执行实施权与裁决权运行及其制约
导读：
当前，司法改革的浪潮势不可挡，全国各级法院按照最高人民法院对执行工作改革“整体推进”的要求成立了执行工作局，确定了由省高级法院对本辖区内的执行工作，实行统一协调，统一管理，上下级实行监督和领导的新机制。各级法院对执行工作的管理体制，执行权力的分离运行模式等问题进行了深入研究和司法实践，收到很好的效果。本文笔者就执行权力的分离运行，执行实施权与裁决权运行及其制约的问题，提出一些粗浅的认识和看法。
一﹑执行权力的属性
关于执行权的属性问题是执行理论的核心问题，执行权的一切属性必然要通过一定的方式即执行行为体现出来，执行行为是执行权的具体表现形式，执行权是司法权，还是行政权？
通过近几年的理论探索，家对执行权的属性认识趋于一致，即执行权是兼具有司法权和行政权的双重属性。在执行工作中，司法权和行政权的有机结合构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。这种观点得到越来越多同志的认可，被实践部门所接受。现在执行机构改革的方向基本上是按照执行行为是司法行政行为的思路发展。
第二种观点认为，执行权的行使方式-执行行为，具有确定性、主动性和命令性等行政特征。因此，执行行为与司法行为有显著区别，应当属于行政行为。
第三种观点认为，执行行为应当是司法行为,而不是行政行为。这几种观点各有其道理，难以定论。正因为如此，才刺激人们对执行制度深入的研究。
最高人民法院执行办认为：“判断某一个国家职权行为在国家分权(分工)属性中的性质，并不能以某国某阶段的制度为基础，也不能以行使权利的主体性质为前提。判断某一个权力的性质应该依某一权力形成的工作性质为基本依据。”
执行权力的形成包括单纯的执行行为和执行中的裁决行为。执行权性质问题所要解决的是执行机构的设置及外部形式。执行机构是设在法院内部，还是设置于行政机构内部，还是像法院那样相互独立，还是像行政机构那样存在纵向的隶属关系，又存在横向的关系？执行机构的设置问题争议较大。笔者认为，执行机构应当相互独立，很多同志赞成成立执行法院，保障执行权力依法独立行使，把法官制度从根本上分为审判法官和执行法官，达到审执分离的目的。一般的执行行为执行措施由执行员和司法警察负责完成，执行过程中的纷争需要裁决的事项由执行法官负责裁决。执行局设立于法院内部，有其名无其实，不伦不类，与以前设立的执行庭没有根本区别，遭到第一线执行干警的坚决反对。
二、集权制执行运行存在的问题
传统的执行权运行模式，就是执行员一人从执行立案到结案的全过程至执行完毕都由一人操作，执行员送达限期执行通知书，要求申请执行人提供被执行人的财产状况和线索。依职权查明被执行人的财产状况，并对被执行财产采取调查、查封、扣押、冻结等强制措施，组织相关人员和机构评估、变卖、拍卖执行财产，负责财产的分配，审查裁决执行异议。[page]
这种执行权运行模式，最大特点就是高度集权。承办案件的执行人员掌握了整个案件的实施权，执行裁决权等全部执行权力。这种方式表现出民主性公开性较差，执行权的监督和制约不能得到有效发挥，执行权力的滥用和扩张，执行过程中的腐败行为就不可能避免，司法公正和效率的主题难以实现。
近几年来,执行人员违纪违法被追究刑事责任的占有很大的比例, “集权式”执行运行模式的执行风险大、执行乱、乱执行由此而产生，执行工作出现的暴力抗法案件往往就是缺乏民主和监督，随意乱干、蛮干而造成。所以，对执行权进行分离，以形成有效的监督制约机制，执行过程中不同的权力由不同的人员来行使,以达到权力相互制约的目的。
三、执行权的分离运行问题
关于执行权的分离运行问题，有许多基层法院法官提出不同的看法，认为基层法院人少事多，还搞什么分权，就是正常的执行工作都很难开展，影响工作效率。但是，执行权的分离运行机制是执行改革的一个方向，是一种趋势，合理的分工，不但不影响工作效率，反而会提高工作效率，防止一个执行员对一个案件的执行包干到底。执行分权的目的一方面是权责明确，各施其责，各负其责，使权力运行更加顺畅，有利于形成科学的执行工作流程管理机制，有利于提高执行工作效率，同时在制度上为防止执行权力的滥用和扩张所产生的腐败问题作出制度、程序上的保证。
执行权按“三权”分离之说,将执行权细化为执行命令权、执行实施权、执行裁决权，由几个部门行使。但比较符合实际的是“二权”分离。就是将执行权分为执行实施权和裁决权，分别交由不同的机构和人员行使。
执行实施权主要包括有送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为，由执行人员负责实施。执行裁决权由执行法官行使。主要包括:审查仲裁裁决、公证债权文书是否准予强制执行，审查案外人提出的复议。执行法官对生效裁判文书以及其他法律文书是否应当进行实质性审查?在这种情况下，执行法官只负责形式审查的义务，不进行实质审查，但对人民法院作出的生效法律文书以外的其他法律文书应当进行实质性审查。如公证文书、仲裁文书、行政机关作出的处罚决定书等。发现有违反法律、法规违反社会公共利益的裁定不予执行。人民法院作出的生效裁判文书，执行程序中只作形式审查。如果发现人民法院作出的生效裁判文书有错误，不应当执行的，按照审判监督程序处理。
四、执行权的具体行使
1.执行法官行使执行裁判权
(1)被申请人对执行依据提出异议的裁判。被申请人对仲裁裁决和赋予强制执行效力的公证债权文书提出异议的，应当由执行法官依照法定程序进行审查并作出是否准予执行的裁定；对法院生效判决书调解书提出异议的，执行法官进行形式审查后发现有错误的，不应当执行的按照审判监督程序解决。
(2)被申请人提出执行依据确立的债权已经清偿，或达成的和解协议未失效或执行依据确立的对给付存在先后顺序等异议，由执行法官进行审查并作出裁决，决定是否继续执行及确认应当执行的债务数额。
(3)案外人异议、被执行人到期债权的执行异议的裁判。这些异议是否应通过审判程序来解决在理论上尚有很大争议。在立法未修改之前，上述争议应由执行法官按司法解释审查裁决。但是，应组成合议庭实行听证制度加以补缺。
(4)被执行主体的变更和追加，执行担保与暂缓执行，对妨害执行行为决定适用强制措施，终结或中止执行。这些事项事关当事人重大权益，事后救济比较困难，可以由执行人员向执行法官提出，由执行法官根据事实与法律予以裁决。[page]
(5)重大程序问题异议的裁判。如执行是否违反了法定程序，执行财产是否为禁止执行的财产，执行措施是否合理合法，执行方式是否得当，执行财产的分配是否合理,均由执行法官审查裁决。
2.执行实施权由执行员行使
(1)执行立案审查.当然,考虑案件流程管理的需要，这项权力可以交由立案庭行使。
(2)送达执行法律文书。
(3)调查权、搜查权。执行人员根据申请人提供的被执行人的财产线索，查明该财产的具体状况，以便决定采取执行措施。
(4)决定实施强制执行措施权。执行员经过调查、搜查、查实某项财产系被执行人的财产，可供执行，有权采取相应的执行措施，如查封、扣押、提取、冻结、划拨以及强制迁出房屋或强制退出土地。
(5)被执行财产的处分权。如主持变卖委托或监督拍卖或决定以物抵债等，并负责办理财产权证照转移手续。执行财产变现后，执行员负责依据法律规定按照一定程序或比例进行分配。
(6)实施民事强制措施权。根据执行法官的决定，对妨害执行行为的被执行人或其他人实施拘传、拘留、罚款等强制措施。
执行权按照裁判权与实施权分离行使原则，在执行法官和执行员之间进行科学合理的配置，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在公证和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在改革实践中予以大胆尝试，在理论中及时寻找依据。
五、 关于执行监督问题
执行监督是执行工作中一个重要的环节，以黑龙江省高级人民法院为代表，出现了“三权”，即执行实施权，执行裁判权和执行监督权。执行裁决权、执行实施权相分离是执行工作最好的监督机制。任何权力的行使，都必须实行有限的监督，不然将导致腐败行为的产生，也要防止对执行权监督过多、过烂的问题。
肖扬院长曾经要求研究如有效的监督执行工作的问题。广义的监督既包括了执行程序上的监督，又包括了如党委、政府、人大、政协、纪检、政法委等部门的监督、督办监督、新闻媒体、广大群众监督等外部的监督。执行程序的监督是法院内部的工作监督。
笔者认为，对执行工作的监督，应当注重了程序上的监督即内部监督，执行权力分离运行后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，同时也要防止外部对执行权的过多、过烂的监督，否则执行权将丧失真正的社会功能，阻碍执行工作健康有序的发展。全社会都要树立起正确的执行理念。执行干警依法独立行使执行权，执行工作中的纷争只能由执行法官合议裁决，执行干警依法执行公务，除故意损害或重大过失外不追究法律责任，充分保障其权力的行使，保障其人身权利。执行干警违法违纪被追究刑事责任的，毕竟是少数人。执行工作的主流是好的，出现了问题应当正确对待，好好分析，不能全盘否定。根据基层法院人员严重缺编的具体实际情况，执行权适宜分为“二权”即执行裁决权和执行实施权较为符合实际。以达分权制衡的根本目的。执行权有效的分离，才能达到有效的监督。对外部的监督必须谨慎对待，党委、政府、人大、政法委、政协、检察机关、纪检、新闻媒体等单位，许多时候往往只针对个别执行案件提出意见和问题，本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求同共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展，切不可冒然行事，否则将陷入被动局面。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作发展的一个方向，要有改革创新，才能完善各项制度和内容，才能积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。[page]
(作者单位：四川省泸县人民法院研究室)
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