浅议立案调解制度
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更新时间：
2019-05-16
18:43:51
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导读：
从社会发展的角度审视，深层次矛盾不断尖锐化，从法院自身的视角审视，涉诉信访有增无减，社会呼唤和谐，人民呼唤公平和正义，人民群众对法院的司法能力和司法水平的要求越来越高。《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》要求法院把调
从社会发展的角度审视，深层次矛盾不断尖锐化，从法院自身的视角审视，涉诉信访有增无减，社会呼唤和谐，人民呼唤公平和正义，人民群众对法院的司法能力和司法水平的要求越来越高。《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》要求“法院把调解作为处理民商事案件、刑事附带民事案件、执行案件的优先选择。对必须进入司法程序的，要坚持调解优先、调判结合，努力做到案结事了”。全国法院结合“人民法官为人民”主题实践活动，设置导诉台，开始尝试立案调解，快速解决纠纷，使得立案调解制度愈已成为解决司法供需矛盾的有效途径。笔者结合自己的审判实践，探讨立案调解制度的现状及其完善，以期对该项制度的构建有所裨益。
一、立案调解制度的问题分析。立案调解是立案庭对有可能经过调解解决的民事案件在案件移送审判庭之前，由立案法官主持双方当事人协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动。它是人民法院在司法实务中的积极探索，是法院快速化解民事纠纷的新机制。由于立法的缺失，使立案调解制度的定性和定位处于浑沌状态，使立案调解工作还存在诸多障碍。
1、法律规定障碍。从现有法律规定看，没有明文规定立案调解这一程序。最高人民法院目前尚无关于立案调解工作的法律解释；随着法院改革的不断深入和社会主义法治理念的确立，一部分法院包括我院，为体现司法为民，根据最高人民法院的会议精神，结合自身情况，制定关于加强立案调解工作的暂行规定，开始尝试立案调解，收复这块边缘化的调解宝地，以应付立案调解工作的现实问题。但是立案庭的职责是立案，不是审案，在立案庭开展立案调解与法院系统要求的立审分离相矛盾。是立案还是审案，不仅当事人困惑，立案法官在实际操作过程中也无章法可依，致使立案法官在启动调解时和调解过程中难以积极行使职权，加上多办一个案子就多一份责任，因此，立案法官不愿主动调解，使立案调解工作难开展。
2、法院内部管理制度障碍。法院将各部门的调解结案率、案件审理效率等作为考核审判工作好坏标准，开展立案调解使立案庭与业务庭之间出现矛盾。一是开展立案调解，一些比较简单的民商事案件消化在了立案调解阶段，业务庭的诉讼调解率可能大大降低，影响到审判业务庭的调解率。二是开展立案调解，立案庭将待办案件转往业务庭的时间较长，影响到案件的审限期。三是开展立案调解，基于双方当事人的合意，只需要有基本的案件事实即可。而一旦调解不成，案件转入审判，在审判中调解是查清事实上的调解，由于调解的基础不同，立案调解与诉讼调解的思路存在区别，最终导致双方当事人对案件的处理期待值不一样，增加了诉讼中调解的难度。因此，审判庭认为立案调解没有必要，这也使立案调解法官的积极性大大降低。
3、当事人的认同障碍。有相当一部分当事人对立案调解的认识存在偏差，认为他们起诉就是要求法院明辨是非，案件没有经过审理，事实没有查清楚，损失不确定，责任大小没有进行划分，就进行调解缺乏严肃性。有的当事人诉前已经多次调解未果，认为再进行调解显得多余。更有当事人认为，如果调解不成再判决，就增加了当事人的诉累及诉讼成本，因此怠于到庭，影响了立案调解工作的顺利进行。还有的案件代理人影响了立案调解。当事人往往会对律师的建议言听计从，在律师收取高额代理费后，再劝说当事人让步已不太现实，特别是诉讼标的低于代理费的案件更无可能调解，这在一定程度上影响了立案调解工作的正常开展。此外，在立案阶段调解，当事人担心损失进一步扩大。原告为了权利的尽快实现，在立案调解时往往作出较大让步，一旦被告不及时履行调解内容，原告还需向法院申请执行，从而使自己的权利遭受较大的损失，由于在心理上顾虑重重，而不愿进行立案调解。
4、法官队伍素质障碍。目前在立案阶段能够调解的案件数量虽然不多，但涉及面较广，不仅仅包含民事案件，还包括商事案件，加上立案调解时间紧、难度大、要求高，对从事立案调解的法官的工作能力和自身素质提出了更高的要求，既要求法官有扎实的法学理论功底、丰富的审判经验，更要求法官有耐心、细心以及热心。综合来看，法院立案庭集审判业务、审判管理、审判监督于一身，工作任务异常繁重，而现有立案庭人员的配备不强，综合素质不强，而立案调解时间较短，往往不能准确把握案件所涉的法律知识、争议焦点；理不清当事人纠纷的法律关系，对案情吃不透，调解思路不清；对于基本事实、是非的判断上，模模糊糊，抓不住当事人的心理，面对不同类型的案件进行具体操作，其调解成功的可能性及调解率难于保证，难以达到理想的效果，也影响了立案调解工作的开展。立案调解还缺乏激励机制，立案法官报着多一事不如少一事的心态，缺少开展立案调解工作的主动性。 [page]
二、立案调解制度的规范完善。尽管立案调解制度尚存在不少问题，但是立案调解在促进我国社会和谐，维护社会稳定方面起着积极的作用，为使立案调解制度既不影响诉讼程序的正常进行，又不使立案调解的价值追求发生变异，建议我国修订民事诉讼法，明确立案调解程序，使之独立于庭审调解之外，变成名正言顺的诉讼程序。
1、确立立案调解程序为独立程序。为使社会各界特别是当事人能信任并主动接受立案阶段的调解。从法律的角度设置立案调解程序，明确立案庭在审查立案期间，开展立案调解案件的适用范围、原则、时限、程序等。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确、当事人各方自愿接受调解的案件才能适用立案调解程序予以调解。立案调解的期限在15-20日内严格掌握，对当事人不同意调解或经调解不成的，立即移交相关业务庭审理，防止诉讼拖延。目前，从各地开展立案调解的模式看，有“调裁结合，先调后裁”、“只调不裁”、“诉前调解”三种模式，故法律还要规范和统一立案调解的主体。
2、强化立案调解的合法原则。调解制度的基础就是当事人对自己权利的处分权。调解的正当性和有效性均来源于当事人调解的意思自治，而这也正是对调解是否公正进行判断的基本标准，是调解制度发挥作用的基本要求。更为重要的是调解必须符合合法性原则，调解案件是受一定案件性质范围限制的，在开展立案调解时，立案法官首先应当依职权保证调解不违反法定程序，为当事人达成解决纠纷的协议提供正当的机会并保障这种自由；应注意尊重当事人选择，坚持依法调解的原则，当事人都明确表示有这一愿望才能调解，口头表示的应当记入笔录，书面声明的应收集归档，惟此立案调解才能进行。同时，应告知当事人，在立案阶段为达成调解或和解的目的而作出的妥协或认可的承诺，不会在今后的诉讼中作为对其不利的证据使用，消除当事人对立案调解的顾虑。明确“侵害国家利益、社会公共利益的；侵害案外人利益的；违背当事人真实意思的；违反法律、行政法规禁止性规定的。”是属调解内容条款违法不得进行调解的规定，及对案件性质不宜调解的案件，即使当事人达成协议，法院也不得予以确认，在立案调解中必须严格遵守这一原则，立法也应对此予以完善。若当事人不同意立案调解，则不得以损害某一方的利益为代价进行调解或者强行进行调解，一方面追求的是社会价值和社会效果，另一方面是防止滥用调解权进行违法调解，这也是有效避免以往立审不分时所出现的诸多问题的恰当途径，否则将会脱离调解的立法精神和立法初衷。
3、加快完善对当事人的制约机制。目前的调解协议大部分是牺牲权利人的利益为代价达成的，往往使权利人的利益没有得到切实的保护，而义务人通过调解总是有利可图的，所以造成社会诚信缺失。因此，要调动义务人积极参与调解的主动性和能动性，必须由制度加以约束，使义务人自觉自愿地走向调解台接受调解，否则须承担权利人因诉讼所耗费的一切经济损失。当然对权利人也要予以限制，防止权利人滥诉，提出的诉求过高而使调解不能，权利人也应承担义务人因诉讼多支出的费用。只有通过制度来保障，社会的诚信才有基础，社会主义和谐社会才会有强硬的支撑点。同时明确立案调解收费，鼓励当事人在立案前调解。现行法律鼓励当事人协商调解，对和解撤诉和调解案件仅收取一半的费用。笔者认为，此项诉讼收费标准还应进一步改革，从立法的角度进一步鼓励，对自行和解撤诉的案件免收诉讼费；对经立案调解的案件考虑适当收费，以诉讼费收费标准的四分之一为限，以资鼓励当事人以快捷、简便的方式处理纠纷。
4、提高法官素质，建立科学合理的调解激励机制。应设立专门的立案调解机构，选调审判实践经验丰富、具有较高法学理论水平的人员充实立案调解队伍，所有的民商事案件都要经过立案调解。加大对立案调解法官的业务素质培养，使立案调解法官能够始终与审判法官在业务素质、法律适用、政策掌握上保持一致性，提升调解能力。开展立案调解时必须树立群众意识，以亲民的姿态和作风，吃透案情、内心公正、换位思考、察言观色、掌控时段、善用技巧，对案件进行分类调解，用诚心、恒心、耐心、公心做好调解工作，以能在短时间内查清事实，准确把握双方当事人的心态，正确运用法律及时高效的妥善化解纠纷。既满足当事人解决纠纷的要求，减轻其讼累，又满足当事人追求公正的要求，节省司法资源。建立激励机制，把法官在立案阶段的和解与调解工作成绩应当纳入个人工作考评范围。既要考虑在立案阶段对法官调解工作的肯定和鼓励，同时也要注意防止片面追求调解率而把案件积压在立案阶段，影响案件审理期限情形的发生，自觉贯彻“调解优先、调判结合”工作原则，实现案结事了。 [page]
5、探索多种方式的调解机制。人民法院可以引导当事人选择办案法官之外的有利于案件调解的人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解，也可以邀请人大代表、政协委员、律师等个人进行调解。近期，河南省全省法院在乡镇设立社会法庭，聘请有威望、懂法律、热心公益事业的人士作为社会法官，调处简单的民事纠纷，效果良好。
洛阳铁路法院在改革的波浪中开展社会法庭试点工作，在
郑州铁路局洛阳铁路办事处和
南阳车务段设立两个社会法庭，解决铁路部门发生的简单民事案件。2009年9月9日和10日分别举行了挂牌仪式，院党组书记、院长任伟亚向14名社会法官颁发了聘书。我院对14名社会法官进行了多方式、多渠道的指导培训，既提高他们的法律业务能力和化解纠纷的能力与技巧，又实现了人民调解与立案调解的衔接与互动。这为法院调解方式的多元化提供了依据。探索多种方式的调解机制，促进社会的和谐稳定应成为人民法院每一名立案调解法官共同研究的课题。
洛阳铁路运输法院张献文
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