完善灵活就业养老保险关系的思考
导读：
刘杰锋（重庆市劳动和社会保障局）
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“就业是民生之本。引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。”江泽民同志关于就业问题的重要论述，指明了扩大就业是我国当前和今后长时期重要而艰巨的任务，是各级党委和政府在新的历史时期的重要工作职责。社会保险如何适应灵活多样就业形式的要求，是劳动保障领域从理论和实践需要认真研究和探索的新课题。笔者仅就健全完善灵活就业社会养老保险关系谈谈个人的看法。
一、灵活就业的定义和养老保险覆盖范围
研究制定灵活就业养老保险配套政策，首先必须科学界定灵活就业的基本范围。目前，劳动保障领域对灵活就业有几种不同的看法。
一种意见认为，只要是从事有报酬的工作，都属于灵活就业的范畴。第二种意见认为，只要是城镇户口人员都属于灵活就业的范围。第三种意见认为，具有相对稳定的劳动关系才能明确为灵活就业。三种意见分别从劳动报酬、城镇户口、劳动关系角度阐述了对灵活就业的看法，在劳动保障理论和实践方面有一定的代表性和合理性。
从对灵活就业问题的逻辑层面分析研究看，几乎全方位涵盖了劳动报酬、城镇户口、劳动关系、个人意愿、社会背景、就业动机和经济需求等方面的内容。因此，界定灵活就业的基本概念，不能单从某个方面去引申含义，而是要从涉及灵活就业的诸多因素特别是主要因素去进行分析。笔者认为，灵活就业可以初步定义为：城镇各种非规范从事有劳动报酬的劳动活动形式。如果以上观点成立，那么，灵活就业人员就可以界定为：城镇各类以非规范劳动活动形式从事有劳动报酬的人员。这个概念既体现了人员身份属性，又界定了群体范畴；既明确了活动形态，又强调了行为特征；即概述了实质内容，又突出基本要素。
灵活就业养老保险覆盖范围可以初步确定为：具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活就业人员。
确定这个范围，主要是基于以下考虑：一是国家对养老保险实施范围主要界定为城镇企业职工，考虑灵活就业人员一般都具有城镇户口，所以养老保险实施范围外延适度扩大，外延周延至具有城镇户口的人员；二是在法律法规没有对灵活就业人员做出必须参加养老保险具体规定前，应当强调参保行为的自愿性；三是参加养老保险应当履行缴费义务，体现权利和义务相统一；四是外延适度扩大，有利于缓解当前社会矛盾，促进就业工作，维护社会稳定；五是有利于提高养老保险基金征缴率，增强基金实力，平衡当前支付缺口；六是社会部分成员向社会全体成员过渡、企业保险向社会保险过渡的前瞻性探索。
二、完善灵活就业养老保险关系基本思路
1．总体思路
深入贯彻十六大精神，学习实践三个代表重要思想，按照党中央、国务院关于全面建设小康社会的战略目标，全国再就业工作会议总体部署和健全完善社会保障体系的具体要求，与时俱进，实现一个突破（社会保险关系依附劳动关系）、抓好两个群体（单位正常参保群体和社会灵活就业群体）、做到三个创新（思想观念、政策制度、管理模式），达到四个目的（深化养老保险制度改革、促进就业和再就业工作、稳定社会基本关系、推动社会经济可持续发展）。
2．基本原则
——健全完善区域性养老保险统一政策体系。按照国家养老保险基本制度总体要求和政策法规具体规定，根据灵活就业基本特征，适度调整区域性养老保险政策，扩大覆盖范围，涵养基金费源，稳定社会关系，关怀弱势群体。
——尊重灵活就业人员参加养老保险的个人意愿。运用不同的宣传方式，广泛告知各项养老保险政策规定，权利和义务相统一，公平和效率相对应，保障水平和承受能力相适应。充分尊重灵活就业人员基本意愿和个人选择。
——构建适应灵活就业要求的养老保险管理模式。注意研究灵活就业的基本特征和规律，开设养老保险专门窗口，运用银行、邮局计算机管理系统，构建跨地区行业辐射性强、方便快捷的养老保险基金结算系统和个人帐户管理系统。
3．主要政策措施
① 放宽参保条件，扩大参保范围。
从国家有关政策规定看，目前参保的范围比较窄，确实难以满足经济社会可持续发展的长远需求和灵活就业的现实需要。随着我国社会主义市场经济体制的健全完善，为了构建体现与时俱进精神的经济社会新秩序，有必要对现行养老保险政策进行调整完善。适当放宽参保条件，扩大参保范围。将具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活就业人员纳入养老保险范围。这样，当前社会生活中反映较为强烈的参保难的问题，就可以随着养老保险调整政策的出台逐步得到解决。
②实行个人申报，明确法律关系。养老保险政策适度调整后，社会保险经办机构的管理服务方式也要随之进行调整。要由过去管理各类企业变为既管理各类企业，又管理社会各类参保人员。
因此，应该结合灵活就业人员的基本特征研究制定新的管理办法。笔者认为，灵活就业人员应该实行个人申报制。具体讲，就是灵活就业人员持个人有效证件，到社会保险经办机构办理养老保险参保手续。根据上年度职工平均工资标准，按照当地规定的个人缴费比例，在60%-300%幅度之间，自主选择缴费额度并向社会保险经办机构进行个人申报。社会保险经办机构对灵活就业群体建立单独的个人缴费数据库，动态管理和维护灵活就业人员缴费记录。由于灵活就业人员在办理参加养老保险手续时，必须了解有关政策规定并做出个人选择，因而就应该对选择结果承担相应的责任。实行个人缴费申报制，有利于明确灵活就业参保人员与社会保险经办机构的权利和义务，有利于界定准确清晰的养老保险法律关系，有利于建立适应灵活就业条件的新型养老保险管理模式，有利于推动当前就业和再就业工作，符合社会保险国际惯例和市场经济国家基本做法，是我国社会保险制度改革发展的必然趋势。
③改革计发办法，提高待遇标准。目前，国家养老保险政策规定：参加了基本养老保险、达到国家规定的法定退休年限、缴费年限在15年以上可以领取基本养老金。
有的地区新闻媒体对劳动保障政策理解、把握不够准确，片面地强调缴费年限满15年就可以领取基本养老金，在一定程度上误导了下岗职工、出中心人员、失业人员和企业其他分流人员，损害了这部分社会弱势群体的根本利益。因此，调整养老金政策规定，延长缴费年限，增加激励机制，是保障灵活就业人员根本利益的重要举措。具体讲，就是借鉴国家税务征缴机制中超额累进税率办法，国家通过调整养老保险政策，将现行缴费年限15年提高到20年。同时，明确在规定缴费年限下限20年基础上，每多交一年，相应递进不同的计发比例，实行差额比例递进。
④延伸特殊政策，解决遗留问题。对现在各类灵活就业人员，只要是过去在企业曾经从事过特殊工种，国家规定的特殊工种政策应该自然延伸执行。不能以解除劳动关系为由，拒绝为这些曾经从事过特殊工种的灵活就业人员连续计算和折算缴费年限。在具体办理过程中，需要社会保险经办机构对当事人的有关档案材料进行审核认定，劳动保障行政部门最终确认审批。
⑤延长缴费年限，保护弱势群体。对于参加养老保险时间较晚或参加养老保险时年龄偏大的灵活就业人员，有的确实达不到国家规定的养老保险最低缴费年限。一般情况下，按照有关政策规定直接退还当事人所缴纳的养老保险费中的个人部分；
对于参加养老保险时间较晚或参加养老保险时年龄偏大的灵活就业人员，确实达不到国家规定的养老保险最低缴费年限，能否探索建立一种灵活的养老保险最低缴费年限认可制度。比如实行经济性延长缴费年限的办法。即允许根据达到法定退休年龄当年职工平均工资和自己选择的缴费标准，在充分尊重当事人意见的基础上，采取一次性趸缴的方式延长缴费年
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