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　　从GATT/WTO的若干案例看国内法规的实施问题

　　邹　　 彦

　　2001年11月11日，中国正式加入世界贸易组织，成为其第143个成员国。这一天是个值得纪念的日子，更是中国历史发展的一个转折点。从1792年马嘎尔尼访华失败，到今天加入WTO，中国为了寻求一个合适和正确的社会经济制度，走过了一个多么漫长的“之”字形!回首往昔，除了在人们的记忆中留下深深的遗憾之外，刻骨铭心的是从血与火中总结出的经验教训——不真正融入这个世界，就会被整个世界所抛弃!幸运的是，中国，已经在21世纪伊始与世界其他国家站在了同一条起跑线上!

　　加入WTO，就应该奉行市场经济，提倡自由贸易，追求全球范围内的资源最优配置，而上述这一切又必须建立在完善并不断发展的法律制度的基础之上。尤其在经济全球化大背景下，WTO整合了国际经济法体系，并对各国国内法提出了更高的要求。因此欣喜之余，更重要的是冷静地审视一下我国国内法体系的发展方向和急待解决的问题。本文将以WTO的基本原则和制度为主线，以GATT/WTO的若干案例为基础，剖析国内法规实施中的几个重要环节。

　　一、从“美国汽油标准案” 看立法目的和立法方法的关系问题。

　　1963年美国制定了《空气清洁法》，旨在防止和控制美国的空气污染。该法中将美国的汽油销售市场分成两部分，根据不同地区的臭氧污染情况适用不同的“燃料和燃料添加剂规则——精练汽油和传统汽油标准”。环保局采取的这一标准最终导致，美国国内的提炼、合成商能够使用单个基准，进口商在必须遵守法定基准。委内瑞拉和巴西就此提出申诉，认为美国的汽油规则对申诉者的汽油构成歧视，违反了GATT第3条关于国民待遇的有关规定，美国则以GATT第20条g款为由，认为汽油规则属于GATT协议项下的例外，它对于保护人类、动植物生命或健康是必要的，与保护易枯竭性自然资源相关，与对国内生产或消费的限制一起有效的。专家组和上诉机构最终裁定建议DSB要求美国将基准确立规则与其在总协定下的义务相一致。

　　在专家组和上诉机构的整个审理过程中，可以归纳出WTO机制在涉及国内立法目的和立法方法领域中存在以下基本理念和思维方式：

　　首先，GATT1994第20条的目的不是扩大用于贸易政策目的的措施的范围，而是确保WTO协议项下的承诺不使旨在保护各国传统和本国自然资源的政策受到阻碍。这一点在1987年“雪鲱鱼案”(Herring and Salmon case)中得到了肯定，并在本案中由专家组予以再次重申。另外，上诉机构还指出，“成员采取措施控制污染或保护环境的能力并不存在问题，……成员在确定环境政策(包括与贸易的关系)、环境目标和环境立法上有很大的自主权。就WTO来说，该自主权仅受尊重总协定和其他相关协议的要求的限制。”从协议的基本目的来看：GATT/WTO的宗旨即是发展自由贸易，防止各国政府基于狭隘的保护主义的目的，使用掩盖下的贸易政策限制货物及资源的自由流动。但是，由于各国的发展水平并不相同，所面临的实际问题也存在差异，因此设立第20条及其后的21条，作为WTO正常和可持续 运行的安全阀。各国有理由在符合第20条规定的情况下，采取或实施符合a-j款规定措施。因此，这一裁决及其所阐述的观点是具有法理基础的，可以认定是可为后续的案件审理所引用的。

　　其次，专家组在审理案件的过程中将会注意其审查的范围，特别是强调 “(一项国内)措施的构思(或立法目的)与措施的实行是有区别的。”本案专家组在引用了GATT第3条第4款之后，作出了美国相关政策的实施构成了对进口产品的“低优惠待遇”，并且与其立法初衷不相符合，因而无法获得20条g款所赋予的正当性的结论。上诉机构在审理中否认了专家组的观点，认为在据20条g款进行审查时，应仅对措施进行审查而不是措施的实施将产生什么样的后果的法律结论。严格区分措施和措施的实行是必要的。由此可以推知，专家组和上诉机构在审理案件的过程中所柄持的思维方式是：一项措施的合理性并不必然地依赖于其后事件的发生是否符合了措施制定伊始所主张的目的。措施可以被判定为符合GATT第20条的规定，尽管其在实施过程中可能会造成不合理的损害或妨碍，但只要措施的实施并不构成第20条前言中的“在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”，该措施及其实施就是合理的。

　　第三、在对第20条中所经常出现的“necessary to”作解释时，专家组和上诉机构一致认为，对必要性的审查不是指审查政策的必要性，而是审查进口产品被有效阻止享有国内产品的优惠的销售条件是否有必要，即是否存在一种替代方法可以避免或尽量减少这种歧视。对于替代方法的选择也不应仅凭存在形式上的区别而认定为违反了国民待遇。上述观点意味着，审查的重点将是措施的深层次内容，而不会局限在表面形式上。当然，实施措施一方应当证明实施措施的正当性。当然，如果在具体的案件中，非常清楚的表明在一具体措施在任何实际可能的情况下对措施所提倡的预期目标都将不会具有积极的效果，那么专家组就很容易作出裁定，认为该措施从一开始就不是用作保护管理的，而应立即停止实施。

　　第四、与“necessary to”相衔接的是关于“直接联系”(relating to)的规定。本案专家组在论证美国改善空气质量的立法目标与其实施的具体政策之间并不存在直接联系的关系时，首先引用了GATT1994第3条第4款，对有争议的措施得出了否定性的评价(即该措施导致了对进口产品的较差待遇)，然后以此为根据，认为措施与立法目的之间不存在“直接联系”;而上诉机构则认为，专家组报告没有充分考虑第20条各款中实际使用了不同的词语因而具有的解释上的意义，并且颠倒了第20条规定在解释上的次序，因而推翻了专家组报告。由此可以推知，在案件的审理过程中，专家组和上诉机构对有关法规政策措施及其实施是否符合WTO协议第20条及其他条款的判断将基于以下步骤：

　　1、以该措施的特征为依据，审查措施本身是否符合GATT1994第20条各款的规定，审查的标准将集中在措施与措施所倡导的立法目的之间是否具有“relating to”的关系;

　　2、当措施本身不存在否定条件时，按照第20条引言的规定，对该措施的实行作进一步审议，审查的标准包括：是否与立法目的之间具有“necessary to”的关系，和是否存在“在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”。[page]

　　3、对于GATT1994和WTO的总目的与宗旨的引用，专家组和上诉机构的态度将是，“保持而不是破坏多边贸易体制自然是一个《WTO协定》基础性的基本和广泛前提，但它既非权利，也不是义务，更不是按第20条引言来评审某项措施时所使用的解释规则。”

　　上述各结论对我国国内立法中目的和方法之间的关系存在以下启发：

　　第一、基于保护公众健康和生态环境(涉及第20条b、f、g款)、维系国家传统(涉及第20条a、e款)、保证经济稳定(涉及第c、d、h、i、j款)的目的 ，立法时可充分行使自主权，以规范国内秩序，保障人民生活。

　　第二、制定法规时必须明确规定立法目的，即该法规的制定对于上述三项的重要意义。同时应强调国内行业协会、非政府组织的重要性，由其出具的对立法目的的解释和论证文件，尽管一般情况下，专家组和上诉机构将没有义务从中寻求相关信息，但当争议涉及的技术性较强时，专家组和上诉机构往往会主动从中寻求科学的技术建议(这一点在“海龟案”中得到了专家组的认定)。

　　第三、法规政策的实施可以以“国内和国外”作为划分标准，但在做作此划分时应有充分的准备和论证，以证明这一划分只是形式上的不同，并没有在违反第20条前言部分所作的主张。

　　第四、立法的论证过程应特别注重以书面的形式论证“必要性”，即是否法规中相关措施的制定符合“necessary to”的要求，而不存在其他可行的能够避免或尽量减少对其他缔约方损害的措施。但无须要求该措施的制定是直接为了相应的立法目的的。

　　第五、在上述三点的前提下，具体措施的实施如果对有关缔约方造成损失，往往不会被DSB判定为违反了WTO协议的规定，也就无须承担修改国内法的义务。

　　二、从“海龟案” 看国内法的域外效力问题。

　　1987年美国根据1973年《濒危物种法》发布规章，要求所有美国的拖网虾船在对海龟有重大伤害的规定区域捕虾时使用批准的海龟驱逐设施或拖网时间限制。1989年又增设了第609条，规定凡未能在捕虾同时放活海龟者，禁止该国的海虾向美出口。并基于此要求向美出口海虾的国家应能够提供文件证明其已调整了捕虾方式。印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国以GATT1994第1、11、13条为由指控美国，美国则以GATT第20条第h、g款，要求享有例外。

　　“海龟案”以及在此之前发生的两起“金枪鱼案”在国际社会引起了激烈的争论，除了环境主义者和国际贸易界人士的观点相对峙外，还涉及到国内法的域外效力问题。本文中将着重讨论后者。

　　就整个案件的审理过程来看，可以得出以下几点结论：

　　首先、可以肯定的是美国1973年《濒危物种法》及于1989年增设的第609条中关于对属于1973年国际社会商订的《濒危野生动植物种国际贸易公约》中的最高级别保护物种海龟的保护是合理的，并符合了国际社会，尤其是近年来对于环境保护的要求和发展趋势：1、以国内法的形式确定对于国际公约的承认是经济全球化的表现形式，即各国法律在某些方面趋同，尤其是商人法领域;2、国际经济法的发展同时也要求其基本原则在国内法领域的渗透， 因此各国法律的趋同不仅仅是自发形成的，在很大程度上还受到了国际经济法发展的影响，也就是说国内法律体系承担了自我修补和自我完善以符合国际公约和国际惯例要求的义务。3、从上述意义上说，一国国内法是否具有域外效力仍值得商榷。我国在今后的立法过程中也应该对此有所体现，积极吸收国际公约的内容，不仅可以表现我国坚持改革开放和积极推动自由贸易的决心，还能够确立世界各国对中国经济稳定发展的信心，也能够增强我国法规政策的可预见性，从而鼓励外国资本进入中国市场，促进我国的社会主义建设。

　　其次、从专家组报告的意见陈述和上诉机构推翻专家组报告的裁决所进行的推理和论证中，并不能合理推知，专家组和上诉机构对美国扩大其国内法律效力范围的行为持否定态度。

　　专家组认为，“若允许一个成员方采取这样一种措施，即以要出口成员方采取某种政策为条件，才让某种产品进入其市场，那么GATT1994和WTO协定就不再是各成员方之间贸易的多边框架，因为这些协定规定的贸易关系的保障和可预见性已受到威胁。……我们认为，参照(第20条)条文中‘无端的’一词和WTO协定的目的与宗旨，美国这种措施构成了在条件相同各国间‘无端的歧视’，因而不属第20条规定允许措施的范围。”

　　上诉机构认为，“美国措施虽有资格引用第20条g款，但未满足第20条引言的要求，因此不符合第20条的规定。”

　　可见，专家组和上诉机构尽管有权对一国国内法的域外适用作出否定性评价，但在实践中，却有避免这种评价作出的趋势。 美国《濒危物种法》及其第609条最终无法得到专家组和上诉机构的认同并不是因为其立法上的“霸权主义”，而是在实施该法规时存在的一些缺陷，导致了上诉机构认定美国该法案的实施构成了对第20条例外的滥用。解读一下上诉机构的若干裁定，对于正确区分“霸权主义”和“滥用权利”是必要的：

　　上诉机构首先指出，“第20条虽可引用为一项法律权利，但不得免除或‘取消’权利持有人按总协定实体法规定的法律义务的方式来实行。这些例外若不被滥用，换句话说，属某项例外范围的措施必须合理地实行，就必须兼顾要求例外当事方的法律义务和有关其他当事方的法律权利。”随后，上诉机构又解释道，“在一个成员方引用第20条某个例外的权利，和该成员方尊重其他成员方义务之间必须达成平衡。” 可见上诉机构的态度是：将第20条各款的例外视为GATT1994其他条款所包含的实体法义务的有限度的和有条件的例外。

　　理清了专家组和上诉机构的审理思路后，我们可以发现，美国在实施《濒危物种法》及其第609条时，存在下列做法使实施结果具有明显的歧视性，因而被上诉机构认定为是“无端的”： ......