立案调解制度是我国在构建社会主义和谐社会中，探索并实施的一项重要司法制度，在我国审判制度中有着极其重要的作用。近几年来随着审判方式改革，其司法功能不断发挥。其在解决民事纠纷中的不可替代作用始终不可忽视。随着最高人民法院“司法为民”的提出，立案调解制度开始彰显出其所具有的化解社会矛盾的独特魅力，在当前构建和谐社会的历史背景下，在民事诉讼活动中加强和规范立案调解制度具有深远的意义。

　　一、立案调解的概念


　　法院调解制度作为民事诉讼法的一项基本原则，一直在法院的审判活动中处于主导地位，它很好地化解了社会矛盾、化解了当事人的强烈对抗程度。何谓法院调解，是指在人民法院法官的主持下，对双方当事人在合意民事争论过程中，法官居中进行规劝，促使达成协议的活动。这一活动长期以来为法官内部的审判部门所专有，随着社会的发展和法院改革的深入，单一的庭审调解已不能适应时代发展的要求和期待。因此，法院调解派生出了立案调解制度。


　　立案调解是指人民法院的立案部门对有可能经过调解（法律法规禁止调解的除外）解决的民事案件在案件移送相关审判部门前，由立案庭的法官主持双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动。立案先行调解在我国诉讼制度中是新颖的，具有时代性，它具有一定的独立性。体现在：调解程序与立案程序的分离，立案调解是在立案后进入庭审前的一个预备程序中的工作，有的称预审庭。立案调解工作由预备庭或预审庭法官主持。目前随着立审分离制度改革的深入，立案登记主义的影响越来越突出，立案的工作主要是对案件形式上的审查。符合立案条件的登记立案后即按审判流程转交各审判庭，因此，立案调解其实属于审判庭案件审理的一部分工作，立案调解程序完全独立于立案程序。同时，随着法院系统立案准备程序改革的深入，更多的观点认同于立案调解程序属于立案准备工作中的一个程序。是一个与立案程序和庭审程序相对分离的有其独立性的一个诉讼中的程序。立案调解其与庭审程序是相对分离的，即调审主体的相对分离。要求立案调解的法官不能担任同一案件的主审法官。目的在于，防止调解主体可能挟审判权进行威胁或诱惑，强迫当事人接受调解，确保当事人在完全自愿的基础上接受调解，保护当事人意思自治的权利。


　　二、各国法院立案调解模式


　　当前，各国法院的立案调解制度大体有以下三种模式：一是调审分立式，法院庭立案解程序置于诉讼程序之前，作为一个独立的调解程序，这种模式的代表是日本和我国的台湾地区。二是调审结合式，法院的调审主体不分离，即立案调解和庭审人员的身份竞合，案件承办人员负责立案的调解工作和庭审工作，这种模式以德国为代表，我国的传统调解模式亦不例外。三是调审分离式，法院把立案程序从审判程序中相对分离出来，作为处理民事纠纷的相对独立的另一种诉讼方式，这种模式以美国为代表，目前在我国立案调解程序的设立上有些作法也遵循了这种模式。这三种模式都有自己的特色，而改革绝不是照猫画虎，应从我国的实际出发，在我国传统调审结合式的诉讼调解模式的基础上，融合庭审分离式的一些作法，建立一个符合法院制度改革发展规律，具有本国独立特性的民事诉讼立案调解模式。　　


　　三、法院立案调解的优势


　　1、立案调解能体现方便当事人诉讼的原则。当事人渴望诉讼周期短，诉讼成果明显。立案调解就是在较短的时限内解决纷争，使当事人节约时间，减少讼累，降低诉讼成本，是法院体现便民利民亲民的重要举措，更是法院审判工作与人民同心,与时代同步的内在要求。人民法院立案调解的做法一出台，便很快得到了人民群众的强烈呼应。


　　2、立案调解是法院提高司法效率的有效途径。最高法院提出二十一世纪法院工作的主题是“公正与效率”，立案调解是提高司法效率的有效途径，立案调解的潜在能量要给予充分的发挥，使法院的司法效率有重大的突破。因此，科学合理的分工，制度上的创新又是提高效率的无形资源，它比纯人员数量的增加更具活力，更具有效性。立案调解能使法官在单位时间内办理更多的案件；在制作法律文书时更加省力，不必要像判决书那样进行严密的逻辑推理和分析而耗费法官更多的精力；能避免双方当事人以及当事人与法院之间不必要的对抗，甚至是纠缠；能使庭审法官有时间对难案进行精雕细刻，使案件质量得到提升。现在法院亮出立案调解这张牌，就是化解司法效率不高这一难题的好办法、好方法，对提高司法效率具有里程碑的作用。 [page]


　　3、立案调解是法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的具体体现。提倡和谐，促进和谐，实现和谐。从国家层面上讲，它是一种政治生活，是理想社会的标志，它是通过教育、引导来提高国民的素质，追求高尚的目标。法院是国家机器重要的组成部分之一，在构建社会主义和谐社会的过程中，法院具有惩罚犯罪，平衡社会权力，调节社会成员利益关系的功能，其地位和作用具有特殊性，是任何部门所不能替代的。历年来，法院一直牵着和谐的手，高举和谐的旗帜，踏着和谐的脚步，与社会一道实实在在地向前迈进。立案调解是法院新拓展的快速平抚纠纷，拦截社会矛盾，为实现社会主义和谐社会提供司法保障的新举措。


　　四、立案调解的范围


　　1、立案调解适用于民商事案件。我国《民事诉讼法》对调解案件的范围没有具体的规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的第二条规定，对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序，公示催告程序，破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。“这是一条限制性规定，也就是说调解案件是受一定案件性质范围限制的。该规定第十二条还明确：”侵害国家利益、社会公共利益的；侵害案外人利益的；违背当事人真实意思的；违反法律、行政法规禁止性规定的。“这是属调解内容条款违法不得进行调解的规定，即是当事人达成协议，法院也不得予以确认。对案件性质不宜调解和调解内容违法的都明确地给予了限制。前者追求的是社会价值和社会效果，后者是防止滥用调解权进行违法调解。


　　2、立案调解适用于事实清楚、争议不大的案件。立案调解除满足以上限制的条件外，还要根据案件的疑难复杂程度来确定，立案调解不能有畏难情绪，但也不能不管三七二十一，有案拿来就胡乱地进行调解，尤其不得以损害某一方的利益为代价进行调解或者强行进行调解，否则将会脱离调解的立法精神和立法初宗。立案调解的案件应掌握案件事实比较清楚，当事人各方对案件争议不大且自愿接受调解的案件才能适用立案调解程序予以调解，不能盲目，不能好高骛远，不切实际，否则就会制造当事人的厌诉情绪，对相关审判部门的继续审理制造麻烦，设置障碍。


　　3、立案调解区域管辖范围。立案调解非法院审理案件的必经程序，因此，立案调解也应设定当事人的区域范围，这一点很重要。设定立案调解管辖范围的目的，就是要尽量避免当事人的长途折返，增加当事人的在途费用。由此，立案调解的当事人各方限定在该法院的辖区范围内或就近地区，且符合通讯比较发达，交通比较便利，当事人各方可以随时通知到并能及时到庭的条件。对于路途遥远，费用较高，可能使当事人增加诉讼成本和诉累的案件，则不应纳入立案调解的管辖范围，否则就不能体现立案调解司法为民的精神，反而变成了劳民伤财，那是绝对不可取的。


　　4、立案调解适用于被告不需要答辩期的案件。我国《民事诉讼法》规定，被告在收到应诉通知书后15日内进行答辩，被告不答辩的不影响案件的审理。根据该规定，被告依照法律享有15天答辩期的权利，由此，法院审理案件不能随意侵害被告的诉讼权利，只有被告愿意放弃这项权利后才能实施立案调解。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第一条规定：“人民法院对审理的民事案件在征得当事人各方同意后，可以在答辩期满前进行调解。”立案调解是在答辩期开始后进行的调解，首先应征询当事人各方是否有调解的意愿，当事人都明确表示有这一愿望才能调解，其次还必须向被告释明答辩期是其一项诉讼权利，被告明确表示放弃这一权利后才能调解，口头表示的应当记入笔录，书面声明放弃的应收集归档，只有符合以上两个条件时，立案调解才能进行。 [page]


　　五、立案调解存在的问题


　　1、思想不重视，效率低。这与目前立案准备程序中的调解法官与审判法官完全分离的“调审分离”的天然缺陷有关。主观上，立案调解法官对调解工作的意义认识不够，忽视立案调解，加上立案调解结案的案件又不完全属于调解法官的审判成果，其积极性无形中受到打击；再者，当事人也知道立案程序的法官完全不参与案件的审理，加上立案程序“无非是证据交换”的一种错误认识，对立案调解没有兴趣。由于上述主观上的原因直接导致其结果便是立案调解流于形式、效率低下。可以说，认为这种独立性的立案调解可以充分调动当事人调解的积极性，合理配置审判资源并提高诉讼效率的愿望是美好的，可实际上却往往事与愿违。


　　2、立案调解工作基本完全独立于合议庭工作之外，只有在当事人达成调解协议后，再流于形式地合议一下。那么对调解协议是否符合法律规定的审查权，是属于了解案件情况的立案调解法官还是不了解案件情况而掌握裁判权的合议庭呢？答案当然是显而易见的，可这难道不是立案调解工作所面临的尴尬？


　　3、客观上有的立案程序的法官难于准确把握案情，调解往往在事实不清，是非不明的基础上进行“模糊调解”，调解成功的可能性比较小。


　　出现这些问题，虽然有主观上人为的因素，但同时与立案调解制度的设置上存在的缺陷有密切的关系，作为一项新的制度，其所固有的优点应是制度本身的设置能优化和调动各种审判资源，提高效率。因此，对立案调解程序进行规范显得非常重要。


　　六、完善立案调解的几点建议。


　　立案调解必须由案件存在，任何案件必须经过立案登记才能成为案件，非经立案登记不成为案件，案件成立后即可进入立案调解门槛，这是立案调解的基础，是先决条件，否则只能属于非诉调解的范畴。立案调解应在被告应诉后提出，立案调解可以是起诉人书面申请或口头申请，也可有负责立案的法官告知起诉人，起诉人有接受立案调解的意思表示后，立案调解案件的法官在向被告送达应诉通知书时，可征询被告的意见，被告同意接受调解的，立案调解便可进入实施阶段。如果被告坚持不接受调解，立案庭应立即将该案移送相关的审判庭进行审理，使当事人的程序选择权得到充分的保护，由此，立案调解必须以当事人各方接受调解为前提条件，在答辩期内进行调解，要以被告自愿放弃答辩期权利为必备条件。立案调解应在满足以上条件的基础上方可进行。


　　1、从加强立案调解工作的重大意义进行思想教育，要在政治的高度上理解立案调解的意义。要让立案调解法官充分认识到立案调解工作不仅是一项诉讼解决纠纷方式，而是落实党的“立党为公、执政为民”的基本理念，贯彻最高人民法院提出的“司法为民”的审判宗旨。要通过立案调解充分发挥法院司法职能，发挥司法对社会关系的规范、调节、引导和保障作用，化解矛盾和纠纷，为群众办实事，缓解社会矛盾，以构建社会主义和谐社会。


　　2、完善立案先行调解机制。实行案件的繁简分流和审理案件的调审分离，根据法院内部分工，案件的分流职能属于立案庭，只有掌握了案件的疑难复杂程度的信息后才能实施立案，立案调解的过程是立案庭掌握信息的过程，因此，调审分离的调解功能由立案庭实施较为合理，只是立案人员不能自立自调，要将立案和调解人员进行分离，在立案庭内设立综合的调解机构，确保调审分离在组织体系上的完备。


　　3、完善立案先行调解程序制度。我国民事诉讼法并没有对立案调解进行限制，只是法院本身的某些规定，捆住了立案调解的手脚。要将立案调解独立于庭审调解之外，必须给立案调解松绑，使其形成民事诉讼中单列的程序，把立案调解变成名正言顺的诉讼程序，使立案调解从幕后走到台前。 [page]


　　4、完善对当事人的制约机制


　　目前的调解大部分是牺牲权利人的利益，权利人的利益没有得到切实的保护，而义务人通过调解总是有利可图的，所以造成社会诚信缺失。因此，要调动义务人积极参与调解的主动性和能动性，必须由制度加以约束，使义务人自觉自愿地走向调解台接受调解，否则须承担权利人因诉讼所耗费的一切经济损失。当然对权利人也要予以限制，防止权利人滥诉，提出的诉求过高而使调解不能，权利人也应承担义务人因诉讼多支出的费用。只有通过制度来保障，社会的诚信才有基础，社会主义和谐社会才会有强硬的支撑点。


　　5、准确把握调审主体相对分离的原则，对立案调解程序法官进行重新定位。调审主体分离的问题，历来有两种不同意见，大多数意见认为，从目前我国法院实际情况看，调审主体不应分离。这种观点是比较客观的，但这种调审不分离的观点，既要结合我国法院审判实践又要立足于法院改革的高度来看，才能准确把握。立案调解程序中调审主体不分离应理解为只是一相对分离，即调解的法官不承办该案件但参加案件合议庭。这样的做法有四个有利：一有利于提高调解法官和当事人思想上的重视。立案程序的法官因为要参加合议庭，对审判的质量负有责任，在调解中思想上会重视。同时，案件当事人因为主持调解的法官参加合议庭对案件的结果有影响，心理上会更容易接受调解。而不会出现有的案件中，当事人觉得立案程序法官不参与案件的审理，对立案调解根本不予理睬。二有利于合理利用审判资源，使得立案工作与庭审工作的衔接。普通程序审理的案件，是合议庭在审理，应充分发挥每位合议庭成员的作用，而不能象过去那样合而不审。所以，实行调审相对分离，由合议庭其他成员担任立案调解程序中的调解法官，能充分发挥合议庭每一位法官的职能。增强诉讼的实效性、提高诉讼效率。三有利于提高调解的成功率。有些案件调解的成功率高低与否，虽与调解法官的工作有很大关系，但与当事人的心理亦有密切关系，有的当事人因没有感受到诉讼风险的压力，更愿意在主审法官的主持下调解，因为那样“心里有底”，所以漠视立案程序的调解。而如果是参加合议的其他法官主持调解，当事人调解的心理便产生一定的变化。加上调解法官在调解的方法和技巧中通过对案件法理的分析，会让当事人感受到接受调解对自己是有利的，最终选择调解，从而提高了调解的成功率。四有利于保护案件的承办法官。我们现在反对以判压调，而且在很多案件的调解特别是一些与当事人经济利益相关的案件中，调解法官可以在调解中通过法理的分析，向当事人预测判决结果提供参考，或对诉讼风险进行提示。但因为该法官不是案件主审法官，也不是审判长，所以不会给当事人造成以判压调的感觉，当事人也不会责难承办法官。具体做法：从合议庭成员中确定立案调解的法官。如果立案庭立案时已确定合议成员和承办人的，按审判管理流程将案件分流到审判庭后，由庭长指定合议庭成员中审判长和承办人之外的另一名合议庭成员担任立案程序的法官，由该法官负责立案程序工作和主持案件的调解。调解结案的，结案数统计在调解结案的法官名下，而非立案时确定的承办人名下。如果立案庭未确定合议庭及承办人的，案件分流到审判庭后，由庭长指定合议庭成员中的一名担任立案程序的法官，负责立案程序工作和主持案件的调解，调解成功的案件属于调解法官的个人结案。如果调解不成的，立案程序结束后，由其他合议庭成员承办案件和担任审判长，案件属于承办人的结案数。


　　6、充分尊重当事人的私权。在不违背法律规定的情况下，调解以当事人真实意思表示为基础，而并非必须以是以事实清楚、分清是非为基础。因为，有些案件的事实无法查得清楚，即使法院庭审查明的也只是一种法律上的事实而非案件本身的客观事实，另外，有的案件当事人都有过错，孰是孰非，分得太清，调解工作就无法进行。因此，在立案法官的引导下进行调解，只要当事人之间自愿达成的调解协议不违背法律规定，应该充分尊重其私权的处分。 [page]

湖南省宜章县人民法院 周树国