对陕西省宁陕县农村土地流转情况的调查与思考

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法律快车官方整理更新时间： 2020-06-24 22:10:36 人浏览

导读：

土地是农业生产的最基本要素，创新农村土地使用制度，建立灵活有效的流转机制，关系到农业资源配置的效率和优化，是农村经济和社会发展的必然趋势，也成为新农村建设、发展现代农业的有效途径之一。一、正确认识土地流转的重要性土地对于陕西省宁陕县的广大农民来说

　　土地是农业生产的最基本要素，创新农村土地使用制度，建立灵活有效的流转机制，关系到农业资源配置的效率和优化，是农村经济和社会发展的必然趋势，也成为新农村建设、发展现代农业的有效途径之一。

　　一、正确认识土地流转的重要性

　　土地对于陕西省宁陕县的广大农民来说，是最基本的生产资料，而且也是最主要的社会保障。要保持农村的稳定，就得让农民有块宝地，让农民进退有路，使农民手中有粮心中不慌。实行农村土地承包经营制度，维护农民的合法土地权益，无论是推进工业化、城市化，还是新农村建设、发展现代农业，都不会因此有根本的改变。

　　对农村土地承包使用权流转，中央要求尊重客观需求，规范流转，切实维护农民合法权益。2001年底，中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确提出了规范土地流转“四到户”和“十六个不”的要求。2005年1月，农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，并于2005年3月1日施行。该《办法》对农村土地流转方式，流转合同的签订以及土地流转管理等方面作出了详细、明确的规定，将全国农村土地流转工作引入到规范发展的轨道。

　　随着农村人口逐步转移和现代农业建设不断推进，土地流转现象会呈逐步发展趋势。但是，受农村人口大量稳定转移和农村保障体系建设的制约，目前全国大多数农村还不具备大规模流转的条件，主要是因为流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。只有农民收入高且来自于工资性收入比率大、社会保障有着落，才有可能转出承包地。就此而言，对农村土地流转，地方政府特别是基层乡镇政府首先要创造条件，循序渐进地推进。

　　二、基本现状和主要特点

　　我县共有农业人口16876户5.98万人。全县农村土地中耕地面积6.8万亩，林地207.6万亩，草地0.8万亩，“四荒地”等其它农业用地136.5万亩。截止目前，全县农村土地流转面积1.35万亩，涉及农户643户，分别占农村土地总面积的0.4%和农村总户数的3.8%，其中耕地流转2447.6亩，林地流转10606.9亩，“四荒地”流转452亩，分别占土地流转总面积的18.1%、78.5%和3.4%。土地流转主要表现出以下几个特点 :

　　之一：流转形式多样化。一是转包,共6404.6亩，占流转面积的47.4%;二是转让,共4718.1亩，占流转面积的34.9%;三是互换,共991亩，占流转面积的7.4%;四是租赁,共1123.4亩，占流转面积的8.3%;此外，还有269.4亩采用了代耕代种等其他流转形式，占流转面积的2%。

　　之二：流转行为市场化。一是新的市场主体介入农村土地流转。过去土地流转多局限为本集体经济组织内部成员之间的流转，如今一些专业大户、龙头企业、科技人员和机关干部也纷纷成为农村土地经营的主体。二是农村信息逐渐灵通，土地流转双方根据市场行情、土质、地理位置等因素确定具体价款。三是农民的法律意识较以前大幅提高，大部分农民能自觉地、主动地以合同或契约的形式规定双方的权利和义务，用法律的手段保护自己。?

　　之三：流转效果明显化。

　　1、减少了弃耕抛荒，缓解了人地矛盾。近年来，由于我县农村经济结构和人口的发展变化，农村土地抛荒与紧缺的现象并存。通过土地流转，一方面，解除了部分因全家迁往城区、外出务工经商、从事二、三产业以及因婚丧造成劳动力减少的农户无力耕种田地的烦恼，另一方面，又满足了部分种养大户、种田能手扩大特色种养面积、发展规模经营的要求，加上近几年农业税的全面取消，农民生产积极性提高，全县农村土地抛荒面积明显减少，人地矛盾得到了有效缓解。

　　2、推进了规模经营，提高了农业生产率。土地规模经营是农村生产力发展的必然趋势，是专业化、集约化、社会化大生产的客观要求。我县实行区域化种植、规模化经营，目前袋料食用菌年发展规模稳定在1500万袋以内，板栗、核桃园面积累计达27万亩，以天麻、猪苓、秦党为主的山地药材种植面积3万亩，蔬菜种植面积2.8万亩。在土地流转中，接包的专业大户大多能实行规模经营，在资金、技术、精力上加大投入，正常情况下经济效益都比较好，在农户中起到了示范带头作用。宁陕县种苗公司近几年从城关镇校场村75户农民手中租赁土地152亩，培育花卉、苗木、盆景、绿化树，一年的销售收入过百万元。县林业局干部鲍爱宏租赁城关镇关二村渔洞河组11户农民的坡地32亩从事畜牧养殖，现在每年林下鸡的销售量达4万多只，猪销售500余头，总收入可达100余万元。

　　3、拓宽了增收渠道，增强了农民的自我发展能力。一是通过土地流转，农户可以获得相对稳定的土地流转收入。二是将部分农民从土地和农业生产中分离出来，加速了农村剩余劳动力向二三产业转移，增加了现金收入。2007年我县农民人均纯收入1940元，其中工资性收入686.6元，占纯收入的35.39%，比上年增长15.35%。三是土地流转促进了全县工、商业的发展，我县工业总产值达3亿元，工业增速在30%以上,西汉高速公路通车后，2007年全县接待游客10.8万人次，实现旅游综合收入2160万元。

　　三、存在的主要问题

　　一是思想不解放，影响流转。我县是贫困山区，农民的恋土情结很严重,加上近几年国家不断出台各种支农惠农政策，农民更加珍惜土地，部分农民在土地流转期限满后，选择了收回原有承包地自己耕种。还有部分农民缺乏“闯”劲,小富即安,不愿从事二、三产业,满足于自己的“一亩二分田”。加之我县山大人稀，近几年受自然灾害的影响，耕地面积锐减，人均不足1亩。且属高寒山区，气候冷凉，光热不足，垂直差异大，加上土地分布零散，有的地方交通不便，使得一些想承包土地发展特色种养的经营大户望而却步。

　　二是转移就业难，制约流转。一方面,我县工业、商业和服务业还不够发达，规模都比较小,吸纳农村劳动力的能力有限。另外,农民文化层次偏低,技能水平不高，创业本领不强，年龄结构偏大，转移就业的难度较大,农业收入仍是许多农民家庭收入的主要构成部分。2007年我县农民家庭经营收入817.75元，几乎占到了人均纯收入的一半。

　　三是机制不健全，难以流转。我县农经站属农业局下属的全额事业单位，编制3人，全年办公经费仅1200元,在管理农村土地流转中心有余而力不足。乡镇人民政府在农村土地流转管理服务中，由于主、客观因素制约,存在的问题较多。另外，全县土地流转尚处于自发阶段，没有形成市场化运作的土地流转机制。

　　四是运作不规范，阻碍流转。一是部分转让形式的土地流转没有经发包方批准就已私下流转；二是大部分土地流转合同没有报乡政府备案；三是口头流转协议仍然存在；四是有的合同或协议条款不全，双方的权利和义务不明确，使纠纷隐患增多。

　　五是保障不完善，不敢流转。近年来我县农村社会保障工作在不断完善，但保障层次仍然较低、覆盖面不大、社会化程度不高、保障功能欠佳，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,对于流转土地存在后顾之忧。

　　四、对策与主要措施

　　第一，加强宣传，转变观念。一是认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等农村政策法规，使干部群众树立土地流转、资源盘活、收益提高的新理念，使广大农民了解《中华人民共和国农村土地承包法》中规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换或其他方式流转”和十七大进一步明确了在坚持农村基本经营制度的前提下，积极引导农民搞好土地流转，促进规模经营的政策规定。二是充分利用各种媒体,大力宣传农民身边通过流转土地增收致富的典型,让农民了解流转、愿意流转、主动流转、放心流转。三是引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力，促进农业向规模化生产、专业化经营的方向发展。

　　第二，坚持政策，明确原则。农村土地承包经营权流转，必须在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上进行。土地流转中应坚持平等协商、依法、自愿、有偿的原则；坚持优化配置的原则；坚持因地制宜的原则；坚持规范有序的原则；坚持可持续发展的原则，实行相对集中、规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。

　　第三，完善机制，规范操作。一是各级党委、政府和农村土地承包管理部门要加大对农村土地政策的贯彻执行力度，维护好农民的承包权益，依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地流转提供法律、信息服务，做好协调工作。二是村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为发包方，要切实履行职责，及时办理流转备案，并配合流转双方办理有关手续。三是乡镇农村土地承包管理部门指导流转双方签订合法、书面、规范的流转合同，并建立流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况，对流转合同及有关文件、文本、资料等都要归档并妥善保管。四是流转形式只要合法，就允许灵活多样，农民可以通过转包、租赁、互换、转让等形式自主流转，也可以采取返租倒包、股份合作等形式流转。

　　第四，科学规划，配套建设。一要按照发展现代农业的要求，因地制宜，科学规划农业板块，实现“区域化布局、专业化生产、市场化运作”，以利于土地流转，实现规模经营。二要加快小城镇建设步伐，加大招商引资和项目建设力度，大力发展工业、餐饮娱乐、旅游服务业等二、三产业，促进农村剩余劳动力向非农产业转移，特别是要引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。三要多渠道筹措资金加快农村基础设施建设，改善农业生产条件，为土地流转创造良好的环境和条件。 ???

　　第五，培育市场，健全组织。一是建立土地评估机构，以便科学确定各类农地的质量、等级，客观、公正地评估其市场价格，为公平交易提供参考。二要加快培育市场化的土地流转中介组织，让中介组织成为沟通市场中流转双方的桥梁，依照法律和有关规定提供流转中介服务。三是建立土地流转信息网络，使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，为达成流转创造条件。

　　第六，制定政策，鼓励流转。允许农户依法自由流转土地经营权,促进农业生产要素优化组合。建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业。对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励。对于通过转包、租赁、入股合作等方式集中农户土地进行规模化经营,并能带动农户增加收入的种养大户和各类经济实体进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。鼓励农民和农村经济组织增加对土地的投入，对提高地力等级的土地流转户给予奖励，对给土地造成永久性损害的，要及时制止并要求其赔偿由此造成的损失。农行、农村信用社等金融部门对到农村开发、经营的企业，要在资金和金融服务上给予支持,允许经营者用土地使用权抵押、担保获取贷款。

　　第七，强化保障，完善体系。狠抓农村综合服务中心建设，全面推进农村医疗卫生事业发展，积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度，巩固参合率，提高补助标准，扩大受益面，保证农民就近接受医疗服务。积极探索农村养老保险，落实和完善农村最低生活保障制度，实现动态管理下的应保尽保。进一步完善乡镇敬老院供养、五保户集中安置点供养和并户包帮责任制供养“三位一体”的五保户供养体系，使五保户集中安置率达90%以上，让农民吃下“定心丸”，能够放心地流转土地。

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