介绍一点“非正规就业”

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介绍一点“非正规就业”

法律快车官方整理更新时间： 2020-06-29 19:39:34 人浏览

导读：

近几年对“非正规部门就业”、“非正规就业”、“灵活就业形式”，不论在劳动经济理论研究范畴，还是在劳动就业实际工作中，都成为一个时髦的词，作为增加就业岗位，解决就业问题的一个重要措施，甚至是主渠道。什么叫正规部门和非正规部门，正规就业和非正规就业？灵

近几年对“非正规部门就业”、“非正规就业”、“灵活就业形式”，不论在劳动经济理论研究范畴，还是在劳动就业实际工作中，都成为一个时髦的词，作为增加就业岗位，解决就业问题的一个重要措施，甚至是主渠道。什么叫正规部门和非正规部门，正规就业和非正规就业？灵活就业和非正规就业有什么区别和联系？2001年国际劳工组织、中国劳动和社会保障部在上海联合召开了“非正规部门就业”和消除城市贫困国际研讨会，现将专家们的主要观点作以介绍。

一、国际劳工组织关于“非正规部门就业”的阐述

“非正规部门”最初是由发展经济学家提出的。发展经济学家刘易斯、费景汉、拉尼斯的理论认为，发展中国家农村劳动力向城市转移的方式是：“农村农业部门——城市现代部门”。托达罗提出的有关发展中国家农村劳动力转移的模式，即“农业部门——城市非正规部门——现代部门即正规部门。”这些部门有以下几个特征：（1）一般是自我就业的小私有制；（2）资本规模有限；（3）就业者文化技术水平很低，绝大多数是从农村流入城镇的迁入人口；（4）劳动生产率低；（5）退休金和劳动保护条件方面的福利极差。

70年代初国际劳工组织也提出了“非正规部门就业”的就业分类和概念。在《1991年局长报告：非正规部门的困境》中，国际劳工组织进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位。”国际劳工局在《1998-1999年世界就业报告》中又将非正规部门细分成三种类别。小型或微型企业类，这一类通常通过承包或分承包协议与正规部门联系在一起，可视作正规部门的延续。第二类为家庭企业，其活动大多由家庭成员承担（较多为无薪酬的妇女劳动力）。第三类为独立的服务者，包括家庭帮手、街头小贩、街头理发师、擦鞋童等。

将以上国际劳工组织关于“非正规部门就业”的描述和界定概括起来就是：“非正规部门就业”主要是指发展中国家城市那些小规模经营的生产和服务单位以及自在型就业的经济活动。至于这种“小规模”的具体标准，各国则有所不同，如泰国的非正规部门包括自谋职业和有20名以下工人的小企业；巴基斯坦则指雇有10名以下工人但未登记的小企业；印度尼西亚则仅指自谋职业者，将微型企业排除在外；菲律宾指自谋职业者和官方统计之外的部门。

二、中国对非正规部门就业的一些看法

近来，国内理论界就什么是非正规部门就业展开了百家争鸣，形成了各家观点。在实践上，上海、北京、青海、吉林、太原、沈阳、杭州等省市在探索促进下岗职工再就业的工作中，借鉴国际劳工组织的提法，结合本地实际、提出了非正规劳动组织就业的概念。如上海将“非正规劳动组织就业”界定为：下岗失业人员个人或组织起来，通过参与社区的便民利民服务，市容环境建设中的公益性劳动。为企事业单位提供各种临时性、突出性的劳务及以家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，且无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。

中国的非正规部门与国外非正规部门既有共性，又有个性。共性集中体现在四个方面：

一是规模小；二是不固定；三是不稳定；四是形式灵活。

与此同时，中国的非正规部门又有其自身的特点，如有些非正规部门已经经过了工商登记，并向国家纳税，受国家法律、法规保护。

中国的非正规部门是指在依法设立的独立法人单位（企事业、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小经济活动单位。按照经济活动的组织形式不同，它包括三种类型：一是小型或微型企业，在中国主要以私营企业形式存在；二是家庭企业，以家庭为单位，从事简单的加工生产和服务活动；三是独立的服务者，在中国主要指个体从业人员。从非正规部门从业人员看，主要由以下几类人员构成：城市下岗失业人员、失学青年、部分停产或开工不足企业的富余职工、离退休人员、农村进城务工人员、在农村以家庭成个人或合伙形式从事非产业生产和经营的人员。

近年来，随着知识和技术的增值，在就业领域中又出现了一个特殊的群体，他们通常拥有非常高的专业技能，具有很强的独立工作能力，利用现代高度发达的信息通讯技术，通过与企业或其他个人的松散联系从事专业化程度较高的独立开发、咨询、设计工作，获得相对丰厚的报酬，被人称为高技能自由职业者。

三、中国对“非正规部门就业”、“非正规就业”、“灵活就业形式”之间联系和区别的一些看法

有些人认为“非正规部门就业”的概念和界定存在明显的缺陷和局限性。首先，非正规部门就业不仅仅在发展中国家存在，发达国家同样存在大量的非正规部门就业；其次，非正规就业绝不仅仅限于非正规部门，事实上，正规部门中同样大量存在非正规就业形式，如许多大型企业和现代部门雇用的临时工、小时工、季节工以及劳务派遣工等；第三，非正规就业也绝不仅仅限于落后的传统部门。如网络销售的发展产生了就业容量极大的物流配送的非正规就业领域；现代商业和保险业的发展创造了大量直销员、保险推销员等非正规就业岗位。最后，如果从劳动关系松散和不固定以及就业方式的灵活性等角度看，许多高科技企业特别是那些初创时期的小型高科技企业的雇员，如软件设计人员、公司企划人员等，也具有非正规就业的特点。

鉴于上述情况，应该以“非正规就业”的概念，用以涵盖那些“非正规部门”不能包括的非正规就业类型。

“非正规就业”主要由以下几个部分构成、（1）非正规部门就业，具体包括小型生产服务企业，家庭企业和自雇型就业；（2）正规部门的非正规就业，包括临时工、小时工、季节工、劳务工等；（3）高科技、文化和中介服务领域的自由职业。

关于“灵活就业（形式）”的概念和界定。

“非正规部门”和“非正规就业”是被世界大多数国家接受和使用的概念，但也有例外，如越南就把非正规部门和非正规就业称为“弹性经济”和“弹性就业”部门。考虑到城市下岗职工观念和心理上的接受程度，我们在研究中用“灵活就业（形式）”和“灵活就业部门”的概念代替“非正规就业”的概念。

“灵活就业（形式）”、“非正规部门就业”和“非正规就业”三个概念既有联系，又有区别。“灵活就业（形式）”则兼含有就业领域和就业形式的双重含意。

四、对“非正规就业”存在的客观条件，“非正规就业”性质的字解

非正规就业是发展中国家快速城市化过程中高失业率和非正规需求共同作用的产物。

发展中国家非正规就业的大量存在和发展有两个共同前提：一是高的城市失业率，二是对社会产品和服务的巨大的非正规需求。

在中国，城市居民食用的粮食、蔬菜多数来自自由市场，而不是超级市场；装修房屋时大多去找小的包工队，而不是正规的装璜公司。在上海、北京这样大城市，随着居民收入水平的提高和对现代化生活的追求，超市、装璜公司、劳务公司等正规部门发展很快，居民消费中的非正规需求趋于下降，但是仍然占据相当份额，是非正规部门生存的土壤。

非正规部门的产品和服务的价格低廉，究其原因，一是非正规经济的经营项目一般更适合于小型、灵活经营，大多是家庭运作、就近或上门服务，设备、推销、管理、工资等方面的成本很低；二是绝大多数发展中国家的非正规部门置身于政府管理制度之外，无需或者很少税费负担，虽然中国的非正规就业处于制度管理之内，但是所实行的收费减免政策依然降低了运行成本。此外，非正规部门的服务灵活、到位的特点也深受居民欢迎。

非正规就业是介于正规就业与失业之间的缓冲层。

正规部门与非正规部门它们在经济活动形态和内容上往往是互补的，这就决定了正规就业与非正规就业在劳动力市场上也是以互补为基调的关系。非正规就业是介于正规就业与失业之间的一种特殊的就业形态，是二者之间的缓冲层。城市失业者在争取正规就业岗位遇到挫折时往往不得不将非正规就业作为权宜之计。从而使非正规部门成为等待进入正规部门的城市失业者的临时停留地。

宏观地说，只要城市存在足够的非自愿失业，作为缓冲层的非正规就业就不会消失。从个体来说，每一个失业者都希望在最短的时间内重新走上正规就业，或者以最快的速度“穿越”非正规就业这一缓冲层。因此，即使国家能够认可甚至像中国这样扶持非正规就业，也不意味着滞留在非正规劳动组织上的人员越多越好。

五、对中国“非正规就业”特点的分析

1．正规的非正规就业

中国的非正规就业是政府承认、政府帮助组织并纳入政府管理的非正规劳动组织中的就业，与其他发展中国家对非正规就业基本上放任自流相比，可以说是正规的非正规就业。

（1）政府为这类组织的认定设置了入门条件，比如上海规定非正规劳动组织的成员中本市户口的下岗失业人员必须占70%以上，这一规定基本屏蔽了没有城市户口的进城农民工，表明了政府对非正规就业的基本出发点是解决城市失业问题；上海的政策还规定非正规劳动组织的从业范围是社区服务业，主要考虑非正规劳动组织的资金、技术、场地条件较差，难以满足正规行业的生产服务要求。

（2）政府比照对小企业的管理模式（只是以稍宽的尺度）来规范非正规组织的运作。比如上海在给予非正规劳动组织税费减免优惠的同时，要求它们遵守财务、卫生、安全等有关规定，并定期不定期开展监督检查。这一规定切断了非正规就业向地下经济、非法经济延伸的途径。政府成立了由劳动、工商、财政、税务、公安、卫生等机构联合组成的再就业工程领导小组，其办公室具体负责非正规劳动组织的认定、人员培训、开业指导和劳动监督工作，并且帮助组织了市、区县、街镇三级就业服务网络和社区非正规就业载体。

（3）政府将非正规就业者纳入基本社会保障覆盖范围。纳入社会保障体系是非正规就业正规化的重要标志，许多发展中国家没有能力这样做。而中国这样做了，从而使这一点成为中国非正规就业的最突出的特点，可以说是中国的一大创举。如上海，政府将非正规就业者的养老保险、医疗保险、失业保险等基本社会保障纳入统筹范围，公益型非正规劳动组织的劳动者必须参加。自主型非正规劳动组织的劳动者按自愿原则参加。非正规就业者的个人社会保障统一由社区非正规劳动组织管理机构即载体代为办理，其养老保险费。医疗保险按上年度在职职工月平均工资的60%为基数按月缴纳，缴费比例养老保险为基数的16%，医疗保险为基数的5.5%。个人缴纳部分自行解决；统筹部分，失业人员可以用政府划拨的“托管经费”支付，下岗人员则由原单位一次性缴清。非正规就业者符合退休条件的，可以按《上海市城镇职工养老保险办法》领取养老金，解除了非正规就业者的后顾之忧。

2．为了就业而就业

非正规就业是无法正规就业的失业者为了摆脱现状而迫不得已采取的过渡性策略。中国的城市失业者有相当部分年龄偏大、文化程度和劳动技能偏低、缺乏资金，在劳动力市场上就业竞争力较低，饱尝就业失败之苦，不得不面对现实，接受政府倡导的非正规就业。一旦非正规就业者积累了足够的资本、技能，或者找到新的正规就业岗位，他们就会脱离非正规部门，成为正规就业者。

非正规就业也是中国为了解决就业问题而实施的特殊的政府战略。中国发展非正规就业的基本动机，是尽可能多地吸收下岗失业人员就业，缓解城市中的失业和贫困问题。从这个意义上说，非正规部门是“为了就业而就业”的经济部门。对整个国家或一个城市来说，只要整个经济还处于发展中阶段，只要失业问题没有根本好转，发展非正规就业就不失为一种长期的就业策略，非正规就业也就会维持一定的存量水平。

非正规部门的发展是一个自身异化的过程。中国政府鼓励下岗失业人员兴办非正规部门，这并不意味着滞留在非正规部门中的人员越多政府的就业政策就越成功，相反，对于已经认证的非正规劳动组织，政府的政策导向是积极扶植它们成长，争取早日跻身正规部门；对于非正规就业者，政府的政策导向是鼓励他们通过提高自身能力、办好非正规部门，尽快“穿越”非正规就业阶段，实现正规就业。

3．面向社区的就业

中国对非正规就业的从业行业作了适当的限制，主要限于社区服务类行业。比如上海规定，非正规劳动组织目前只能从事面向社区的15大项100多个门类的经济活动，主要包括家庭社区服务、劳务、小规模租赁经营等项目，其他省市也将非正规就业限制在类似的社区服务行业。

作出上述限制的出发点，一是考虑目前城市生活现代化过程中蕴藏着巨量的社区服务业需求，让非正规劳动组织去开拓社区服务业的市场，可以将促进再就业和满足城市社区发展基本需求两大目标结合起来。二是考虑到非正规劳动组织及其从业者的平均能力偏低，资金、技术条件不足，他们更适合于在技术含量低、运作成本小的社区服务业中就业。

这种限制其实也是一种市场保护，有力地推动了非正规就业的发展，创造了大量的就业岗位，同时改善了城市居民的社区生活质量。

但是，这种限制性的“保护”在一定程度上成为非正规部门发展中的障碍。在目前城市社会非正规需求占重要份额的情况下，社区服务业的利润空间还不开阔，许多技术力量强、资金规模大的正规企业无意涉足，或者只是抢占其中投资效益比较好的行业，而非正规劳动组织只能啃些硬骨头，在短期内难以获得可观的回报。另一方面，非社区服务行业的市场对非正规劳动组织又是关闭的，这就造成非正规劳动组织只能苦守、不能外扩的不利境地。

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引用法条

[1]《上海市城镇职工养老保险办法》

拓展阅读

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