农村社会养老保险的发展概况
导读：
1986年10月，国务院在江苏沙洲县召开了"全国农村基层社会保障工作座谈会"。会议确定在农村经济发达和比较发达的地区，发展以乡镇、村为单位的农村养老保险。
1987年3月14日，国务院确定由民政部牵头进行建立我国农村社会保障体系的探索。到1989年6月，全国有19个省（自治区、直辖市）进行了农村养老保险试点，参加人数达90多万人，积累资金4100万元。
1991年1月，国务院决定民政部选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。同年2月，民政部党组决定成立"民政部农村社会养老保险办公室"，负责这项工作。同年6月，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号文件）中进一步明确，农村（含乡镇企业）养老保险由民政部负责。到1992年底，全国有700多个县，根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案》确定的原则，由政府制定并颁布了开展农村社会养老保险的实施管理办法，建立了农村社会养老保险管理机构，组织农民参加养老保险，其中170个县基本建立起面向全体农民的农村社会养老保险制度。全国已有3500多万农民参加了社会养老保险制度，共积累保险费10亿多元。
1992年12月，经国务院批准，民政部在江苏省张家港市召开了"全国农村社会养老保险工作会议"，这次会议，标志着有条件的地区逐步建立农村社会养老保险制度，步入积极引导、稳步发展、全面推进的新阶段。 同时，民政部先后与国家体改委、劳动部联合下发了《关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》，与中央机构编制委员会办公室会签下发了《关于农村社会养老保险试点有关编制问题的通知》，与财政部下发了《关于农村社会养老保险资金购买国家债券有关事宜的通知》。民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》、《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法》、《农村社会养老保险基金使用问题的通知》等一系列的有关政策和规定。许多省、自治区、直辖市和计划单列市也相继制定了许多具体的规定和办法。
1993年，国务院批准了民政部机构改革"三定方案"，明确了民政部主管农村（含乡镇企业）养老保险的职能。1993年，民政部根据国务院批准的"三定"方案，成立了"农村社会保险司"，1995年又组建了"农村社会养老保险管理服务中心"，1994年5月，李鹏总理在第十次全国民政工作会议上，重申了劳动、人事、民政部门分管城乡社会保险的体制。同年9月，根据国务院领导同志的意见，民政部又与劳动部、人事部共同下发《关于保持社会保险管理体制稳定的通知》，进一步明确了民政部门主管农村包括乡镇企业职工养老保险的职能和任务，稳定了社会保险的管理体制。1995年，民政部制定了《县级农村社会养老保险管理机构工作章程》，为各地民政部门推行规范化管理提供了依据和标准。
1995年10月，民政部在杭州召开了全国农村社会养老保险工作会议。全国已有16个省（市、自治区）基金规模超过亿元，有150个县（市、区）基金规模超过1000万。
1998年国务院整顿保险业工作小组通过调研后提出，农村养老保险问题较多，存在较大金融风险和社会风险；农村养老保险应按商业原则操作，政府不再直接参与组织。主要意见是：
一、 民政部门开办的农村养老保险既不是社会保险也不是商业保险，实际上是一种养老储蓄，具有部分商业保险属性。
1．实施手段与商业保险相同。社会保险主要特征是由国家立法并通过行政手段强制推行；民政部门开办的农村养老保险是实行"自愿原则"，"投保人可以根据实际情况选择交费形式和交费档次"，这与商业保险相同。
2．保障方式与商业保险相同。农村养老保险实行"多投多保、少投少保、不投不保"，"多缴多领、少缴少领、不交不领"。允许采取分期交费和一次交费两种方式，分别设定了10个交费档次，养老金给付标准，根据被保险人交纳保险费的方式、数量、时间及预定利率确定。这与社会保险的保障基本生活、待遇标准基本统一完全不同，而与商业保险的权利与义务对等、多层次选择相似。
3．保险费来源与商业保险基本相同。农村社会养老保险实行"投保个人交费、国家予以政策扶持、集体给予适当补贴"。从实际情况看，在大多数地区，农民参加农村养老保险是由自己交费，几乎没有集体补贴。民政部门举办的农村养老保险体现了商业保险的个人公平性。
4．保障人口的非特定性与商业保险相同。社会保险是对特定的劳动群体提供基本生活保障；农村养老保险虽将保险对象限定为"非城镇户口，不由国家提供商品粮的农村人口"，但在执行过程中，一些地方将农村养老保险对象扩大到城镇人口，将投保年龄从20岁调至20岁以下，这与商业保险保障的人口范围是一样的。
二、农村养老保险存在较大金融风险
1．预期增值标准过高。为吸引广大农民参加农村养老保险，民政部规定了较高的预期增值标准，如1993年7月-1997年12月为年复利12%，1998年1月为年复利6.8%，回报率高于银行同期存款利率和三年期国库券约1-2个百分点。由于银行存款利率下调，造成利息损失约5.9万元。
2．基金运营违规操作。国家政策规定养老保险基金除支付养老金的部分外，原则上应及时购买国家债券，在实际工作中，购买国库券的比例很小；一些地方将基金存入证券公司，或投资于民政部门所属福利企业等，给基金的安全带来严重隐患。
3．管理费超支。民政部门规定基层农保机构为自收自支事业单位，财务独立核算，自负盈亏；按保费收入的3%提取管理费。由于层层设立社保经办机构，专职人员逐年增加，管理费超支成为普遍现象。为此，民政部门要求将农村社保机构经费纳入财政预算。
4．财务和监管制度不健全。财政、审计、银行等部门未参与农村养老保险方案设计，方案设计中存在的不规范所带来的风险在所难免。
三、目前，国家财政能力有限
目前我国农村经济发展不平衡，很多地区，农村仍主要是以土地和家庭养老为主。社会保险需要国家财政做后盾，目前国家财政尚无此能力。因此发展农村养老保险，不宜像城镇企业职工养老保险那样，走以财政为后盾、由政府推行的社会养老保险的思路。
为此，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发[1999]14号）提出，"目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的"农村社会养老保险"，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险?quot;
农村社会养老保险的主要原则
农村社会养老保险制度的指导思想和基本原则是：从我国农村的实际出发，坚持低标准，以保障老年人基本生活为目的；坚持费用个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持建立个人帐户，采取自助为主、互济为辅、储备积累的方法；坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。由点到面，逐步发展。
1、坚持低标准，以保障农民的基本生活为目的
主要考虑：（1）我国农村经济和社会发展的实际情况和农村生活需求的特点，不宜按城市职工退休后的生活需求来确定农村人口的保障水平。（2）农村人口在60岁以后仍可创造劳动价值，因而在农村不宜引入城市退休的概念。（3）乡镇、村可根据自己的情况自办各种形式的补充养老保障。4、强化家庭保障功能。
2、 养老保险费的筹集，坚持个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的原则
我国农村社会养老保险制度建立在个人缴费为主的基础上，集体可根据自身的经济状况予以适当补助。国家政策扶持主要体现在乡镇企业对其职工参加养老保险的集体补助，按职工工资总额的一定比例予以税前列支。
3、建立个人帐户，自助为主，互济为辅
建立个人帐户，是农村社会养老保险的基本形式，充分体现了保险的权利和义务对等，先尽义务，后享受权利，。自助为主，主要体现为个人保险基金的积累，并根据其积累总额，确定相应的领取标准。积累总额多，领取标准就高，积累总额少，领取标准就低。互济为辅，主要是有同一年龄段内的人口，早逝者与长寿者之间调节互济。建立个人帐户，自助为主，互济为辅，预先储备积累，有利于调动各方面的积极性，平稳度过老龄化高峰期。相对城市而言，从总体上讲农村具有较好的环境，主要是因为过去没有承诺。没有背包袱，有助于制度一开始启动就走积累式的发展道路。
4、坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向
农村社会养老保险制度一体化，适应农村劳动力亦工亦农、离土不离乡的基本政策和流动性大的特点；适应发展乡镇工业以工补农，逐步实现农工贸一体化的农村经济发展方向。在一体化的制度内社会养老保险关系随人迁移，劳动者本身不会因流动而失去保障，有利于农村劳动力的流动和劳动力市场的形成。
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引用法条
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