我国第三产业发展遭遇新制约

在经济增长速度偏低的形势下，“大力发展第三产业”成为常见的对策建议。然而，近些年第三产业一直受到政策推动，其整体速度却出现徘徊，1992年至1997年分别为16.3%、9.1%、8.7%、8.0%、8.0%、8.2%。1994年全国第三产业普查，实行新统计口径，按调整后数字，上述年份第三产业增加值占GDP比重分别为34.3%、33.0%、32.7%、31.3%、31.1%、32.5%。面对这种态势，能否找准主要制约因素并采取正确对策，不仅决定着第三产业对经济增长的贡献程度，更关乎经济社会持续健康发展的全局。

一、小城镇模式无优势

国家计委1993年2月发布的《全国第三产业发展规划基本思路》中提出，90年代第三产业年均增长11%左右，增长速度要高于一、二产业。各省、市、自治区拟定的指标多在13%至18%之间。政策鼓励的具体措施可以概括为进一步放宽限制、提供优惠、面向市场。增长动力由此加大，生产要素向第三产业更快转移。“八五”期间，全国第三产业从业人员年均增长率为7.41%，同期第一产业为-0.61%，第二产业为3.32%。农业流出劳力中有69.2%流入第三产业。机关和事业单位大量兴办的公司亦集中在第三产业。个体私营经济84%、53%（1997）。这期间，广告业、旅游业、电信业、保险业等出现超常规增长。一些适应市场需求的新行业快速兴起，装饰装修业、美容业、快餐业、健身服务业、信息产业等，都显示出强劲增长潜力。在良好的政策和市场效应下，速度却低于预期，原因何在？

评价第三产业速度，前提是正确判断我国第三产业滞后程度。同其他国家作横向比较时，需要注意各国统计口径差异和我国的制度特征。考虑多种因素，我国第三产业实际比重应比目前数字高5个百分点左右，已不属严重滞后。作纵向比较，判断产业成长的历史位置时，需重视我国特有的发展历程。建国后为了加快工业化，以推迟农业现代化作为代价，导致城乡差距不断拉大，只好设置城乡壁垒缓解城市压力，这就阻断了城市化发展的自然进程。为维持速度，只有继续挖农业、压消费、背离城市化规律。可见，我国产业层次有着不同于一般二元经济结构的强体制特征。改革以来，力图转变过去的发展战略和增长方式，但制度惯性和历史包袱巨大。第三产业80年代的快速增长得益于两方面，一是改革释放的制度生产力，二是低起点提供的宽阔增长空间。近几年改革进程受阻于深层矛盾，传统服务业市场也逐渐饱和，城市化滞后的弊病逐渐凸现，我国产业结构加速成长的表象随之消退。

第三产业比重应当和劳动力结构联系起来考察。按照国际上比较通行的现代化标准，第三产业比重应高于45%，同时农业产值在国内生产总值中的比例应低于15%，非农业就业人员在总就业人口中所占比例应高于70%。对我国而言，真正困难的是达到后一指标。产业结构的比例变化被指称为经济成长过程，有期限深刻道理。第三产业这个名称主要表达经济的成长性，我国的产业结构难调整，症结就在成长方式未变。一是大量剩余劳力因城乡壁垒积淀在有限的土地上。1997年，按三次产业划分的劳动力结构是49.9%、23.7%、26.4%。二是工业效率低，工业既很少反哺农业，又不足以支撑三次产业全面兴起。三是缺少城市载体，至1997年底，以辖区人口为统计口径的城镇人口比重为29.9%，但若以非农业人口计，城市化比重仅为17%。四是分工和消费的驱动力明显不足。因此，当前的产业关系不是依次递进，而是互相牵制，互争发展条件。这个全局性难题主要由历史造成，当前仅靠政策支持和体制改革不足以矫治产业层次率乱，还需要使经济成长方式真正转向以城市为主。

50年代以来农村人口增长过快，不能完全归因于人口政策，也是城乡分割的直接后果。改革以来农村乡镇企业在体制夹缝中崛起，这促使我国确立了以发展小城镇取代常规城市化的方针。乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，看起来改革成本和阻力小，可以避难就易，但很可能再次走上历史弯路。因为，仅靠小城镇模式无法充分获得工业、第三产业需要的人口聚合效应与规模效益。与现代经济相联系的第三产业支柱行业更需以城市规模为条件。从节约资源、保护环境及经济合理性诸方面评价，小城镇模式均无优势可言。从实际情况看，江苏省的乡镇企业和小城镇发展都居前列，但第三产业比重比全国平均数低3.2个百分点（1995年）；湖南省和辽宁省各有29个城市，但湖南20万人口以下城市占71%，辽宁20万人口以上城市占60%，因而第三产业比重湖南比辽宁低约5个百分点。

目前的城市化进程重点放在扩大城市行政辖区，又对人口规模从严设限，政策思路只是从改革前的逆城市化过渡到形式城市化，即城市数量增加很快，城市功能却没有相应增强，人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。原因就在于有潜质的新兴城市成长过慢；有经济扩张条件的城市接纳农村人口过少；大城市常住人口过于凝滞；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待农村进城劳力，城乡两僵的“死结”未解开。在近年的经济社会发展国际比较中，10项现代化指标综合计算，我国在120个国家和地区里居第69位，但第三产业比重（111位）、城市（辖区）人口占总人口比重（95位）等指标明显靠后。

城市规模是第三产业加快增长的基础。1996年，我国超大城市第三产业平均比重达到49.3%；城市第三产业平均比重为36.1%，分别比当年全国第三产业比重高18.2个和5个百分点。1997年底我国城市总数为668个，其中200万人口以上超大城市12个，100万至200万人口特大城市22个，50万至100万人口大城市47个，近10年间在严格控制大城市人口的政策下，81个大城市仍吸纳了城市人口增量的37%。流入城市的约5000万农村剩余劳力也集中于大城市。一个被忽视的重要因素是，劳动者和居民都倾向于进入大中城市，而经济活力正源于人们的追求。综合评价，三次产业的结构关系能否逐步协调，在人口、教育、资源、环保一系列全局性难题上能否转为主动，尤其是我国能不能早些迈过人口进步性下降的门槛，都在很大程度上取决于改变城市化政策。

二、劳动与消费的人为隔裂

第三产业涵盖面很宽。我国将其划分为流通和服务两大部门，分四个层次，15个大行业。近年发展状况大致是，私人服务行业快于公共服务行业；生活服务业快于生产服务业；竞争性行业快于多数垄断性行业。政策重点支持的行业有所加强，但结构性矛盾仍然突出。

一是行业发展速度反差大。短期回报率高和收益预期高的行业所获投资多、增长快。在娱乐业、房地产业、零售业等形成投资热的同时，部分公益事业、城镇公用业、农业技术服务、地质水利等行业则发展缓慢。二是投资和存量调整中普遍出现“抽瘦补肥”现象。公益单位通过“多种经营”将资金和设施转向厚利项目，压缩原本薄弱的主业。效益低的生活服务网点多数转业。三是在规模结构上出现“逆产业化”现象。有规模优势国有商业占社会消费品零售总额比重从1992年的53%降为1997年的29.7%。技术、管理、规模远未构成三产增长的主流。

优化第三产业内部结构，目前主要依靠按行业职能分类的产业政策。为提高政策精度，还应当重视不同行业在社会再生产过程中的性质差异：一是先导发展的公共服务门类。它包括基础教育、科研、医疗、环保等。二是普通公共服务门类。包括文化艺术、新闻出版、广播电影电视的生产部门、公共文体设施、社会福利、城市公用事业、地质、水利基础设施等。三是生产服务功能较强门类。包括邮电通信、交通运输、仓储批发、广告信息咨询、新技术产业、农业技术服务等。四是个人消费服务门类。包括零售餐饮、理发美容浴池、娱乐旅游体育、客运航运旅店、修理拍卖、家务和专门服务等。五是外部不经济门类。如奢侈型高消费行业、多头层迭设置的社会管理及协调机构、街头商业等。六是特殊增长机制门类。包括金融保险业、房地产业、证券业、外贸和外经部门、政府部门。试作以上行业性质分类，以期为宏观调控方式提供更有利于长期发展的参照系，避免泡沫增长。

产业政策是政府对市场行为的调控，但如果市场主体不健全，政策效力就很难见诸于微观活动，这正是三产内部结构失衡的主要原因。

许多城市在结构优化过程中把第三产业作为再就业流向，可是却没有注意到，消费体制改革的滞后，导致服务业需求不足。第三产业兴起是消费过程社会化的结果。城市中存在“许多人没事干，许多事没人干”的矛盾，固然有观念僵化的原因，更深层原因是分配和消费改革衔接的不够：城镇居民可支配收入中属于公共福利消费的比例过高，再加上初次分配环节单位福利所做的扣除，公有制单位职工工资并不体现劳动力价格，仅限于供基本生活费开支。高福利低收入制度反过来又强化消费中的配给制、职务制、单位制特征，不仅压抑主体省略，而且有碍社会公平。从经济运行角度看，劳动者与消费者统一体的人为隔裂使市场机制在生产、分配、交换、消费各环节难以贯通。可见，强化消费者主体地位，是深化改革的要求，是加快要素市场成长，进而完善市场体系的必要一环。

三、“创收”：政府职能的误读

如果说重塑主体是市场经济体制的基础，那么建立市场规则就是它的主框架。价格放开以后，除了企业负担差异和市场禀赋差异外，竞争环境差异是妨碍服务业发展的重要因素，较突出的是：受市场进入机会、资源享用关系和政府管理水平制约。

在市场进入方面，政府部门习惯用“关门政策”限制增量。多数城市对出租车业、无线寻呼业、金融保险业网点、大型商场等都由鼓励发展变为停止审批新户。仅靠“审批许可制度”调控总量，等于给存量以特许经营租金，更大弊端是它使市场淘汰机制失灵。此外，审批手段在诱发地下经济和行政寻租的同时，其效力难免下降。

资源享用方面，我国服务业的资源意识淡薄，侵占资源和侵夺资源收益的现象十分普遍，国有资源收益大量流失。典型现象是“三边”市场和街头无照经营。

在市场秩序方面，突出问题有：一是市场欺诈行为。据中国消费者协会调查，1996年78.4%的消费者受到商业欺诈行为损害，而一年前为58.8%。二是带体制特征的不正当竞争，如权力经营、高回扣、市场分割和垄断。三是偷逃税有多种“避负港”。

管制力度不够和制度供给过剩同时从两个方向阻碍市场规则的形成，其中有体制和管理水平方面的原因，又与行政部门的逐利倾向有关。逐利型管理集中表现为“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象，即降低政府效能，又腐蚀政府机体，形成恶性循环。党政机关直接或间接介入市场经营活动有多种途径：一是党政机关下属团体或事业机关单位兴办公司。二是机关的后勤部门对外经营。三是参与社会投资。四是出租固定资产。五是有偿服务、有偿行政，包括办报、办刊、出书、举办各种活动等。六是接受社会经济组织的“挂靠”，收取“管理费”。

机关创收是“无本生意”，启动资金都来自无偿划拨的国有资产和行政经费，“创收”活动偏好攫取租金类的非生产利润，助长“权力经营”、权钱交易。在阻碍社会化分工的同时侵蚀税基，导致国有资产流失。虽然“创收”活动普遍存在“高费用、高成本、高工资、低效益”现象，但是仍然有很大市场，原因之一是以行政经费“养”内部的“三产”，所谓“肥水不流外人田”，实质是培植寄生性经济。权力部门还极易逃避税收，恶化了市场竞争环境。更严重的危害是“创收”衍生出“浪费型经济”机制——权力部门以权生事，以事敛钱，其资源成本与单位收益根本不成比例，允许机关单位“创收”，是改革中对旧体制惯性的一种缓冲，但也含有对转型时期政府经济功能的误读。它积弊已深。

四、部门经营权侵害公共所有权

政府行为在市场介入上有过多“越位”，提供公共产品则日渐“缺位”，包括公共设施供给不足；公共服务效率不高；公益事业机能不振；公共利益维护不力等问题。

改革前，我国服务业几乎全属公益性质。改革以来，公益事业涵盖过宽、公共服务福利性过强的特征减弱，私人产品与公共产品相交叉的领域加大，公益事业单位在改革中引入市场机制和面向市场，是正确方向。但是，迄今为止对事业单位主要采取提高服务价格和鼓励办内部“三产”的扶持政策，没能注入成本约束机制。

公益机构商业化运行的表层原因是财政拨款不足，深层原因是社会定位与市场定位的政策冲突。企业行为一般不产生外部利益机制，这正是公共服务资源不能由市场配置的原因。目前公益部门的营利趋向重在谋求资源和资产收益而不是经营盈余，实质是部门经营权侵害公共所有权。公益部门的创收和机关创收一样，都不是起自社会化分工自然进程，而是基于减轻改革阻力的政策安排，或为减轻财政负担，或为安置单位冗员。这类经营多数依赖行业特权，如特许经营、自行定价、转移负险、税费优惠。它们的活跃并不刺激服务效率。

公共服务部门试图靠垄断性提价摆脱因经营低效率造成的困境，结果因垄断利益强化而加深行业垄断，这有悖公共服务业的改革方向，并成为扩大内需的障碍。服务价格基本放开后，市场竞争没有按预期向降低成本和提高服务质量方向发展，而是轮番提价，因为特许经营未受触动。近几年，以公共服务为主的服务价格涨幅比居民消费价格涨幅高出13.7个百分点。在目前的分配和消费结构下，体制垄断行业服务价格过高，成为居民消费需求不振的一大肇端。

事业单位改革的方向是公共服务产业化。居民消费水平提高带来消费结构变化，闲暇娱乐消费和精神消费的比重上升，对公共服务业形成弄来越大的需求拉务。在我国，与公益事业交叉生成新的产业，是体制转轨中特有的现象。主要有文化产业、体育产业、教育产业、科研产业、咨询产业、园林产业、环保产业、保健产业等。它们弥补公益事业财政投入不足，满足消费者需求，增加就业机会。而且，其中有些已构成优势产业群，更重要的是它对开发人力资本资源有长期直接作用。

培育公共产业，需要调整政府观念，由政府公益事业转为“政府主办、政府参与、政府指导”分层次的事业体系。政府办事业的比重是不仅取决于需要和财力，也取决于政府交通，有些事交给社会办效率更高。“政府目标负责，行业管理规范，私人消费拉动，扩大经营竞争”可以作为政策原则。社会资源进入公共服务业，应允许它们从事营利活动。目前有政策规定一些公共服务行业不得有营利性质，这种思路既脱离实际，又不得公益事业。

五、调整长期政策和完善近期政策

1.实行“功能城市化”政策。将城市视为经济社会活动载体而不是行政建制标志；使经济能量成为设立城市的起因而不是结果；把小城镇作为城市化的起点而不是终点；顺应城市化规律和大城市比重上升的国际趋势，建设新兴城市、增强城市功能。

1）培育城市生长机制。城市规模取决于经济规模和与之相连的吸纳人口能力。人为地限制或扩展城市规模，都将削弱城市功能。城市要发展和成长，建制上就不应沿用行政级别本位制；或者说，建制级别应当有助于强化城市功能尤其是吸纳农村人员的功能。2）培育城市人口自然调节机制，养活行政性城市保护的制度供给。城市保护过度，带来农村流动人口庞大和城市、城郊食利阶层扩大的社会矛盾。应当多利用大城市劳动力再生产成本高的自然条件来抑制大城市人口。此外，只有消除“城市租金”，才可能使就业与长期定居地相协调，疏通城市人口流出渠道。3）培育城市功能辐射机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题也要靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励独生子女家庭的利益诱导机制，放宽农村独生子女家庭移居城市的限制，就是一个政策选择。再例如，允许城市居民到农村长期租赁开发荒地，可以带动城市资金、人口流向农村。总之，要从政策上使城市更多地反哺农村。4）培育城市集约型成长机制，着眼于提高居民生活质量。市带县管理体制使建城区和城市行政辖区同归一套班子领导，这种体制不利于功能城市化。建城区相对独立和稳定，才有利于城市集约型建设，并有利于保护耕地。城市发展规划应当具有以人为本的现代意识：商业区、住宅小区应多保留公共用地；商业区和交通干线应成T形结构。城市要留有足够“文明空间”。

2.实行“消费者市场”政策。“消费者市场”可以用“消费资料的个人所有制”来诠释。其意义不限于维护个体的合法权益，更在于确立新的市场主体。更深一层讲，消费者市场不限于给微观经济分析提供立足点，也赋予宏观经济管理新的制度内容：社会主义经济制度有理由提出，趋于完善的市场经济将不再是资本推动的经济，而是消费者推动的经济。

1）使“劳动者—纳税人—消费者”集于一身的自然人真正成为市场主体，政策中多体现个人本位，减少单位本位制。2）深化分配制度改革，使人力资本价格构成向市场化靠拢，在此基础上扩大私人消费领域，减少福利性、补贴性、实物性分配，重点改革单位福利制度、公共产品和服务供给制度、社会保障制度。3）隐藏在生产性集团消费中的私人消费需通过制度改革剔出，个人“准工作开支”纳入工资分配范围，进入私人消费。4）从消费需求中培育新经济增长点。体育健身、旅游休闲、文化娱乐等产业都是随消费结构升级兴起的高收入弹性产业，也是劳动密集产业。咨询业、信息业、金融保险业等，也受到最终消费的拉动，需要加强这方面的政策引导。

3.实行“分离政府职能”政策。“转变职能”是就政府部门而言，分离政府的社会管理与经济管理职能是就各级政府整体功能而言。地方政府应以承担社会管理职责为主，为本地经济活动提供适宜的法治环境。宏观调控和经济运行管理职能应由中央政府部门垂直领导的职能部门承担。

市场规则的建设需要重点解决经营者侵占所有者权益、成本侵蚀利润、效益侵渔税收问题。平等竞争环境意味着迫使企业追求经营盈余而无法轻易获取非经营利益。

矫正管理主体行为方面，着重解决政府行为权责不对称，有逐利倾向；透明度低，随意性大；负反馈机制弱，外部制衡不够这三方面问题。增强行政成本观念。

在弥补公共服务方面的政府缺位方面，有必要重构政府责任区间。第一，由政府负担的开支、投入，不应该大规模转嫁。用“给政策”替代拨款，打乱了再分配秩序。目前许多文体教卫事业单位的预算内经费低于预算外收入。由于单位创收能力不一，引致事业费发展失衡。第二，政府责任不应该随财力下放，在基础设施、公用事业、社会保障事业、社会公益事业领域都如此。具体操作中调动社会力量参与，并不意味着由政府承担的责任随之转给社会。第三，有多少钱，办多少事；办多少事，养多少人。扭转目前50%以上财政开支用于支付工资的事业费支出结构。事业机构运行不良也应有关闭程序。第四，理清政府收入渠道，纠正“该收的钱不收，不该收的钱乱收”现象。第五，“市场块”和“政策块”不宜并在一个服务主体内，以“两线运行”为好，避免政策性亏损与经营性亏损混淆，防止政策寻租。

1）在指标体系中建立可以量化的“政府退出市场活动”指标，将政府行为纳入宏观调控对象中。侧重在打破地方封锁、部门垄断和规范职能部门行为等方面。2）将各届政府的“政绩”与当地经济增长速度“脱钩”而与社会管理成绩如公共产品增长、居民生活质量提高、市场环境改善等指标紧密挂钩。3）对公务员和事业机构提供较高社会保障，在此基础上强化淘汰机制，使政府和事业单位高效运行。4）改革社会管理方式，变事前管理为主为事后管理为主。

六、完善近期政策的建议

1.政策重点从总量推进转向优化结构。从国际趋势看，三次产业之间有越来越强的融合特征。一二产业的科技含量不断提高；生产销售服务一体化趋势；大企业集团跨行业经营等，都是产业融合的促成因素，三次产业比重关系趋于“模糊”，总量指标的重要性下降。从国内看，优化经济结构是长期方针，经第产业也需走质量型、集约型增长道路。

1）提升第三产业质量指标的地位。评价各地第三产业发展状况时，不单依据增加值，还要看劳动生产率、资金利税率、综合要素生产率的提高速度。2）灵活运用政策手段。在“市场刺激，政府约束”的过渡阶段，政策调控如果以优惠手段为主，反而容易引起市场变形。政策手段宜改为规制为主。对那些“投资少，见效快”的市场优势行业，无须再迭加政策支持；对处于市场弱势地位又需要加快发展的行业，可以通过放宽规制实现相对支持。3）缩小许可审批的范围，堵住政策漏洞。一方面压缩税收、补贴、贷款方面的优惠政策；另一方面，减少政府不当干预。例如北京市制定寻呼台最低限价标准时，对规模大的企业反而更苛刻，这种“反竞争”规则并不罕见。4）鼓励规模经济。主要途径不应是政府出面组织兼并，而是消除那些限制规模效益的非市场因素。政府可以调节市场进入的规模标准。

2.把创造就业机会置于市场效率的基础上。随着就业矛盾日益突出，要注意避免已经存在的第三产业安置型膨胀。第三产业单位同样需要降低劳动力成本，减员增效。尤其在现代行业，如果依赖外延型增长，势必背上经营成本过高的包袱。我国金融保险业近几年引入竞争机制后，形成布点竞争、价格竞争，却少见效率竞争。银行业经营成本比国外一般水平约高2.6倍。传统产业的差距也很大。产业革命和产业成长的实质都是提高效率，只有在效率基础上才能持续创造就业机会。

1）对创造就业机会给予更多政策鼓励。2）强化个体自主和个体责任。安置冗员应从单位本位制向个人本位制过渡，失业风险首先应由不称职者承担。3）扩大内部兼职和第二职业的政策范围。鼓励兼职，有助于减轻单位依赖，创造竞争环境，促进社会化分工和提高服务业效率。4）放宽对人力流动的行政设限。5）政府对人力资本市场的调控与管理改为主要针对行政设限。5）政府对人力资本市场的调控与管理改为主要针对雇主。6）扶持那些开发人力资本的投资，如基础教育、职业教育、医疗、体育等产业。

3.有重点地调控第三产业分配关系。收入悬殊和社会分配不公现象在第三产业最为明显，因为与一、二产业相比，第三产业的初次分配复杂多样，又集中了垄断性强的行业。调控分配关系的切入点，一个是抑制租金类市场。租金市场尤其是非要素租金市场的过度活跃严重抑制了经营与消费。目前有几种租金高企：城市租金、政策租金、管理租金、行政垄断租金。再一个是改进税收征管办法，治理偷逃税。针对第三产业中间行业多，新兴待业多，小企业多，组织化程度低等特点，宜鼓励征管制度创新，先取得效果，再逐步规范。

1）不径易设置经营和消费的行政管理门槛，养活租金载体。2）运用多种经营杠杆调节租金类收益。有些行业可以实行经营权有偿使用，公开投标。3）调整资源收益流向。对原划拨土地的转让、出租可实行年租制或新辟税目。4）及时修订有关法规。例如对农业用地转为非农业用地应有更细密的规制。5）改进方法，治理无照经营，打击地下经济。

4.终止所有机关“创收”活动。从世界范围看，政府提供公共服务的方式越来越多样，越来越注重引入市场机制，但象我国这样社会管理机关大规模直接参与初次分配，则十分鲜见。在行政职能上“嫁接”市场利益，是政府与市场的“缺陷互补”。

社会组织中，政府效能来自“忠于职守”，所以，除了规定它做的事别的都不可做。我国古代即有“兴一利不如除一弊，生一事不如减一事”的为政之道，革命战争年代更有精兵简政的成功经验，都值得记取。

1）杜绝“收费行政”和机关有偿服务。2）制定政企、政事分离改革的可操作方案。例如“脱钩”的程序设计，似应先将机关所办“三产”企业收归国有，再重新实行托管，才可能真正截断机关与企业的利益关系。3）涉及经营和营利性质的活动，都应取消。机关后勤部门不宜对外经营。4）加强机关运行成本约束机制，通过经费源泉控制推动机关后勤服务转向依靠社会化分工。5）用经济杠杆约束机关浪费现象。

5.支持和推动公共服务业加快增长。“八五”期间，教育科技领域指数年均提高7%，卫生保健领域指数年均提高6%，文化体育领域指数年均提高5%，同期经济增长年均11.7%。社会事业的发展有待进一步加快。当前的改革原则主要有“稳住一头、放开一片”；“从福利型、公益型、事业型向经营性转变”；“促进事业单位社会化和万分多元化”以及实现“政事分离”。其难点是如何使市场弱势行业持续发展。

1）合理运用价格杠杆，以往公用服务价格管理主要考虑低收入阶层的承受力。从节约资源及保证运营的要求出发，应该将中低收入居民承受力作不定价参照系，对低收入阶层实行补贴。2）引入更多的竞争机制。许多城市公共交通打破垄断后，新增运力和企业效率都迅速提高。3）财政补贴与可以量化的社会效益持钩。例如文化部门根据“主旋律”剧目的演出场次给剧团补贴。4）对公共服务产业实行“经营权搭配公益成分”办法。如房地产公司须按比例提供低价住宅；民办学校、医院、公园等须有一定比例低价服务。这样，财政负担真正减轻，公益事业也有了与市场接轨的增长机制。