁判庭，行使执行实施权的内设机构可称为执行一队、执行二队。至于采用何种分离模式，应根据各级法院的具体情况，采取适合本身法院特点的分离模式，而不应全国一盘棋、一刀切。
一般来说，对于中级以上的人民法院适合采取机构分离的模式，基层人民法院宜采取人员分离模式，为何应如此采取分离模式呢？笔者认为原因有二：
1、按照我国《民事诉讼法》级别管辖的规定：基层人民法院管辖第一审民事案件，但重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件、最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件由中级人民法院管辖；高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件；最高人民法院管辖在全国有重大影响的案件和最高人民法院认为应当由本院审理的第一审民事案件。另又规定；发生法律效力的民事判决，裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院执行。从以上规定可以看出，中级以上人民法院执行的案件大多是重大复杂疑难案件，故其需要由专门机构民事裁判庭从事民事执行裁决的法官来行使裁决权，才能在时间、精力、法律知识水平上得到保障，确保民事执行裁决权正确、高效、合法行使。基层人民法院执行的案件大多较简单、权利义务关系明确，故在现有基层人民法院法官匮乏的情况下，还没有必要设立专门民事执行裁判机构来行使民事执行裁决权，而只需要在现有执行局内另设一个相对独立的裁判组专司裁判权，以保证执行实施权与执行裁决权各自独立行使。
2、中级以上人民法院机构细化、专业化分工程度较高，相对法官资源充足，有条件实施机构分离模式。而基层人民法院法官人数较少，专业化分工程度相对较低，在有些基层人民法院，两个部门一套人马的现象也普遍存在，故设立专门的民事执行裁决机构的条件还未成熟，只能采用适合自己实际情况的模式来实行执行实施权与执行裁决权的分别行使，而人员分离的模式是另一种保证执行实施权与执行裁决权分别行使的有效模式。基层人民法院可暂时采取此种模式，权作过渡模式，待条件成熟后再采取机构分离模式。
三、执行实施权与执行裁决权分离的优越性。
执行实施权与执行裁决权相分离后。一方面，行使执行实施权的执行局，作为人民法院专门办理执行案件的组织机构，更能适应执行工作统一管理的需要，是新型执行管理体制下执行机构的最佳组织形式。执行局按照行政模式设立，实行执行局长负责制，明确权利与义务关系，可有效提高执行效率。而且在人员构成上，因执行局所司职能与执行当事人实体权利分配无关，故在人员构成上既可由有法官职称的审判人员组成，亦可由没有审判职称的人员组成。这样，不但节约了法官资源，而且在当前法官资源缺乏的状况下，为各级法院合理安排人员提供了更广阔的空间；同时，也为全国司法警察参与执行提供了理论基础和实际操作可能性。[page]
另一方面，在两权分离后，相对应的应设立执行裁判庭，行使执行裁决权。执行裁决权作为纯司法权，上下级法院应各自独立行使，不存在上令下从的行政隶属关系。上级法院对下级法院的执行裁决，只能是事后监督，决不能事前干预，属于执行监督关系。这样，就可有效避免司法权被行政统一管理了，即行政化。另外，从专业化分工的角度上看，设立独立的民事执行裁决机构，不仅行使民事执行裁决权，而且对民事执行程序中出现的实体纠纷，因其熟悉案情，专业水平高，可迅速作出判断或裁决，提高执行工作效率，实行执行资源和审判资源的优化配置。综上所述，民事执行权细化，执行实施权与执行裁决权分离，打破原有的集权式的封闭执行运行机制，使民事执行权更具有程序性、公开性、高效性。不仅符合现代执行工作价值理念，而且符合民事执行权司法性性质和构造理论，有利于提高执行的工作效率，增强执行的程序正义，实现公正与效率的协调统一。
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引用法条
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