过去的20年，中国是世界主要国家中经济增长速度最快的国家，这一持续性的增长势头使各种物质财富激增。工作机会的迅速扩大与高水平的就业率曾是中国长期繁荣的两大突出成就。而现在，这两方面均出现险情。有资料报导，现已出现大量解雇，大规模城镇失业和农村剩余劳动力。世界头号劳动力大军正处于何种境况？本报告考察了中国全面就业的前景。

中国的改革以渐进式和试验性为特征，政策和制度与传统的自由化、放松管制和私有化截然不同，创立市场机制提议本身仅仅是在90年代改革过程中出现的成果。

中国的改革创造了许多奇迹，劳动力 方面的成就特别引人注目。在这一领域中，改革既创造又消除了大量就业机会。这两方面突出的表现包括：乡镇企业与私有企业对就业的贡献迅速增加、大量农民离开土地及新近出现的大规模城市人口失业现象。改革本身并未将劳动力和就业市场列入改革目标，因而这些结果的出现均属意料之外。

虽然保留半市场经济的势力是经中国官方计划并认可的，但最新情况表明，市场经济对就业 的冲击已超出政策制定者们的控制和理解能力。

一、中国劳动力市场概貌

人口统计数据

见下表

表1~4给出10年以来人口、就业、失业的基本信息。大致城市一胎、农村二胎的全国性控制人口政策，使人口自然增长率逐渐的但无规律的下降，目前这一指标接近1%（表1）。过去的20年，劳动力的增长远快于人口的扩张，劳动力占总人数比率由10年43%增加到1997年的56%（表1）。这在国际标准中是非常高的（胡鞍钢，19），它反映出人口的年龄结构属高比例的劳动力年龄人口和相对低比例的孩子与老人，呈“极有利于经济迅速增长型结构”（Banister 1996），人口预测表明这种结构还将持续数10年（厉以宁等，1994，第55页）。这些预测还表明（并已被最近的发展所证实），过去重点在于吸收新劳力就业的政策将让位于今后重点为成年和正进入老年的人口提供就业机会的政策。

劳动力构成状况

过去20年中，劳动力的流动极为普遍。中国统计资料表明，劳动力在第一产业（主要为农业）中的份额从10年的大于2/3下降为1997年的不足1/2。同时 ，第二产业部门的劳动力略有上升，第三产业的就业人数在极低的基础之上增加了一倍（表1）。

公布的数据大大低估了产业间劳动力的流动。权威性的数据认为第一产业的就业在整个80年代均有所上升，1991年时达到高峰，此后缓慢下降，最近的就业总人数比10年时约高10%（《中国统计年鉴》，1997，第336页）。但同时期的粮食亩产却呈下降趋势，各种农作物的出工率指标人天/亩直线减少，1979~1993年间，小麦与水稻的这一指标分别下降47%和49%，预示着农业就业的迅速下降始于70年代末期（Rawski和Mead ,19，第769页）中国学者的研究也证实了这一点（史若华，1990；陈锡康等，1991，1992）。

这种“高估农业就业水平”的情况在发展中国家并不罕见（Tomich等，1995，第44~46页）。而在中国尤为突出：标准的说法是，对第一产业部门的就业约高估了1亿人口。高估农业就业率与低估建筑、运输、贸易的 就业率同时并存。例如。1992年中国人口统计公布在饮食、烟草零售业的就业人数为500万，但研究资料显示，可以很容易地证明实际人数超过7倍之多（Rawski和Mead，19，第775页）。

这些错误并未被广泛认识，在生产率和收入分配的研究中还在继续使用不准确数据。胡鞍钢指出，农村劳动力的减少始于90年代，每年有500万农业工人外流，并引用周其仁的每年从农村进入城镇的移民为500万的结论（胡鞍钢，19a）。这一描述在农业劳动力外流的时间和规模上似乎均不准确，特别是如考虑到一些报告指出农业劳动力的净流出率在1993年和1992/1993年分别高达6.9%和9.3%（陈治平，1994），他们的描述就更值得怀疑。

我们可从这些低估大规模移民的数据中得出两个重要推论。第一，农村大量剩余劳动力的数值（经常引用的是1亿或1.3亿以至更高，例如Challenges，1997），看来被大大夸张了；第二，关于中国劳动力市场发展滞后和劳动力改革失败的报导（Korzec,1992），忽视了大规模农村劳动力顺利转入新职业的现象，那确实是人类史上最大规模的移民，是唯一的通过自发市场机制完成的移民。

见下表

正式就业

城市中的正式就业人员称为职工（直到最近，这一名称都具有所有权的含义）。10~1997年间，城市职工年均增长2%，略低于每年劳动力约3%的增长率（表1）。表2为包含乡镇企业工人在内的广义正式就业总人数。乡镇企业就业人员有时被称为职工 （《中国农村统计年鉴》，1997年，第327页），但有时不用这一称呼。职工意为正规的、定期的或永久性的从业人员。10~1997年间经济的快速增长，带动乡镇企业的就业率以年均9.2%的速度超前上升。广义的总正式就业率年均上升5.2%，远高于同期劳动力总数的增长。

农村改革虽然缩小了城乡收入差别，但在对正式劳动力的过度需求下，仍有数百万从业人口在80年代早期从农村流入城市。在过去的10年里，持续性的过度需求由于城乡收入差别再次扩大而得以强化，由此引发愈演愈烈的大规模劳动力向城镇涌入，终使中国学者笔下出现“移民朝”。

表2的数据有两个缺陷：第一，那些未被正式解雇的“下岗”人员虽已部分甚至完全闲置，但仍继续作为“就业人员”计算，这些人员主要出现在国有部门。下岗从90年代初开始出现，1993年300万人，到1996年及1997年分别上升到900万和1200万人（胡鞍钢，19a，表1）。第二，城市工业企业，同样以国企为主，雇佣了大量来自农村的移民作为临时性工人，这些工人的所得远少于正式工人，极少或没有工资外福利，未被列入正式就业者名单中。90年代的正式就业人数由于第一个缺陷被略为高估了，而且这种高估被放大，但如我们考虑到第二缺陷，即可以以大量临时工抵消1997年底的1200万下岗工人，则这种偏差的幅度就是很小的。表2中1997年的正式就业人数约有2%的偏差。1200万的下岗人员中约一半实现了再就业，另一半完全闲赋在家。

如果表2数据大致准确，我们可将其用于吸收就业模型的分析。表3为不同部门吸收正式就业的增长率情况。未计入正式就业部门的劳动力被列入“非正式就业部门”，这些包括个体农民、非就业人员及临时工。

中国劳动力市场的情况在表3中可一目了然。这个市场曾出现过三个明显的不同时期：（1）80年代正式就业部门对新增劳动力的吸收率为50%，其中，乡镇企业占1/2强；（2）90年代前半期，正式就业的扩张远快于劳动力人数的增长；（3）1995年后，情况发生急剧变化。由于经济增长速度趋缓和1997年亚洲金融危机，对新工人的需求大规模减少。正式就业的年增加人数从1994~1995年的370万猛减至1995~1996年的860万和1996~1997年的140万。在中央政府继续推行缩减编制情况下，国企、城市集体企业（First Quarter，19，第6页）和乡镇企业都大量消减冗员（见下文）。这种停滞就业的状况还将持续一段时间。胡鞍钢（19b）预测城市的显性失业率1999年将达到8%~9%。

见下表

表3也清楚显示了处于胚胎期的中国私有企业在90年代对增加就业起到了令人惊奇的巨大作用。中国的私企规模至今很小，1990年占正式就业的2.6%，1997年8.6%，但它对就业的影响却很大。表3表明，1990至1997年间，官方登记的私企（包括雇佣人数少于8人的个体户和8人及8人以上的私有制企业）在全国新增正式就业中比例高达37.6%。如果仅限于比较城市中新增就业，其比例更高达55.7%。这说明，在1995~1997年间，国内私有企业新增工人的数目超过了国家、集体、乡镇企业新增工人数的总和。如再考虑到一些私企“因害怕纳税而不愿在官方登记”（Zu Qiwen，19）及另一些假冒成城乡集体所有制的私企，则我们更可以肯定地说，私人企业在90年代对增加就业的贡献被大大低估了。中国在制定就业政策时，确实应更多地关注私企的作用，尽管目前它的规模还很小。

失业、下岗及剩余劳动力

突如其来的工作机会骤减，与工商业、政府、银行、铁路及军事部门压缩规模的改革，同时将失业难题摆到中国决策者面前。表4为官方公布的失业情况。数据定义为城市居民中在当地劳动部门登记的无工作者，但未提供无城市身份（无户口）的失业者数字。官方的失业率分子、分母都不包括那些来自农村的长短期移民。

中国学者曾指出，被注册的城市居民显性失业人数被大大低估了。据国家统计局的调查，实际城市失业率在1994和1995年分别为3.5%和4%（公布的数据是2.8%和2.9%）。其原因为：官方的数据“仅包括在劳动部门注册为失业的人数”。1995年以前，城市失业人口主要为中学毕业生。“待业”一词委婉表达了中国人失业的真实含义，准确描绘了赋闲在家的年青人期盼得到国有部门的工作机会。

近期的发展改变了城市失业的规模和特点。多年来，政府支持企业去雇佣超过需要的工人，以达到让城市人口充分就业并享有福利（住房、医疗等）的目的。这种储存劳动力的做法一直持续到改革时期，其累积效果为冗员的积聚。一般认为，在国有企业中，高达30%的劳动力为富余人员，集体、乡镇企业甚至外企，虽没有国企的情况严重，但也都存在着规模庞大的富余人员（《观察》，1996，第12页），官方的阻力、企业内部的社会压力及长期以来对失业一词的禁忌，使企业不能解雇剩余工人。甚至在1992年，旨在放松国企主管对劳动力控制的法规公布后，企业仍不能自行解雇工人（Regulations,1992，第30~31页）。企业用各种方法确定多余人员的范畴并设法在不出现失业的情况下将人员在内部消化。这些方法包括，将多余人员分流到企业的副业机构（以旅行社、饭店和其他服务性设施为典型）；创造出“劳动服务公司”这一为内部富裕人员寻找外部市场的形式；出售土地使用权，将回收资金用于新就业机会的创造和工程的扩充，这些方法虽继续使用，但现在企业领导又多了一项新的重要选择，让工人大规模下岗。

1990年后不久，某些劳动力严重富裕地区的政府允许管理人员以付极低报酬的形式让工人回家，这一被称为下岗的新举措，切断了工人与企业维系的纽带，极大的减少了这部分人员的收入。下岗工人仍保留在雇员（职工）的名单中，名义上仍享有在单位分配住房和其他社会福利的权利，但实际福利所得变化很大，现金收入极少（一般低于名义工资的一半），并经常发生拖欠现象。福利大打折扣，如医疗费，常需先自行支付，而报销则遥遥无期。

让工人下岗的实践代表着一种在岗的失业，下岗在不直接解雇工人的前提下鼓励他们自寻出路。显而易见，大规模下岗的始发地是1993年的上海， 随后迅及各地部门，1996年成为全国企业中就业状况的重要特征。但像以往一样，政策的执行远非全国一盘棋，在1997年5月我们与鞍山钢铁公司长达3天的会谈中，这一严重超编企业的领导从未言及“下岗”二字。

胡鞍钢重新预测了包括下岗工人在内的城市失业率，他的方法是按60%或40%的比例核定下岗工人再就业人数（表4）。胡的数据虽仍然只包括城市居民的失业，但明显比政府公布的数据略胜一筹，两者的差距在5年内迅速扩大：到1997年，胡的城市失业率高达6%，或两倍于官方的数值，19年差距进一步明显增大。但即便按他的计算仍旧可能过低：1995年大约7000万人因企业全面或部分停产而下岗回家，此后停产关闭的工厂数目肯定有增无减，所有这些还都不包括来自农村长短期移民中的非自愿失业者。

占城市失业人口一半以上的大量下岗工人改变了无职业者人群的构成情况。与在册的失业人员相比，下岗工人年龄偏大，教育程度偏低，以女性为主。观察人员的评论是存在着“两高”（年长者和女性比例高）及“两低”（受教育程度和技能低）（杨京波，1996）。下岗者集中为女性职工的现象值得关注，1996年在采矿业、制造业和公用事业的就业中，女性为42%（《劳动》，1997，第16、21页），根据1996年大范围的调查，妇女占下岗工的比例在工业中最多，为59.2%，上海68.9%的下岗人员为女性（SSB，1997；Shanghai ,19）。1996年的调查还表明仅有11%的下岗工人年龄在25岁以下。

中国失业的三个范畴

周期性失业：仅出现于改革以后。1978年以前的计划体制下，新就业者在农村成为当地人民公社成员，在城市则被分配的工作单位，雇主与工人双方都很少有选择的机会，分配工人进单位的过程中官僚式、命令性的，且多数情况下是永久性的。基本上与偏好、生产能力、财务状况无关。这种体制有明显的缺陷，但也产生出一个优势做为补偿：接近于零的周期性失业。

市场力量的逐渐强大将凯恩斯的失业概念引入中国经济，当出口大量增加时，沿海地区的市场创造出大量就业机会，当销售困难时这种机会则随之消失。悬殊不同的地区间就业水平说明了总需求与对就业需求之间具有越来越大的相互影响（以前由行政命令决定就业需求，现在市场的决定作用越来越大）。上海市领导允许企业辞退工人，因为他们正确地意识到绝大多数工人能够在当地有活力的服务部门重新就业。当竞争的力量把下岗引进中国东北部地区的老工业城市时，结果是“转移失业”的增加。

转移失业；仅发生在经济体制的转换过程中，是一种由于制度变化使原本具有生产效率的工人的贡献贬值。直到前不久还出现政府对企业施压，迫使他们雇佣利润贡献为零或为负的工人，甚至在追求利润已成为管理者的主导思想后，仍让千百万剩余劳动力与市场隔绝。到90年代中期，当企业管理者有了可解雇多余工人的权利时，多余人员队伍已十分庞大。中国学者的一般论述是40岁以上国有企业工人中约30%是多余人员（《观察》，19，第34页）。胡鞍钢引用1996年的数据表明国有与城镇集体企业的职工多余人员为2200万（略高于20%。）乡镇企业也未能幸免 ：对江苏省苏州市的调查表明，企业重新将减少23%的劳动力需求（陈楚久，钱洪明，19），许多工人仍闲呆在企业而无法接受市场的检验。设立在边远地区的三线投资项目本意为预防外来者的人侵，现在多为亏损严重的企业。在这种情况下，取消补贴或完全放开市场突然出现大规模的失业，这种失业与基本的劳动供求无关，在市场体制中没有明显与这概念相关连的对照物。

结构性失业：产生于对劳动力与质与量和劳动力补充资料的错误配置。中国与其他人口众多的低收入国家一样，结构性失业主要出现在劳动力/土地配置比例欠合理的农村地区。这些地区基础设施有限，人均产值和人力资本都处于低水平。我认为被广泛引用的数字大大夸张了农村剩余劳动力的规模。（Ng等，19）经大量研究后认为从70年代末到整个80年代，农村的剩余劳动力达30~40%；他们的分析以1978~1992年60个江苏与四川的村庄为基础，剩余劳动力的最高比例江苏（14）为4.35%，四川（16）为3.07%。

当50~70年代计划体制下工业的过度建设及80年代90年代初无约束的投资热潮结束后，城市中即出现结构性失业。大工业基地东北地区，其发展体制是在1910~1920年形成的半殖民化、非市场体制，在90年代后期受“转移性失业”的威胁最大，与此同时，也隐藏着更为棘手的“结构性失业”难题。

中国的劳动力市场

正式就业的巨大扩张与工资的迅速增长紧密相连。表5为城市与乡镇企业就业职工的平均货币工资。长期以来，国有部门的货币工资一直处最高水平，工人享有最大的福利，而现在包括外资在内的其他所有制企业，其工资水平已取代国有单位而居首位，所在部门的货币工资和实际工资都呈现迅速增加的局面。

见下表

研究中国劳动力市场的经济学家在数据所反映出的结论上未能达成一致意见，争论的焦点在国有工业企业工资水平的确定上：（1）一些人把不断上升的工资看作继续存在非市场行为的证据（如Woo，1996，第164页），这种观点从抱怨对工资增长过快的学者中得到支持，认为工资的上升是对劳动力调节的失败，尽管出现大量的失业和消费品价格下降，工资却仍持续性上升，这一现象支持了上述观点（First Quarter,19）。另一支持这种“工资缺乏调节作用”观点的现象是国有企业中几乎一直未变的货币工资与总产值比率，这一比率从10年的7%仅上升到1995年的8.2%。（2）多数的管理者们看到可以用工资来提高雇佣者的努力工作程度。进一步来看，管理者们可以靠授权增发工资以防止职工骨干未创造出显著的社会性价值之前就离职。从这一观点出发，给职工以补偿的趋势反映出“效率工资”的模式。（3）Dong and Putterman (1997，19)认为国有企业的行为如同劳动力市场的垄断者，从众多的竞争性市场参加者中仅雇佣较少的工人。这一观点冲击了广为报导的人员过多、富裕职工达30%的论述。但经验分析表明，在劳动边际产量不下降的情况下劳动的边际成本下降，原因之一是低估了劳动力的非工资成本。扩大劳动成本使之包括看似合理的养老金预估现值（见World Bank，1997），就可逆转这一边际产品收入超过边际劳动成本的结论，这就推翻了他们上述关于垄断劳动力的解释。

尽管存在这些争议，市场的力量已明显渗入到国有部门的就业决定，其表现为：（1）职工所有权的废除使职工地位的稳定性大大下降。（2）调动工作的人数迅速增加，在高学历的年青职工中职业流动性特别明显。国有企业80年代每年离职者在150万和230万之间，并无上升趋势，而1990~1996年之间，几乎增长了3倍，达650万（或占劳动力的5.9%），（《劳动》，1991，第321页；《劳动》，1997，第18、290页）。这个数字不包括1200万国有企下岗职工（《劳动》，1997，第18页）。1995年国家统计局报告指出，1193万人调离使岗位调动率达8%（《观察》，1996）。这一比率已开始达到市场经济国家中的工作调离水平，虽缺乏精确的比较，但我们仍可知1994年的美国，由于工厂关闭，工作机会削减，岗位取消的解雇率为总就业水平的3.9%（Abstract ,1995,第419页）。（3）改革为在获利与报酬之间建立了关联点（Rawski ,1994），收入的增长与小组（如不是个人的话）的努力正相关。（4）住房、医疗、养老金领域的改革正带来一个虽缓慢但却意义重大的进步；将雇主一工人之间的关系“松绑”，使劳资关系明显地趋于简单明朗：以劳动服务换取工资收入。

现将上述内容小结：1995年就业率突降之前，正式就业的增长水平超过劳动力的增长水平；新劳动力的需求从国有企业转向农村集体（乡镇企业），最近又转向新就业主要的容纳部门──私有企业；尽管由于长期存在的制度安排为城市就业带来困境，但即使国有部门内部，仍受到来自市场的压力，结果逐渐产生出劳动力（派生）需求的市场化，一旦我们的研究超出国有部门，就会发现，大多数工人，实际上还包括整个农村人口所面临的劳动市场具有显著的“自由市场”特征，这些特征包括：高度流动性、工资与就业条件的灵活性等等。总的看来，市场安排程度大大超乎意料之外。如上所述，非规范化的市场充当了大量农业劳动力向工业和服务业转移的媒介，这一转移过程进行得如此顺利，以至竟有高达1亿的转移者逃脱了国家统计部门的注意。中国的工资体制已出现市场经济的迹象，如出现以基于教育程度不同的收入差别（这点与过去明显不同，见李潍左，19）及性别上的工资差别等（Maurer-Fazio，待发表）。

二、市场发育程度与就业出路的决定因素

纵观改革的20年，中国大规模劳动力就业的成果主要来自市场的力量而不是政府的决策，市场的相对重要性将继续增加。在市场化的同时，中央政府的多目标化、有限的财政能力和政治手段及对农村地区的相对忽视，意味着官方在就业上的影响将主要产生于劳动力市场的一般性经济政策和结构上。我们从对 劳动市场效果特别重要的一般性政策入手，进而再研究政策对特定部门的影响。

经济结构与政策对劳动力市场的影响

相对价格结构：各国学者引用的中文资料经常提到城市工人“低工资”的历史性政策（王东京，1995，第16页；Seleen ,1995,第205页）。我认为低工资的提法更多地体现了城市居民的渴望但并非现实。在一项17年的研究中，我们发现了 “鼓励各级管理人员以生产资料替代工人劳动的失真价格系数 ”（Jefferson and Rawski ,1992,第62页），中国的工资──利率比和工资──电力成本率均高于印度，个别情况下，前者甚至超过美国的可比数字。

过去10年中急剧上升的工资水平（表5）没有超过劳动生产率的增长，工资成本与总产量之比在国有部门中20年来几乎未变。而非工资性劳动成本仍高居不下，这一特征在国有企业尤其明显，前国有公司现重组为股份制企业，并有外资进入，住房、劳保和医疗领域的改革正在使减轻企业负担的诺言变为现实。

包括折旧与利息在内的资本成本仍处于低水平。折旧率所反映的仍是资产的有形损耗而非经济意义的损失。国家统计局未公开的数据表明了生产性固定资产原值的折旧还很低，1995~1996年间，国有工业的资产折旧还很低，15~1996年间，国有工业的资产折旧率由5.1%上升到6.1% %，同期集体所有制工业（不包括村级企业）从7.6%下降到6.8%。

长期的低利率政策改变了贷款的流向，使绝大多数贷款为国有部门所获，为此，遭到了经济学家的尖锐批评（如谢平，1992）。银行当局不愿提高利率旨在利率的上升会威胁负债累累的国有企业主权，进而又会由于国企利润的降低减少政府的财政收入（曾康霖，1994）。表6提出了一个粗糙但有效的真实利率测定方法：用工业企业贷款的名义利率减去工业品的通货膨胀率，再求出3~5年的移动平均值。这里我们看到一个清晰的循环模式：在通货膨胀的高峰年代，真实利率达到负值的最大值（18，1993），当通货膨胀压力减轻时，真实利率转为正值（1990，1996，1997）。表6给出了真实利率5年移动平均的长期变动情况。从中可见利率缓缓上升的趋势，这一趋势很可能继续下去。即便如此，真实利率仍旧很低：从15年以来的11年中，有9年的5年移动平均为负值。

除低利率外，享受优惠条件的借款人，特别是国有企业常常拖欠或拒付贷款。“一些大型国有企业由于效益差及国有银行缺乏对其的约束而拖延还贷”。而这种现象的产生是由于领导者继续坚持银行“需要对亏损企业提供周转性贷款”，“为国有企业解除困境作出更大努力”的政府（China Daily ,19年9月5日，第4页，6月27日，第3页）。

较之10年前，现在的能源与材料价格已在很大程度上接近国际市场价格水平。尽管如此，价格仍继续向大企业、特别是资本密集型产业倾斜。如1993年的用电价格，东北地区电网的用户用电量35千伏以上的普通工业用户，价格为每千瓦小时0.264元，而同样用电量的大企业用户价格仅为0.187元，差额为29%（Energy ,1996,VI-27）。

价格放开带来进步，但改革的目标在于将企业从过度的社会负担中解脱出来。目前，真实利率成本有所上升，劳动的相对价格仍很高，政府通过针对移民而设置的行政或经济障碍来保护城市居民的工作岗位（如上海征收雇佣外来劳动力的安置费为890元/人· 年，见Shanghai,19，第105页），这种做法破坏了某些改革成果，即便不考虑这些新设立的限制条件，现在的价格结构仍继续对就业的增长有抑制作用。胡鞍钢恰当地总结了目前的局面：“扭曲的资本价格刺激工业部门使用资本密集型的生产技术并减少对劳动力的吸收”（19a，第11页）。乡镇企业工业所面临的困境也一样：人为的低资本和逐步攀高的工资成本一步步地减少了就业的增长（陈剑波，1997，第376~380页）。

资本分配机制：中国学者及企业管理者不断抱怨“资金不足”，如确实如此，那些有获取资金机会的企业应有利润可图，但资金盈利率从80年代初起一直持续下降。利润下降虽大量发生在国有部门，但也扩张到各级各类企业，下降的幅度是如此之大，已不能仅用逃税和欺骗解释其原因。利润下降、缺乏资金与低回报率的奇特结合标志着资本分配机制的重大缺陷。

低估资金价格是问题之一，但远不止于此。主要困难是：争取到银行贷款是投资的关键环节，而贷款的获取者，及大量原始股、债券的购入者经常都是投资决策的失误者。中国资本市场展现的是这样一幅悲观景象：借款人糟糕的工程立项与银行无力资金监督相结合，结果是，许多新项目完全失败。1995年工业普查表明，经过一年的高速增长，发现“将近500种产品的开工率低于60%”(Zhou Kan ,19b)。大量过剩的生产能力中许多是由刚刚完成的投资创造的（如1995年33.5%的家用空调、22.1%的彩电及46%的影印机的生产能力均为过剩）。与此形成鲜明对照的是越积越多的银行负债，这两方面都反映了资本分配机制的长期缺陷。这些缺陷人为地限制了资本对生产性就业的创造功能。

向城市倾斜：和许多其他发展中国家一样，中国长期以来执行极度有利于城市的政策，各级权力机构均把利益和机会给予城市居民（各城市中又向较大的城市倾斜），并转移其负担。政策性文件宣布“中国要自始至终把农业放在经济的首位”（Rural ,19），但投资统计证实并非如此，11到1995年间，农业从国家和集体经济中吸收的投资为2.2%（《投资》，1997，第47页，364页），社会福利设施网络几乎将城市以外人口排除在外。北京下岗职工的年生活费为2400元，比农村居民的平均纯收入高15%（China Daily，19年9月23日，3页；《观察》，19年，第83页），无城市户口的失业人员一无所得。

正常条件下，官方倾向于忽视农村利益，结果是，来自国务院或高层领导人的明确指示很少在农村产生真正的影响，例如关于农田投入问题（祝世珍，1995，杨方勋1995）。分割且混乱的农业投入和农产品市场、上涨的成本、任意设置（通常是非法的）限额、手续费、税收及罚金逐步地降低了农业的生产效率和盈利能力及与此相关的农业劳动力需求。向城市倾斜的政策，也扩大了农村人口向城市移民的规模。

开放型经济：扩大国际贸易和外资的“对外开放”政策使东南沿海地区出现始料未及的出口带动型增长热潮，工资和土地价格的上涨正在为这种增长划上句号（另一抑制增长势头的因素是1997~19年的亚洲金融危机）。交通、通信的改进是否能使内陆省份也利用贸易环节的增长机会，既取决于国内政策又取决于国际市场条件。虽然中国进入世界贸易组织的进程迟缓，但对外开放的路无疑要继续走下去。扩大贸易对特定的产业和企业的生产力造成威胁，但开放使财力物力资源投入合理的技术项目，领导层已认识到今后，如同过去一样，贸易将为就业创造大量机会。

财产权：不合理的财产权对各类企业均造成影响。尤其对私有企业，这一90年代吸收新就业最具活力的部门，其负面效果最为严重。1996年北京私企上书他们的困境，包括难以获取贷款，不合理的税收政策和领不到城市居住许可证明。这些企业反映，虽然不存在法律条文禁止的歧视，但他们的主要困难在于：企业资产、商标、甚至投资者本人均无法充分享受他们法定权力和利益的有效保护。

全部中小企业只能得到银行贷款总额的7%~8%（Zhao Huanxin,19），私企在其中的份额肯定更是微乎其微。即使在广东，出口区以外范围的私企均未被授予外贸进出口权。这里的关键问题是，究竟中国的政策是刺激私企的活力，要努力为他们提供更好的服务。私企的命运将对创造就业起重大作用。

政策对各种所有制企业和部门的影响

国有企业：中国领导人始终坚信国企要占据经济的“主导地位”，然而国企一统天下的领域却在稳步减少。对国有部门在利率上的让步和资金市场的分割等优惠条件起到鼓励他们将资金投向资本密集型行业的作用，逐渐削弱国企的优惠条件将促使经济驶向有利于充分就业的航道。

国内运输与贸易：改革带来了运输、通信领域的革命，信息为与世隔绝的村落带来新机遇。不断深入的开放对国际贸易和国际投资同时产生良性效果。而国内贸易的困难多因价格控制而引发，随着价格的大幅度放开，国内贸易障碍就更多地呈偶发性而非系统性。短期内，尽管以前受惠于地方权力或信息便利的本地工业在新的竞争局面下萎缩衰落（这使许多曾很有成就的乡镇企业受到打击），但长远看来，这些变化带来了新的机遇，因为本地资源可以转移到资本收益率更好的部门，以服务于更大的市场。

地方发展：地方政府把本地经济增长作为主要任务，过去20年中，这种成功的增长多集中在沿海地区。乡镇企业在农村多由当地政府指挥控制，内陆省份现在希望乡镇企业的发展能允许他们同样获取沿海地区的成就，但这是不可能的。沿海地区的地方政府以同样的行政机构在80年代的半市场环境下取得乡镇企业的巨大成功，而现在，由于害怕市场的风险正急于从直接控制企业的方式中撤退出来。真正的政企分开，即企业管理者独立行使权力而官方避免直接干涉，这个在南部省份出现的现象正扩散到全国范围。南部沿海地区生产成本不断上升，为内陆地区的劳动密集型产业创造了机会，而那些产业在深圳和上海已成为不经济的产业了。今后的几年内，中国经济结构中的乡镇企业很有可能会成为一种过度现象而不是一种长期的企业固定形态。

教育：20年的经济增长使国际国内对中国和最终产品的质量要求上了一个很高的档次，能满足高质量要求的厂家才能获得成功。劣质产品堆积在国内广大但萧条的低档次商品市场上，这一市场中价格竞争激烈，企业微利或无利，几乎没有积累资金调整产品结构的机会，并难以获得银行贷款（银行已开始将这些企业打入另册）。企业（工人）产品与服务的唯一出路是面临失败（失业）。

在这种环境下，人力资本就成为经济前景的决定因素。城区的家长们对此有清醒的认识。为增加后代质量，舍得在教育孩子上投资，买计算机、参加有教育意义的旅行、请家教等。农村需更多地依靠当地政府来提高教师质量、提高初高中的入学比例及扩大图书和其他信息服务网络。

农业：中国台湾省和日本的经济表明，恰当的政府扶持可帮助农业部门大规模提高产量、劳动生产率和增加就业，从而顺利地进入工业化的中级阶段。有资料表明，在发展农业和对农业投入方面经常受到向城市倾斜政策的影响，使得资源（特别是受教育人才）从农村流失。依靠政府活动能在很大程度上用很小的成本增加农业和其他农村职业的劳动需求，如能做到以下几点，农业部门的就业机会将进一步扩张：（1）政府停止对农业投入与产出价格的操纵，不允许为满足政府机构、城市消费者和非农产业的利益而任意改变农产品价格。（2）政府有效地控制官方与非官方的税、费，这些税费严重侵蚀了农民和农村企业的收入（据报道乡镇企业20%的利润变成了不合理的苛捐杂税，见Zhao Huanxin，19）。（3）政府增加对农业和农业综合企业的贷款。（4）政府扩大农产品收购网，加大农业生产资料投入和保证技术信息传播渠道的畅通。

三、概要与结论

20年来，中国享有世界上最高的经常增长率，这一增长热潮与社会主义计划经济中渐时的、不完备的转换过程相吻合。转换弃除了旧有的分配与补充劳动力的分配与补充与全面市场体制下的机制相差甚远。长期的繁荣与渐进的改革相结合，使世界最大的人口国获益非浅，再没有什么比真实工资和就业机会的增加更重要的事情了。这些变化刺激了大量未记录在册的工人从农村地区出走，在1990~ 1994年间出现了一个接近全面就业的局面，这是任何一个人口众多的低收入国家从未取得过的成就。

最近的东亚经济史提供了令人信服的证据，证明在有缺陷的体制下，陈旧的结构和不明智的政策也可为具有活力的经济带来产出、劳动生产率和福利的大幅度提高。在人均资料短缺的背景下中国创造了就业和收入方面破记录的良好业绩。虽然中国领导人理解加速吸收劳动力的必要性和失业的危险。但劳动力需求的迅速扩张仍在限制创造新就业机会的政策下发生了。

就业增长的主要约束并不是妨碍劳动力吸收的政策所致，相反，这些政策反映了从改革前的计划体制遗留下来的必然结果。人为的低资本成本和使多数可贷款项流入国有部门特权享有者的做法，在选择工程项目上起到了向资本密集型和高技术型部门倾斜投资的结果，同样复杂的失真现象使毫无效益的建设和大量多余生产能力成为可能。向城市倾斜是另一个渗透整个中国经济的公共政策，它加速了人口由农村向城镇的转移。逼迫城市的机构对持续的移民浪潮作出反映，加深了新来者和原居民的对立。

本文确认中国在短期内发展起来的私有部门是新就业的重要渠道。现在必须认识到各级政府只对私企容忍而非积极扶持的态度是错误的，是增加就业的重大障碍。

本文表明，劳动力需求的突然减少发生于1995~1996年，这一时间对中国特别不利，因为恰好赶上了亚洲金融危机和拖延已久的1000万工人下岗。这些工人从曾被认为是终生职业的国有工业企业、政府机关、银行和铁路部门中走出来，虽然中国免遭目前亚洲局势恶化的厄运，但危机动摇了民众的信心，阻碍了出口增长和外资引入这一此前经济中最具活力的部门。

国内需求减缓，亚洲金融危机和大量下岗的积累性冲击意味着一个驶离全面就业的急转弯，取而代之的是面临衰退甚至更坏的危险。这种危险性来自于中国将短期与长期的目标不恰当的混合在一起。困难集中表现为资本分配机制上长期以来固有的弱点，那种机制导致低投资回报率和巨额的呆坏帐损失。这些困境有可能终止中国的长期增长。即便长期增长不会停止，现在所面临的就业困境也至少要持续到2000年，如果不是更长久的话。

在这些条件下，如继续执行不 利于就业的工资利率比率、资本分配机制、对国企与城镇的大量优惠政策，中国将不再享有就业继续增长的好局面。扩大创造就业机会的主要政策构成与前面讨论的内容直接相关，这些政策包括：（1）改变资本价格过低的状况；避免为减轻贷款者负担而由目前的正真实利率退回到过去的负真实利率中去；（2）清除资本市场的进入障碍，建立竞争机制，让所有潜在的借款人按预期利润和偿还能力参与竞争。（3）进一步减少、最终消除对国有企业的优惠政策。（4）继续努力减少对城市的优惠，使政策向农村和以农业为基础的经济活动倾斜。（5）积极鼓励发展和扩大私有企业。

以上各条使就业长期增长的长远性措施。是我从对现实政策环境的观察中得出的结论。

中国的领导人害怕大量失业的后果，随着下岗人员的增加，他们自然的、可以理解的反映是贯彻一系列可在长期内增加就业的政策。不幸的是，目前所选择的主要工具──反复降低利率、竭力抢救国企、大力投资于基础设施以满足19年8%的经济增长目标等，均与中国的中长期改革目标相矛盾。现行的某些短期政策为国有企业提供了永久性的庇护所。使行政干预市场的倾向再度上升，拖延了政企分开，延误了银行商业化的过程，更加动摇了银行本以飘摇不定的金融地位。

力争保8%的增长率，代价高昂，却不可能使就业大量上升。可替代的策略是大力发展私有企业，它能比保证增长率更易达到增加就业的效果，发展私有企业将促进而不是阻碍长期改革目标，面对短期大量失业的威胁，去选择凯恩斯政策而不是坚持制度改革是一个重大的政策性失误，它将降低中国经济达到多重目标的能力，包括降低就业的能力。

过去的20年，中国是世界主要国家中经济增长速度最快的国家，这一持续性的增长势头使各种物质财富激增。工作机会的迅速扩大与高水平的就业率曾是中国长期繁荣的两大突出成就。而现在，这两方面均出现险情。有资料报导，现已出现大量解雇，大规模城镇失业和农村剩余劳动力。世界头号劳动力大军正处于何种境况？本报告考察了中国全面就业的前景。

中国的改革以渐进式和试验性为特征，政策和制度与传统的自由化、放松管制和私有化截然不同，创立市场机制提议本身仅仅是在90年代改革过程中出现的成果。

中国的改革创造了许多奇迹，劳动力 方面的成就特别引人注目。在这一领域中，改革既创造又消除了大量就业机会。这两方面突出的表现包括：乡镇企业与私有企业对就业的贡献迅速增加、大量农民离开土地及新近出现的大规模城市人口失业现象。改革本身并未将劳动力和就业市场列入改革目标，因而这些结果的出现均属意料之外。

虽然保留半市场经济的势力是经中国官方计划并认可的，但最新情况表明，市场经济对就业 的冲击已超出政策制定者们的控制和理解能力。

一、中国劳动力市场概貌

人口统计数据

见下表

表1~4给出10年以来人口、就业、失业的基本信息。大致城市一胎、农村二胎的全国性控制人口政策，使人口自然增长率逐渐的但无规律的下降，目前这一指标接近1%（表1）。过去的20年，劳动力的增长远快于人口的扩张，劳动力占总人数比率由10年43%增加到1997年的56%（表1）。这在国际标准中是非常高的（胡鞍钢，19），它反映出人口的年龄结构属高比例的劳动力年龄人口和相对低比例的孩子与老人，呈“极有利于经济迅速增长型结构”（Banister 1996），人口预测表明这种结构还将持续数10年（厉以宁等，1994，第55页）。这些预测还表明（并已被最近的发展所证实），过去重点在于吸收新劳力就业的政策将让位于今后重点为成年和正进入老年的人口提供就业机会的政策。

劳动力构成状况

过去20年中，劳动力的流动极为普遍。中国统计资料表明，劳动力在第一产业（主要为农业）中的份额从10年的大于2/3下降为1997年的不足1/2。同时 ，第二产业部门的劳动力略有上升，第三产业的就业人数在极低的基础之上增加了一倍（表1）。

公布的数据大大低估了产业间劳动力的流动。权威性的数据认为第一产业的就业在整个80年代均有所上升，1991年时达到高峰，此后缓慢下降，最近的就业总人数比10年时约高10%（《中国统计年鉴》，1997，第336页）。但同时期的粮食亩产却呈下降趋势，各种农作物的出工率指标人天/亩直线减少，1979~1993年间，小麦与水稻的这一指标分别下降47%和49%，预示着农业就业的迅速下降始于70年代末期（Rawski和Mead ,19，第769页）中国学者的研究也证实了这一点（史若华，1990；陈锡康等，1991，1992）。

这种“高估农业就业水平”的情况在发展中国家并不罕见（Tomich等，1995，第44~46页）。而在中国尤为突出：标准的说法是，对第一产业部门的就业约高估了1亿人口。高估农业就业率与低估建筑、运输、贸易的 就业率同时并存。例如。1992年中国人口统计公布在饮食、烟草零售业的就业人数为500万，但研究资料显示，可以很容易地证明实际人数超过7倍之多（Rawski和Mead，19，第775页）。

这些错误并未被广泛认识，在生产率和收入分配的研究中还在继续使用不准确数据。胡鞍钢指出，农村劳动力的减少始于90年代，每年有500万农业工人外流，并引用周其仁的每年从农村进入城镇的移民为500万的结论（胡鞍钢，19a）。这一描述在农业劳动力外流的时间和规模上似乎均不准确，特别是如考虑到一些报告指出农业劳动力的净流出率在1993年和1992/1993年分别高达6.9%和9.3%（陈治平，1994），他们的描述就更值得怀疑。

我们可从这些低估大规模移民的数据中得出两个重要推论。第一，农村大量剩余劳动力的数值（经常引用的是1亿或1.3亿以至更高，例如Challenges，1997），看来被大大夸张了；第二，关于中国劳动力市场发展滞后和劳动力改革失败的报导（Korzec,1992），忽视了大规模农村劳动力顺利转入新职业的现象，那确实是人类史上最大规模的移民，是唯一的通过自发市场机制完成的移民。

见下表

正式就业

城市中的正式就业人员称为职工（直到最近，这一名称都具有所有权的含义）。10~1997年间，城市职工年均增长2%，略低于每年劳动力约3%的增长率（表1）。表2为包含乡镇企业工人在内的广义正式就业总人数。乡镇企业就业人员有时被称为职工 （《中国农村统计年鉴》，1997年，第327页），但有时不用这一称呼。职工意为正规的、定期的或永久性的从业人员。10~1997年间经济的快速增长，带动乡镇企业的就业率以年均9.2%的速度超前上升。广义的总正式就业率年均上升5.2%，远高于同期劳动力总数的增长。

农村改革虽然缩小了城乡收入差别，但在对正式劳动力的过度需求下，仍有数百万从业人口在80年代早期从农村流入城市。在过去的10年里，持续性的过度需求由于城乡收入差别再次扩大而得以强化，由此引发愈演愈烈的大规模劳动力向城镇涌入，终使中国学者笔下出现“移民朝”。

表2的数据有两个缺陷：第一，那些未被正式解雇的“下岗”人员虽已部分甚至完全闲置，但仍继续作为“就业人员”计算，这些人员主要出现在国有部门。下岗从90年代初开始出现，1993年300万人，到1996年及1997年分别上升到900万和1200万人（胡鞍钢，19a，表1）。第二，城市工业企业，同样以国企为主，雇佣了大量来自农村的移民作为临时性工人，这些工人的所得远少于正式工人，极少或没有工资外福利，未被列入正式就业者名单中。90年代的正式就业人数由于第一个缺陷被略为高估了，而且这种高估被放大，但如我们考虑到第二缺陷，即可以以大量临时工抵消1997年底的1200万下岗工人，则这种偏差的幅度就是很小的。表2中1997年的正式就业人数约有2%的偏差。1200万的下岗人员中约一半实现了再就业，另一半完全闲赋在家。

如果表2数据大致准确，我们可将其用于吸收就业模型的分析。表3为不同部门吸收正式就业的增长率情况。未计入正式就业部门的劳动力被列入“非正式就业部门”，这些包括个体农民、非就业人员及临时工。

中国劳动力市场的情况在表3中可一目了然。这个市场曾出现过三个明显的不同时期：（1）80年代正式就业部门对新增劳动力的吸收率为50%，其中，乡镇企业占1/2强；（2）90年代前半期，正式就业的扩张远快于劳动力人数的增长；（3）1995年后，情况发生急剧变化。由于经济增长速度趋缓和1997年亚洲金融危机，对新工人的需求大规模减少。正式就业的年增加人数从1994~1995年的370万猛减至1995~1996年的860万和1996~1997年的140万。在中央政府继续推行缩减编制情况下，国企、城市集体企业（First Quarter，19，第6页）和乡镇企业都大量消减冗员（见下文）。这种停滞就业的状况还将持续一段时间。胡鞍钢（19b）预测城市的显性失业率1999年将达到8%~9%。

见下表

表3也清楚显示了处于胚胎期的中国私有企业在90年代对增加就业起到了令人惊奇的巨大作用。中国的私企规模至今很小，1990年占正式就业的2.6%，1997年8.6%，但它对就业的影响却很大。表3表明，1990至1997年间，官方登记的私企（包括雇佣人数少于8人的个体户和8人及8人以上的私有制企业）在全国新增正式就业中比例高达37.6%。如果仅限于比较城市中新增就业，其比例更高达55.7%。这说明，在1995~1997年间，国内私有企业新增工人的数目超过了国家、集体、乡镇企业新增工人数的总和。如再考虑到一些私企“因害怕纳税而不愿在官方登记”（Zu Qiwen，19）及另一些假冒成城乡集体所有制的私企，则我们更可以肯定地说，私人企业在90年代对增加就业的贡献被大大低估了。中国在制定就业政策时，确实应更多地关注私企的作用，尽管目前它的规模还很小。

失业、下岗及剩余劳动力

突如其来的工作机会骤减，与工商业、政府、银行、铁路及军事部门压缩规模的改革，同时将失业难题摆到中国决策者面前。表4为官方公布的失业情况。数据定义为城市居民中在当地劳动部门登记的无工作者，但未提供无城市身份（无户口）的失业者数字。官方的失业率分子、分母都不包括那些来自农村的长短期移民。

中国学者曾指出，被注册的城市居民显性失业人数被大大低估了。据国家统计局的调查，实际城市失业率在1994和1995年分别为3.5%和4%（公布的数据是2.8%和2.9%）。其原因为：官方的数据“仅包括在劳动部门注册为失业的人数”。1995年以前，城市失业人口主要为中学毕业生。“待业”一词委婉表达了中国人失业的真实含义，准确描绘了赋闲在家的年青人期盼得到国有部门的工作机会。

近期的发展改变了城市失业的规模和特点。多年来，政府支持企业去雇佣超过需要的工人，以达到让城市人口充分就业并享有福利（住房、医疗等）的目的。这种储存劳动力的做法一直持续到改革时期，其累积效果为冗员的积聚。一般认为，在国有企业中，高达30%的劳动力为富余人员，集体、乡镇企业甚至外企，虽没有国企的情况严重，但也都存在着规模庞大的富余人员（《观察》，1996，第12页），官方的阻力、企业内部的社会压力及长期以来对失业一词的禁忌，使企业不能解雇剩余工人。甚至在1992年，旨在放松国企主管对劳动力控制的法规公布后，企业仍不能自行解雇工人（Regulations,1992，第30~31页）。企业用各种方法确定多余人员的范畴并设法在不出现失业的情况下将人员在内部消化。这些方法包括，将多余人员分流到企业的副业机构（以旅行社、饭店和其他服务性设施为典型）；创造出“劳动服务公司”这一为内部富裕人员寻找外部市场的形式；出售土地使用权，将回收资金用于新就业机会的创造和工程的扩充，这些方法虽继续使用，但现在企业领导又多了一项新的重要选择，让工人大规模下岗。

1990年后不久，某些劳动力严重富裕地区的政府允许管理人员以付极低报酬的形式让工人回家，这一被称为下岗的新举措，切断了工人与企业维系的纽带，极大的减少了这部分人员的收入。下岗工人仍保留在雇员（职工）的名单中，名义上仍享有在单位分配住房和其他社会福利的权利，但实际福利所得变化很大，现金收入极少（一般低于名义工资的一半），并经常发生拖欠现象。福利大打折扣，如医疗费，常需先自行支付，而报销则遥遥无期。

让工人下岗的实践代表着一种在岗的失业，下岗在不直接解雇工人的前提下鼓励他们自寻出路。显而易见，大规模下岗的始发地是1993年的上海， 随后迅及各地部门，1996年成为全国企业中就业状况的重要特征。但像以往一样，政策的执行远非全国一盘棋，在1997年5月我们与鞍山钢铁公司长达3天的会谈中，这一严重超编企业的领导从未言及“下岗”二字。

胡鞍钢重新预测了包括下岗工人在内的城市失业率，他的方法是按60%或40%的比例核定下岗工人再就业人数（表4）。胡的数据虽仍然只包括城市居民的失业，但明显比政府公布的数据略胜一筹，两者的差距在5年内迅速扩大：到1997年，胡的城市失业率高达6%，或两倍于官方的数值，19年差距进一步明显增大。但即便按他的计算仍旧可能过低：1995年大约7000万人因企业全面或部分停产而下岗回家，此后停产关闭的工厂数目肯定有增无减，所有这些还都不包括来自农村长短期移民中的非自愿失业者。

占城市失业人口一半以上的大量下岗工人改变了无职业者人群的构成情况。与在册的失业人员相比，下岗工人年龄偏大，教育程度偏低，以女性为主。观察人员的评论是存在着“两高”（年长者和女性比例高）及“两低”（受教育程度和技能低）（杨京波，1996）。下岗者集中为女性职工的现象值得关注，1996年在采矿业、制造业和公用事业的就业中，女性为42%（《劳动》，1997，第16、21页），根据1996年大范围的调查，妇女占下岗工的比例在工业中最多，为59.2%，上海68.9%的下岗人员为女性（SSB，1997；Shanghai ,19）。1996年的调查还表明仅有11%的下岗工人年龄在25岁以下。

中国失业的三个范畴

周期性失业：仅出现于改革以后。1978年以前的计划体制下，新就业者在农村成为当地人民公社成员，在城市则被分配的工作单位，雇主与工人双方都很少有选择的机会，分配工人进单位的过程中官僚式、命令性的，且多数情况下是永久性的。基本上与偏好、生产能力、财务状况无关。这种体制有明显的缺陷，但也产生出一个优势做为补偿：接近于零的周期性失业。

市场力量的逐渐强大将凯恩斯的失业概念引入中国经济，当出口大量增加时，沿海地区的市场创造出大量就业机会，当销售困难时这种机会则随之消失。悬殊不同的地区间就业水平说明了总需求与对就业需求之间具有越来越大的相互影响（以前由行政命令决定就业需求，现在市场的决定作用越来越大）。上海市领导允许企业辞退工人，因为他们正确地意识到绝大多数工人能够在当地有活力的服务部门重新就业。当竞争的力量把下岗引进中国东北部地区的老工业城市时，结果是“转移失业”的增加。

转移失业；仅发生在经济体制的转换过程中，是一种由于制度变化使原本具有生产效率的工人的贡献贬值。直到前不久还出现政府对企业施压，迫使他们雇佣利润贡献为零或为负的工人，甚至在追求利润已成为管理者的主导思想后，仍让千百万剩余劳动力与市场隔绝。到90年代中期，当企业管理者有了可解雇多余工人的权利时，多余人员队伍已十分庞大。中国学者的一般论述是40岁以上国有企业工人中约30%是多余人员（《观察》，19，第34页）。胡鞍钢引用1996年的数据表明国有与城镇集体企业的职工多余人员为2200万（略高于20%。）乡镇企业也未能幸免 ：对江苏省苏州市的调查表明，企业重新将减少23%的劳动力需求（陈楚久，钱洪明，19），许多工人仍闲呆在企业而无法接受市场的检验。设立在边远地区的三线投资项目本意为预防外来者的人侵，现在多为亏损严重的企业。在这种情况下，取消补贴或完全放开市场突然出现大规模的失业，这种失业与基本的劳动供求无关，在市场体制中没有明显与这概念相关连的对照物。

结构性失业：产生于对劳动力与质与量和劳动力补充资料的错误配置。中国与其他人口众多的低收入国家一样，结构性失业主要出现在劳动力/土地配置比例欠合理的农村地区。这些地区基础设施有限，人均产值和人力资本都处于低水平。我认为被广泛引用的数字大大夸张了农村剩余劳动力的规模。（Ng等，19）经大量研究后认为从70年代末到整个80年代，农村的剩余劳动力达30~40%；他们的分析以1978~1992年60个江苏与四川的村庄为基础，剩余劳动力的最高比例江苏（14）为4.35%，四川（16）为3.07%。

当50~70年代计划体制下工业的过度建设及80年代90年代初无约束的投资热潮结束后，城市中即出现结构性失业。大工业基地东北地区，其发展体制是在1910~1920年形成的半殖民化、非市场体制，在90年代后期受“转移性失业”的威胁最大，与此同时，也隐藏着更为棘手的“结构性失业”难题。

中国的劳动力市场

正式就业的巨大扩张与工资的迅速增长紧密相连。表5为城市与乡镇企业就业职工的平均货币工资。长期以来，国有部门的货币工资一直处最高水平，工人享有最大的福利，而现在包括外资在内的其他所有制企业，其工资水平已取代国有单位而居首位，所在部门的货币工资和实际工资都呈现迅速增加的局面。

见下表

研究中国劳动力市场的经济学家在数据所反映出的结论上未能达成一致意见，争论的焦点在国有工业企业工资水平的确定上：（1）一些人把不断上升的工资看作继续存在非市场行为的证据（如Woo，1996，第164页），这种观点从抱怨对工资增长过快的学者中得到支持，认为工资的上升是对劳动力调节的失败，尽管出现大量的失业和消费品价格下降，工资却仍持续性上升，这一现象支持了上述观点（First Quarter,19）。另一支持这种“工资缺乏调节作用”观点的现象是国有企业中几乎一直未变的货币工资与总产值比率，这一比率从10年的7%仅上升到1995年的8.2%。（2）多数的管理者们看到可以用工资来提高雇佣者的努力工作程度。进一步来看，管理者们可以靠授权增发工资以防止职工骨干未创造出显著的社会性价值之前就离职。从这一观点出发，给职工以补偿的趋势反映出“效率工资”的模式。（3）Dong and Putterman (1997，19)认为国有企业的行为如同劳动力市场的垄断者，从众多的竞争性市场参加者中仅雇佣较少的工人。这一观点冲击了广为报导的人员过多、富裕职工达30%的论述。但经验分析表明，在劳动边际产量不下降的情况下劳动的边际成本下降，原因之一是低估了劳动力的非工资成本。扩大劳动成本使之包括看似合理的养老金预估现值（见World Bank，1997），就可逆转这一边际产品收入超过边际劳动成本的结论，这就推翻了他们上述关于垄断劳动力的解释。

尽管存在这些争议，市场的力量已明显渗入到国有部门的就业决定，其表现为：（1）职工所有权的废除使职工地位的稳定性大大下降。（2）调动工作的人数迅速增加，在高学历的年青职工中职业流动性特别明显。国有企业80年代每年离职者在150万和230万之间，并无上升趋势，而1990~1996年之间，几乎增长了3倍，达650万（或占劳动力的5.9%），（《劳动》，1991，第321页；《劳动》，1997，第18、290页）。这个数字不包括1200万国有企下岗职工（《劳动》，1997，第18页）。1995年国家统计局报告指出，1193万人调离使岗位调动率达8%（《观察》，1996）。这一比率已开始达到市场经济国家中的工作调离水平，虽缺乏精确的比较，但我们仍可知1994年的美国，由于工厂关闭，工作机会削减，岗位取消的解雇率为总就业水平的3.9%（Abstract ,1995,第419页）。（3）改革为在获利与报酬之间建立了关联点（Rawski ,1994），收入的增长与小组（如不是个人的话）的努力正相关。（4）住房、医疗、养老金领域的改革正带来一个虽缓慢但却意义重大的进步；将雇主一工人之间的关系“松绑”，使劳资关系明显地趋于简单明朗：以劳动服务换取工资收入。

现将上述内容小结：1995年就业率突降之前，正式就业的增长水平超过劳动力的增长水平；新劳动力的需求从国有企业转向农村集体（乡镇企业），最近又转向新就业主要的容纳部门──私有企业；尽管由于长期存在的制度安排为城市就业带来困境，但即使国有部门内部，仍受到来自市场的压力，结果逐渐产生出劳动力（派生）需求的市场化，一旦我们的研究超出国有部门，就会发现，大多数工人，实际上还包括整个农村人口所面临的劳动市场具有显著的“自由市场”特征，这些特征包括：高度流动性、工资与就业条件的灵活性等等。总的看来，市场安排程度大大超乎意料之外。如上所述，非规范化的市场充当了大量农业劳动力向工业和服务业转移的媒介，这一转移过程进行得如此顺利，以至竟有高达1亿的转移者逃脱了国家统计部门的注意。中国的工资体制已出现市场经济的迹象，如出现以基于教育程度不同的收入差别（这点与过去明显不同，见李潍左，19）及性别上的工资差别等（Maurer-Fazio，待发表）。

二、市场发育程度与就业出路的决定因素

纵观改革的20年，中国大规模劳动力就业的成果主要来自市场的力量而不是政府的决策，市场的相对重要性将继续增加。在市场化的同时，中央政府的多目标化、有限的财政能力和政治手段及对农村地区的相对忽视，意味着官方在就业上的影响将主要产生于劳动力市场的一般性经济政策和结构上。我们从对 劳动市场效果特别重要的一般性政策入手，进而再研究政策对特定部门的影响。

经济结构与政策对劳动力市场的影响

相对价格结构：各国学者引用的中文资料经常提到城市工人“低工资”的历史性政策（王东京，1995，第16页；Seleen ,1995,第205页）。我认为低工资的提法更多地体现了城市居民的渴望但并非现实。在一项17年的研究中，我们发现了 “鼓励各级管理人员以生产资料替代工人劳动的失真价格系数 ”（Jefferson and Rawski ,1992,第62页），中国的工资──利率比和工资──电力成本率均高于印度，个别情况下，前者甚至超过美国的可比数字。

过去10年中急剧上升的工资水平（表5）没有超过劳动生产率的增长，工资成本与总产量之比在国有部门中20年来几乎未变。而非工资性劳动成本仍高居不下，这一特征在国有企业尤其明显，前国有公司现重组为股份制企业，并有外资进入，住房、劳保和医疗领域的改革正在使减轻企业负担的诺言变为现实。

包括折旧与利息在内的资本成本仍处于低水平。折旧率所反映的仍是资产的有形损耗而非经济意义的损失。国家统计局未公开的数据表明了生产性固定资产原值的折旧还很低，1995~1996年间，国有工业的资产折旧还很低，15~1996年间，国有工业的资产折旧率由5.1%上升到6.1% %，同期集体所有制工业（不包括村级企业）从7.6%下降到6.8%。

长期的低利率政策改变了贷款的流向，使绝大多数贷款为国有部门所获，为此，遭到了经济学家的尖锐批评（如谢平，1992）。银行当局不愿提高利率旨在利率的上升会威胁负债累累的国有企业主权，进而又会由于国企利润的降低减少政府的财政收入（曾康霖，1994）。表6提出了一个粗糙但有效的真实利率测定方法：用工业企业贷款的名义利率减去工业品的通货膨胀率，再求出3~5年的移动平均值。这里我们看到一个清晰的循环模式：在通货膨胀的高峰年代，真实利率达到负值的最大值（18，1993），当通货膨胀压力减轻时，真实利率转为正值（1990，1996，1997）。表6给出了真实利率5年移动平均的长期变动情况。从中可见利率缓缓上升的趋势，这一趋势很可能继续下去。即便如此，真实利率仍旧很低：从15年以来的11年中，有9年的5年移动平均为负值。

除低利率外，享受优惠条件的借款人，特别是国有企业常常拖欠或拒付贷款。“一些大型国有企业由于效益差及国有银行缺乏对其的约束而拖延还贷”。而这种现象的产生是由于领导者继续坚持银行“需要对亏损企业提供周转性贷款”，“为国有企业解除困境作出更大努力”的政府（China Daily ,19年9月5日，第4页，6月27日，第3页）。

较之10年前，现在的能源与材料价格已在很大程度上接近国际市场价格水平。尽管如此，价格仍继续向大企业、特别是资本密集型产业倾斜。如1993年的用电价格，东北地区电网的用户用电量35千伏以上的普通工业用户，价格为每千瓦小时0.264元，而同样用电量的大企业用户价格仅为0.187元，差额为29%（Energy ,1996,VI-27）。

价格放开带来进步，但改革的目标在于将企业从过度的社会负担中解脱出来。目前，真实利率成本有所上升，劳动的相对价格仍很高，政府通过针对移民而设置的行政或经济障碍来保护城市居民的工作岗位（如上海征收雇佣外来劳动力的安置费为890元/人· 年，见Shanghai,19，第105页），这种做法破坏了某些改革成果，即便不考虑这些新设立的限制条件，现在的价格结构仍继续对就业的增长有抑制作用。胡鞍钢恰当地总结了目前的局面：“扭曲的资本价格刺激工业部门使用资本密集型的生产技术并减少对劳动力的吸收”（19a，第11页）。乡镇企业工业所面临的困境也一样：人为的低资本和逐步攀高的工资成本一步步地减少了就业的增长（陈剑波，1997，第376~380页）。

资本分配机制：中国学者及企业管理者不断抱怨“资金不足”，如确实如此，那些有获取资金机会的企业应有利润可图，但资金盈利率从80年代初起一直持续下降。利润下降虽大量发生在国有部门，但也扩张到各级各类企业，下降的幅度是如此之大，已不能仅用逃税和欺骗解释其原因。利润下降、缺乏资金与低回报率的奇特结合标志着资本分配机制的重大缺陷。

低估资金价格是问题之一，但远不止于此。主要困难是：争取到银行贷款是投资的关键环节，而贷款的获取者，及大量原始股、债券的购入者经常都是投资决策的失误者。中国资本市场展现的是这样一幅悲观景象：借款人糟糕的工程立项与银行无力资金监督相结合，结果是，许多新项目完全失败。1995年工业普查表明，经过一年的高速增长，发现“将近500种产品的开工率低于60%”(Zhou Kan ,19b)。大量过剩的生产能力中许多是由刚刚完成的投资创造的（如1995年33.5%的家用空调、22.1%的彩电及46%的影印机的生产能力均为过剩）。与此形成鲜明对照的是越积越多的银行负债，这两方面都反映了资本分配机制的长期缺陷。这些缺陷人为地限制了资本对生产性就业的创造功能。

向城市倾斜：和许多其他发展中国家一样，中国长期以来执行极度有利于城市的政策，各级权力机构均把利益和机会给予城市居民（各城市中又向较大的城市倾斜），并转移其负担。政策性文件宣布“中国要自始至终把农业放在经济的首位”（Rural ,19），但投资统计证实并非如此，11到1995年间，农业从国家和集体经济中吸收的投资为2.2%（《投资》，1997，第47页，364页），社会福利设施网络几乎将城市以外人口排除在外。北京下岗职工的年生活费为2400元，比农村居民的平均纯收入高15%（China Daily，19年9月23日，3页；《观察》，19年，第83页），无城市户口的失业人员一无所得。

正常条件下，官方倾向于忽视农村利益，结果是，来自国务院或高层领导人的明确指示很少在农村产生真正的影响，例如关于农田投入问题（祝世珍，1995，杨方勋1995）。分割且混乱的农业投入和农产品市场、上涨的成本、任意设置（通常是非法的）限额、手续费、税收及罚金逐步地降低了农业的生产效率和盈利能力及与此相关的农业劳动力需求。向城市倾斜的政策，也扩大了农村人口向城市移民的规模。

开放型经济：扩大国际贸易和外资的“对外开放”政策使东南沿海地区出现始料未及的出口带动型增长热潮，工资和土地价格的上涨正在为这种增长划上句号（另一抑制增长势头的因素是1997~19年的亚洲金融危机）。交通、通信的改进是否能使内陆省份也利用贸易环节的增长机会，既取决于国内政策又取决于国际市场条件。虽然中国进入世界贸易组织的进程迟缓，但对外开放的路无疑要继续走下去。扩大贸易对特定的产业和企业的生产力造成威胁，但开放使财力物力资源投入合理的技术项目，领导层已认识到今后，如同过去一样，贸易将为就业创造大量机会。

财产权：不合理的财产权对各类企业均造成影响。尤其对私有企业，这一90年代吸收新就业最具活力的部门，其负面效果最为严重。1996年北京私企上书他们的困境，包括难以获取贷款，不合理的税收政策和领不到城市居住许可证明。这些企业反映，虽然不存在法律条文禁止的歧视，但他们的主要困难在于：企业资产、商标、甚至投资者本人均无法充分享受他们法定权力和利益的有效保护。

全部中小企业只能得到银行贷款总额的7%~8%（Zhao Huanxin,19），私企在其中的份额肯定更是微乎其微。即使在广东，出口区以外范围的私企均未被授予外贸进出口权。这里的关键问题是，究竟中国的政策是刺激私企的活力，要努力为他们提供更好的服务。私企的命运将对创造就业起重大作用。

政策对各种所有制企业和部门的影响

国有企业：中国领导人始终坚信国企要占据经济的“主导地位”，然而国企一统天下的领域却在稳步减少。对国有部门在利率上的让步和资金市场的分割等优惠条件起到鼓励他们将资金投向资本密集型行业的作用，逐渐削弱国企的优惠条件将促使经济驶向有利于充分就业的航道。

国内运输与贸易：改革带来了运输、通信领域的革命，信息为与世隔绝的村落带来新机遇。不断深入的开放对国际贸易和国际投资同时产生良性效果。而国内贸易的困难多因价格控制而引发，随着价格的大幅度放开，国内贸易障碍就更多地呈偶发性而非系统性。短期内，尽管以前受惠于地方权力或信息便利的本地工业在新的竞争局面下萎缩衰落（这使许多曾很有成就的乡镇企业受到打击），但长远看来，这些变化带来了新的机遇，因为本地资源可以转移到资本收益率更好的部门，以服务于更大的市场。

地方发展：地方政府把本地经济增长作为主要任务，过去20年中，这种成功的增长多集中在沿海地区。乡镇企业在农村多由当地政府指挥控制，内陆省份现在希望乡镇企业的发展能允许他们同样获取沿海地区的成就，但这是不可能的。沿海地区的地方政府以同样的行政机构在80年代的半市场环境下取得乡镇企业的巨大成功，而现在，由于害怕市场的风险正急于从直接控制企业的方式中撤退出来。真正的政企分开，即企业管理者独立行使权力而官方避免直接干涉，这个在南部省份出现的现象正扩散到全国范围。南部沿海地区生产成本不断上升，为内陆地区的劳动密集型产业创造了机会，而那些产业在深圳和上海已成为不经济的产业了。今后的几年内，中国经济结构中的乡镇企业很有可能会成为一种过度现象而不是一种长期的企业固定形态。

教育：20年的经济增长使国际国内对中国和最终产品的质量要求上了一个很高的档次，能满足高质量要求的厂家才能获得成功。劣质产品堆积在国内广大但萧条的低档次商品市场上，这一市场中价格竞争激烈，企业微利或无利，几乎没有积累资金调整产品结构的机会，并难以获得银行贷款（银行已开始将这些企业打入另册）。企业（工人）产品与服务的唯一出路是面临失败（失业）。

在这种环境下，人力资本就成为经济前景的决定因素。城区的家长们对此有清醒的认识。为增加后代质量，舍得在教育孩子上投资，买计算机、参加有教育意义的旅行、请家教等。农村需更多地依靠当地政府来提高教师质量、提高初高中的入学比例及扩大图书和其他信息服务网络。

农业：中国台湾省和日本的经济表明，恰当的政府扶持可帮助农业部门大规模提高产量、劳动生产率和增加就业，从而顺利地进入工业化的中级阶段。有资料表明，在发展农业和对农业投入方面经常受到向城市倾斜政策的影响，使得资源（特别是受教育人才）从农村流失。依靠政府活动能在很大程度上用很小的成本增加农业和其他农村职业的劳动需求，如能做到以下几点，农业部门的就业机会将进一步扩张：（1）政府停止对农业投入与产出价格的操纵，不允许为满足政府机构、城市消费者和非农产业的利益而任意改变农产品价格。（2）政府有效地控制官方与非官方的税、费，这些税费严重侵蚀了农民和农村企业的收入（据报道乡镇企业20%的利润变成了不合理的苛捐杂税，见Zhao Huanxin，19）。（3）政府增加对农业和农业综合企业的贷款。（4）政府扩大农产品收购网，加大农业生产资料投入和保证技术信息传播渠道的畅通。

三、概要与结论

20年来，中国享有世界上最高的经常增长率，这一增长热潮与社会主义计划经济中渐时的、不完备的转换过程相吻合。转换弃除了旧有的分配与补充劳动力的分配与补充与全面市场体制下的机制相差甚远。长期的繁荣与渐进的改革相结合，使世界最大的人口国获益非浅，再没有什么比真实工资和就业机会的增加更重要的事情了。这些变化刺激了大量未记录在册的工人从农村地区出走，在1990~ 1994年间出现了一个接近全面就业的局面，这是任何一个人口众多的低收入国家从未取得过的成就。

最近的东亚经济史提供了令人信服的证据，证明在有缺陷的体制下，陈旧的结构和不明智的政策也可为具有活力的经济带来产出、劳动生产率和福利的大幅度提高。在人均资料短缺的背景下中国创造了就业和收入方面破记录的良好业绩。虽然中国领导人理解加速吸收劳动力的必要性和失业的危险。但劳动力需求的迅速扩张仍在限制创造新就业机会的政策下发生了。

就业增长的主要约束并不是妨碍劳动力吸收的政策所致，相反，这些政策反映了从改革前的计划体制遗留下来的必然结果。人为的低资本成本和使多数可贷款项流入国有部门特权享有者的做法，在选择工程项目上起到了向资本密集型和高技术型部门倾斜投资的结果，同样复杂的失真现象使毫无效益的建设和大量多余生产能力成为可能。向城市倾斜是另一个渗透整个中国经济的公共政策，它加速了人口由农村向城镇的转移。逼迫城市的机构对持续的移民浪潮作出反映，加深了新来者和原居民的对立。

本文确认中国在短期内发展起来的私有部门是新就业的重要渠道。现在必须认识到各级政府只对私企容忍而非积极扶持的态度是错误的，是增加就业的重大障碍。

本文表明，劳动力需求的突然减少发生于1995~1996年，这一时间对中国特别不利，因为恰好赶上了亚洲金融危机和拖延已久的1000万工人下岗。这些工人从曾被认为是终生职业的国有工业企业、政府机关、银行和铁路部门中走出来，虽然中国免遭目前亚洲局势恶化的厄运，但危机动摇了民众的信心，阻碍了出口增长和外资引入这一此前经济中最具活力的部门。

国内需求减缓，亚洲金融危机和大量下岗的积累性冲击意味着一个驶离全面就业的急转弯，取而代之的是面临衰退甚至更坏的危险。这种危险性来自于中国将短期与长期的目标不恰当的混合在一起。困难集中表现为资本分配机制上长期以来固有的弱点，那种机制导致低投资回报率和巨额的呆坏帐损失。这些困境有可能终止中国的长期增长。即便长期增长不会停止，现在所面临的就业困境也至少要持续到2000年，如果不是更长久的话。

在这些条件下，如继续执行不 利于就业的工资利率比率、资本分配机制、对国企与城镇的大量优惠政策，中国将不再享有就业继续增长的好局面。扩大创造就业机会的主要政策构成与前面讨论的内容直接相关，这些政策包括：（1）改变资本价格过低的状况；避免为减轻贷款者负担而由目前的正真实利率退回到过去的负真实利率中去；（2）清除资本市场的进入障碍，建立竞争机制，让所有潜在的借款人按预期利润和偿还能力参与竞争。（3）进一步减少、最终消除对国有企业的优惠政策。（4）继续努力减少对城市的优惠，使政策向农村和以农业为基础的经济活动倾斜。（5）积极鼓励发展和扩大私有企业。

以上各条使就业长期增长的长远性措施。是我从对现实政策环境的观察中得出的结论。

中国的领导人害怕大量失业的后果，随着下岗人员的增加，他们自然的、可以理解的反映是贯彻一系列可在长期内增加就业的政策。不幸的是，目前所选择的主要工具──反复降低利率、竭力抢救国企、大力投资于基础设施以满足19年8%的经济增长目标等，均与中国的中长期改革目标相矛盾。现行的某些短期政策为国有企业提供了永久性的庇护所。使行政干预市场的倾向再度上升，拖延了政企分开，延误了银行商业化的过程，更加动摇了银行本以飘摇不定的金融地位。

力争保8%的增长率，代价高昂，却不可能使就业大量上升。可替代的策略是大力发展私有企业，它能比保证增长率更易达到增加就业的效果，发展私有企业将促进而不是阻碍长期改革目标，面对短期大量失业的威胁，去选择凯恩斯政策而不是坚持制度改革是一个重大的政策性失误，它将降低中国经济达到多重目标的能力，包括降低就业的能力。

过去的20年，中国是世界主要国家中经济增长速度最快的国家，这一持续性的增长势头使各种物质财富激增。工作机会的迅速扩大与高水平的就业率曾是中国长期繁荣的两大突出成就。而现在，这两方面均出现险情。有资料报导，现已出现大量解雇，大规模城镇失业和农村剩余劳动力。世界头号劳动力大军正处于何种境况？本报告考察了中国全面就业的前景。

中国的改革以渐进式和试验性为特征，政策和制度与传统的自由化、放松管制和私有化截然不同，创立市场机制提议本身仅仅是在90年代改革过程中出现的成果。

中国的改革创造了许多奇迹，劳动力 方面的成就特别引人注目。在这一领域中，改革既创造又消除了大量就业机会。这两方面突出的表现包括：乡镇企业与私有企业对就业的贡献迅速增加、大量农民离开土地及新近出现的大规模城市人口失业现象。改革本身并未将劳动力和就业市场列入改革目标，因而这些结果的出现均属意料之外。

虽然保留半市场经济的势力是经中国官方计划并认可的，但最新情况表明，市场经济对就业 的冲击已超出政策制定者们的控制和理解能力。

一、中国劳动力市场概貌

人口统计数据

见下表

表1~4给出10年以来人口、就业、失业的基本信息。大致城市一胎、农村二胎的全国性控制人口政策，使人口自然增长率逐渐的但无规律的下降，目前这一指标接近1%（表1）。过去的20年，劳动力的增长远快于人口的扩张，劳动力占总人数比率由10年43%增加到1997年的56%（表1）。这在国际标准中是非常高的（胡鞍钢，19），它反映出人口的年龄结构属高比例的劳动力年龄人口和相对低比例的孩子与老人，呈“极有利于经济迅速增长型结构”（Banister 1996），人口预测表明这种结构还将持续数10年（厉以宁等，1994，第55页）。这些预测还表明（并已被最近的发展所证实），过去重点在于吸收新劳力就业的政策将让位于今后重点为成年和正进入老年的人口提供就业机会的政策。

劳动力构成状况

过去20年中，劳动力的流动极为普遍。中国统计资料表明，劳动力在第一产业（主要为农业）中的份额从10年的大于2/3下降为1997年的不足1/2。同时 ，第二产业部门的劳动力略有上升，第三产业的就业人数在极低的基础之上增加了一倍（表1）。

公布的数据大大低估了产业间劳动力的流动。权威性的数据认为第一产业的就业在整个80年代均有所上升，1991年时达到高峰，此后缓慢下降，最近的就业总人数比10年时约高10%（《中国统计年鉴》，1997，第336页）。但同时期的粮食亩产却呈下降趋势，各种农作物的出工率指标人天/亩直线减少，1979~1993年间，小麦与水稻的这一指标分别下降47%和49%，预示着农业就业的迅速下降始于70年代末期（Rawski和Mead ,19，第769页）中国学者的研究也证实了这一点（史若华，1990；陈锡康等，1991，1992）。

这种“高估农业就业水平”的情况在发展中国家并不罕见（Tomich等，1995，第44~46页）。而在中国尤为突出：标准的说法是，对第一产业部门的就业约高估了1亿人口。高估农业就业率与低估建筑、运输、贸易的 就业率同时并存。例如。1992年中国人口统计公布在饮食、烟草零售业的就业人数为500万，但研究资料显示，可以很容易地证明实际人数超过7倍之多（Rawski和Mead，19，第775页）。

这些错误并未被广泛认识，在生产率和收入分配的研究中还在继续使用不准确数据。胡鞍钢指出，农村劳动力的减少始于90年代，每年有500万农业工人外流，并引用周其仁的每年从农村进入城镇的移民为500万的结论（胡鞍钢，19a）。这一描述在农业劳动力外流的时间和规模上似乎均不准确，特别是如考虑到一些报告指出农业劳动力的净流出率在1993年和1992/1993年分别高达6.9%和9.3%（陈治平，1994），他们的描述就更值得怀疑。

我们可从这些低估大规模移民的数据中得出两个重要推论。第一，农村大量剩余劳动力的数值（经常引用的是1亿或1.3亿以至更高，例如Challenges，1997），看来被大大夸张了；第二，关于中国劳动力市场发展滞后和劳动力改革失败的报导（Korzec,1992），忽视了大规模农村劳动力顺利转入新职业的现象，那确实是人类史上最大规模的移民，是唯一的通过自发市场机制完成的移民。

见下表

正式就业

城市中的正式就业人员称为职工（直到最近，这一名称都具有所有权的含义）。10~1997年间，城市职工年均增长2%，略低于每年劳动力约3%的增长率（表1）。表2为包含乡镇企业工人在内的广义正式就业总人数。乡镇企业就业人员有时被称为职工 （《中国农村统计年鉴》，1997年，第327页），但有时不用这一称呼。职工意为正规的、定期的或永久性的从业人员。10~1997年间经济的快速增长，带动乡镇企业的就业率以年均9.2%的速度超前上升。广义的总正式就业率年均上升5.2%，远高于同期劳动力总数的增长。

农村改革虽然缩小了城乡收入差别，但在对正式劳动力的过度需求下，仍有数百万从业人口在80年代早期从农村流入城市。在过去的10年里，持续性的过度需求由于城乡收入差别再次扩大而得以强化，由此引发愈演愈烈的大规模劳动力向城镇涌入，终使中国学者笔下出现“移民朝”。

表2的数据有两个缺陷：第一，那些未被正式解雇的“下岗”人员虽已部分甚至完全闲置，但仍继续作为“就业人员”计算，这些人员主要出现在国有部门。下岗从90年代初开始出现，1993年300万人，到1996年及1997年分别上升到900万和1200万人（胡鞍钢，19a，表1）。第二，城市工业企业，同样以国企为主，雇佣了大量来自农村的移民作为临时性工人，这些工人的所得远少于正式工人，极少或没有工资外福利，未被列入正式就业者名单中。90年代的正式就业人数由于第一个缺陷被略为高估了，而且这种高估被放大，但如我们考虑到第二缺陷，即可以以大量临时工抵消1997年底的1200万下岗工人，则这种偏差的幅度就是很小的。表2中1997年的正式就业人数约有2%的偏差。1200万的下岗人员中约一半实现了再就业，另一半完全闲赋在家。

如果表2数据大致准确，我们可将其用于吸收就业模型的分析。表3为不同部门吸收正式就业的增长率情况。未计入正式就业部门的劳动力被列入“非正式就业部门”，这些包括个体农民、非就业人员及临时工。

中国劳动力市场的情况在表3中可一目了然。这个市场曾出现过三个明显的不同时期：（1）80年代正式就业部门对新增劳动力的吸收率为50%，其中，乡镇企业占1/2强；（2）90年代前半期，正式就业的扩张远快于劳动力人数的增长；（3）1995年后，情况发生急剧变化。由于经济增长速度趋缓和1997年亚洲金融危机，对新工人的需求大规模减少。正式就业的年增加人数从1994~1995年的370万猛减至1995~1996年的860万和1996~1997年的140万。在中央政府继续推行缩减编制情况下，国企、城市集体企业（First Quarter，19，第6页）和乡镇企业都大量消减冗员（见下文）。这种停滞就业的状况还将持续一段时间。胡鞍钢（19b）预测城市的显性失业率1999年将达到8%~9%。

见下表

表3也清楚显示了处于胚胎期的中国私有企业在90年代对增加就业起到了令人惊奇的巨大作用。中国的私企规模至今很小，1990年占正式就业的2.6%，1997年8.6%，但它对就业的影响却很大。表3表明，1990至1997年间，官方登记的私企（包括雇佣人数少于8人的个体户和8人及8人以上的私有制企业）在全国新增正式就业中比例高达37.6%。如果仅限于比较城市中新增就业，其比例更高达55.7%。这说明，在1995~1997年间，国内私有企业新增工人的数目超过了国家、集体、乡镇企业新增工人数的总和。如再考虑到一些私企“因害怕纳税而不愿在官方登记”（Zu Qiwen，19）及另一些假冒成城乡集体所有制的私企，则我们更可以肯定地说，私人企业在90年代对增加就业的贡献被大大低估了。中国在制定就业政策时，确实应更多地关注私企的作用，尽管目前它的规模还很小。

失业、下岗及剩余劳动力

突如其来的工作机会骤减，与工商业、政府、银行、铁路及军事部门压缩规模的改革，同时将失业难题摆到中国决策者面前。表4为官方公布的失业情况。数据定义为城市居民中在当地劳动部门登记的无工作者，但未提供无城市身份（无户口）的失业者数字。官方的失业率分子、分母都不包括那些来自农村的长短期移民。

中国学者曾指出，被注册的城市居民显性失业人数被大大低估了。据国家统计局的调查，实际城市失业率在1994和1995年分别为3.5%和4%（公布的数据是2.8%和2.9%）。其原因为：官方的数据“仅包括在劳动部门注册为失业的人数”。1995年以前，城市失业人口主要为中学毕业生。“待业”一词委婉表达了中国人失业的真实含义，准确描绘了赋闲在家的年青人期盼得到国有部门的工作机会。

近期的发展改变了城市失业的规模和特点。多年来，政府支持企业去雇佣超过需要的工人，以达到让城市人口充分就业并享有福利（住房、医疗等）的目的。这种储存劳动力的做法一直持续到改革时期，其累积效果为冗员的积聚。一般认为，在国有企业中，高达30%的劳动力为富余人员，集体、乡镇企业甚至外企，虽没有国企的情况严重，但也都存在着规模庞大的富余人员（《观察》，1996，第12页），官方的阻力、企业内部的社会压力及长期以来对失业一词的禁忌，使企业不能解雇剩余工人。甚至在1992年，旨在放松国企主管对劳动力控制的法规公布后，企业仍不能自行解雇工人（Regulations,1992，第30~31页）。企业用各种方法确定多余人员的范畴并设法在不出现失业的情况下将人员在内部消化。这些方法包括，将多余人员分流到企业的副业机构（以旅行社、饭店和其他服务性设施为典型）；创造出“劳动服务公司”这一为内部富裕人员寻找外部市场的形式；出售土地使用权，将回收资金用于新就业机会的创造和工程的扩充，这些方法虽继续使用，但现在企业领导又多了一项新的重要选择，让工人大规模下岗。

1990年后不久，某些劳动力严重富裕地区的政府允许管理人员以付极低报酬的形式让工人回家，这一被称为下岗的新举措，切断了工人与企业维系的纽带，极大的减少了这部分人员的收入。下岗工人仍保留在雇员（职工）的名单中，名义上仍享有在单位分配住房和其他社会福利的权利，但实际福利所得变化很大，现金收入极少（一般低于名义工资的一半），并经常发生拖欠现象。福利大打折扣，如医疗费，常需先自行支付，而报销则遥遥无期。

让工人下岗的实践代表着一种在岗的失业，下岗在不直接解雇工人的前提下鼓励他们自寻出路。显而易见，大规模下岗的始发地是1993年的上海， 随后迅及各地部门，1996年成为全国企业中就业状况的重要特征。但像以往一样，政策的执行远非全国一盘棋，在1997年5月我们与鞍山钢铁公司长达3天的会谈中，这一严重超编企业的领导从未言及“下岗”二字。

胡鞍钢重新预测了包括下岗工人在内的城市失业率，他的方法是按60%或40%的比例核定下岗工人再就业人数（表4）。胡的数据虽仍然只包括城市居民的失业，但明显比政府公布的数据略胜一筹，两者的差距在5年内迅速扩大：到1997年，胡的城市失业率高达6%，或两倍于官方的数值，19年差距进一步明显增大。但即便按他的计算仍旧可能过低：1995年大约7000万人因企业全面或部分停产而下岗回家，此后停产关闭的工厂数目肯定有增无减，所有这些还都不包括来自农村长短期移民中的非自愿失业者。

占城市失业人口一半以上的大量下岗工人改变了无职业者人群的构成情况。与在册的失业人员相比，下岗工人年龄偏大，教育程度偏低，以女性为主。观察人员的评论是存在着“两高”（年长者和女性比例高）及“两低”（受教育程度和技能低）（杨京波，1996）。下岗者集中为女性职工的现象值得关注，1996年在采矿业、制造业和公用事业的就业中，女性为42%（《劳动》，1997，第16、21页），根据1996年大范围的调查，妇女占下岗工的比例在工业中最多，为59.2%，上海68.9%的下岗人员为女性（SSB，1997；Shanghai ,19）。1996年的调查还表明仅有11%的下岗工人年龄在25岁以下。

中国失业的三个范畴

周期性失业：仅出现于改革以后。1978年以前的计划体制下，新就业者在农村成为当地人民公社成员，在城市则被分配的工作单位，雇主与工人双方都很少有选择的机会，分配工人进单位的过程中官僚式、命令性的，且多数情况下是永久性的。基本上与偏好、生产能力、财务状况无关。这种体制有明显的缺陷，但也产生出一个优势做为补偿：接近于零的周期性失业。

市场力量的逐渐强大将凯恩斯的失业概念引入中国经济，当出口大量增加时，沿海地区的市场创造出大量就业机会，当销售困难时这种机会则随之消失。悬殊不同的地区间就业水平说明了总需求与对就业需求之间具有越来越大的相互影响（以前由行政命令决定就业需求，现在市场的决定作用越来越大）。上海市领导允许企业辞退工人，因为他们正确地意识到绝大多数工人能够在当地有活力的服务部门重新就业。当竞争的力量把下岗引进中国东北部地区的老工业城市时，结果是“转移失业”的增加。

转移失业；仅发生在经济体制的转换过程中，是一种由于制度变化使原本具有生产效率的工人的贡献贬值。直到前不久还出现政府对企业施压，迫使他们雇佣利润贡献为零或为负的工人，甚至在追求利润已成为管理者的主导思想后，仍让千百万剩余劳动力与市场隔绝。到90年代中期，当企业管理者有了可解雇多余工人的权利时，多余人员队伍已十分庞大。中国学者的一般论述是40岁以上国有企业工人中约30%是多余人员（《观察》，19，第34页）。胡鞍钢引用1996年的数据表明国有与城镇集体企业的职工多余人员为2200万（略高于20%。）乡镇企业也未能幸免 ：对江苏省苏州市的调查表明，企业重新将减少23%的劳动力需求（陈楚久，钱洪明，19），许多工人仍闲呆在企业而无法接受市场的检验。设立在边远地区的三线投资项目本意为预防外来者的人侵，现在多为亏损严重的企业。在这种情况下，取消补贴或完全放开市场突然出现大规模的失业，这种失业与基本的劳动供求无关，在市场体制中没有明显与这概念相关连的对照物。

结构性失业：产生于对劳动力与质与量和劳动力补充资料的错误配置。中国与其他人口众多的低收入国家一样，结构性失业主要出现在劳动力/土地配置比例欠合理的农村地区。这些地区基础设施有限，人均产值和人力资本都处于低水平。我认为被广泛引用的数字大大夸张了农村剩余劳动力的规模。（Ng等，19）经大量研究后认为从70年代末到整个80年代，农村的剩余劳动力达30~40%；他们的分析以1978~1992年60个江苏与四川的村庄为基础，剩余劳动力的最高比例江苏（14）为4.35%，四川（16）为3.07%。

当50~70年代计划体制下工业的过度建设及80年代90年代初无约束的投资热潮结束后，城市中即出现结构性失业。大工业基地东北地区，其发展体制是在1910~1920年形成的半殖民化、非市场体制，在90年代后期受“转移性失业”的威胁最大，与此同时，也隐藏着更为棘手的“结构性失业”难题。

中国的劳动力市场

正式就业的巨大扩张与工资的迅速增长紧密相连。表5为城市与乡镇企业就业职工的平均货币工资。长期以来，国有部门的货币工资一直处最高水平，工人享有最大的福利，而现在包括外资在内的其他所有制企业，其工资水平已取代国有单位而居首位，所在部门的货币工资和实际工资都呈现迅速增加的局面。

见下表

研究中国劳动力市场的经济学家在数据所反映出的结论上未能达成一致意见，争论的焦点在国有工业企业工资水平的确定上：（1）一些人把不断上升的工资看作继续存在非市场行为的证据（如Woo，1996，第164页），这种观点从抱怨对工资增长过快的学者中得到支持，认为工资的上升是对劳动力调节的失败，尽管出现大量的失业和消费品价格下降，工资却仍持续性上升，这一现象支持了上述观点（First Quarter,19）。另一支持这种“工资缺乏调节作用”观点的现象是国有企业中几乎一直未变的货币工资与总产值比率，这一比率从10年的7%仅上升到1995年的8.2%。（2）多数的管理者们看到可以用工资来提高雇佣者的努力工作程度。进一步来看，管理者们可以靠授权增发工资以防止职工骨干未创造出显著的社会性价值之前就离职。从这一观点出发，给职工以补偿的趋势反映出“效率工资”的模式。（3）Dong and Putterman (1997，19)认为国有企业的行为如同劳动力市场的垄断者，从众多的竞争性市场参加者中仅雇佣较少的工人。这一观点冲击了广为报导的人员过多、富裕职工达30%的论述。但经验分析表明，在劳动边际产量不下降的情况下劳动的边际成本下降，原因之一是低估了劳动力的非工资成本。扩大劳动成本使之包括看似合理的养老金预估现值（见World Bank，1997），就可逆转这一边际产品收入超过边际劳动成本的结论，这就推翻了他们上述关于垄断劳动力的解释。

尽管存在这些争议，市场的力量已明显渗入到国有部门的就业决定，其表现为：（1）职工所有权的废除使职工地位的稳定性大大下降。（2）调动工作的人数迅速增加，在高学历的年青职工中职业流动性特别明显。国有企业80年代每年离职者在150万和230万之间，并无上升趋势，而1990~1996年之间，几乎增长了3倍，达650万（或占劳动力的5.9%），（《劳动》，1991，第321页；《劳动》，1997，第18、290页）。这个数字不包括1200万国有企下岗职工（《劳动》，1997，第18页）。1995年国家统计局报告指出，1193万人调离使岗位调动率达8%（《观察》，1996）。这一比率已开始达到市场经济国家中的工作调离水平，虽缺乏精确的比较，但我们仍可知1994年的美国，由于工厂关闭，工作机会削减，岗位取消的解雇率为总就业水平的3.9%（Abstract ,1995,第419页）。（3）改革为在获利与报酬之间建立了关联点（Rawski ,1994），收入的增长与小组（如不是个人的话）的努力正相关。（4）住房、医疗、养老金领域的改革正带来一个虽缓慢但却意义重大的进步；将雇主一工人之间的关系“松绑”，使劳资关系明显地趋于简单明朗：以劳动服务换取工资收入。

现将上述内容小结：1995年就业率突降之前，正式就业的增长水平超过劳动力的增长水平；新劳动力的需求从国有企业转向农村集体（乡镇企业），最近又转向新就业主要的容纳部门──私有企业；尽管由于长期存在的制度安排为城市就业带来困境，但即使国有部门内部，仍受到来自市场的压力，结果逐渐产生出劳动力（派生）需求的市场化，一旦我们的研究超出国有部门，就会发现，大多数工人，实际上还包括整个农村人口所面临的劳动市场具有显著的“自由市场”特征，这些特征包括：高度流动性、工资与就业条件的灵活性等等。总的看来，市场安排程度大大超乎意料之外。如上所述，非规范化的市场充当了大量农业劳动力向工业和服务业转移的媒介，这一转移过程进行得如此顺利，以至竟有高达1亿的转移者逃脱了国家统计部门的注意。中国的工资体制已出现市场经济的迹象，如出现以基于教育程度不同的收入差别（这点与过去明显不同，见李潍左，19）及性别上的工资差别等（Maurer-Fazio，待发表）。

二、市场发育程度与就业出路的决定因素

纵观改革的20年，中国大规模劳动力就业的成果主要来自市场的力量而不是政府的决策，市场的相对重要性将继续增加。在市场化的同时，中央政府的多目标化、有限的财政能力和政治手段及对农村地区的相对忽视，意味着官方在就业上的影响将主要产生于劳动力市场的一般性经济政策和结构上。我们从对 劳动市场效果特别重要的一般性政策入手，进而再研究政策对特定部门的影响。

经济结构与政策对劳动力市场的影响

相对价格结构：各国学者引用的中文资料经常提到城市工人“低工资”的历史性政策（王东京，1995，第16页；Seleen ,1995,第205页）。我认为低工资的提法更多地体现了城市居民的渴望但并非现实。在一项17年的研究中，我们发现了 “鼓励各级管理人员以生产资料替代工人劳动的失真价格系数 ”（Jefferson and Rawski ,1992,第62页），中国的工资──利率比和工资──电力成本率均高于印度，个别情况下，前者甚至超过美国的可比数字。

过去10年中急剧上升的工资水平（表5）没有超过劳动生产率的增长，工资成本与总产量之比在国有部门中20年来几乎未变。而非工资性劳动成本仍高居不下，这一特征在国有企业尤其明显，前国有公司现重组为股份制企业，并有外资进入，住房、劳保和医疗领域的改革正在使减轻企业负担的诺言变为现实。

包括折旧与利息在内的资本成本仍处于低水平。折旧率所反映的仍是资产的有形损耗而非经济意义的损失。国家统计局未公开的数据表明了生产性固定资产原值的折旧还很低，1995~1996年间，国有工业的资产折旧还很低，15~1996年间，国有工业的资产折旧率由5.1%上升到6.1% %，同期集体所有制工业（不包括村级企业）从7.6%下降到6.8%。

长期的低利率政策改变了贷款的流向，使绝大多数贷款为国有部门所获，为此，遭到了经济学家的尖锐批评（如谢平，1992）。银行当局不愿提高利率旨在利率的上升会威胁负债累累的国有企业主权，进而又会由于国企利润的降低减少政府的财政收入（曾康霖，1994）。表6提出了一个粗糙但有效的真实利率测定方法：用工业企业贷款的名义利率减去工业品的通货膨胀率，再求出3~5年的移动平均值。这里我们看到一个清晰的循环模式：在通货膨胀的高峰年代，真实利率达到负值的最大值（18，1993），当通货膨胀压力减轻时，真实利率转为正值（1990，1996，1997）。表6给出了真实利率5年移动平均的长期变动情况。从中可见利率缓缓上升的趋势，这一趋势很可能继续下去。即便如此，真实利率仍旧很低：从15年以来的11年中，有9年的5年移动平均为负值。

除低利率外，享受优惠条件的借款人，特别是国有企业常常拖欠或拒付贷款。“一些大型国有企业由于效益差及国有银行缺乏对其的约束而拖延还贷”。而这种现象的产生是由于领导者继续坚持银行“需要对亏损企业提供周转性贷款”，“为国有企业解除困境作出更大努力”的政府（China Daily ,19年9月5日，第4页，6月27日，第3页）。

较之10年前，现在的能源与材料价格已在很大程度上接近国际市场价格水平。尽管如此，价格仍继续向大企业、特别是资本密集型产业倾斜。如1993年的用电价格，东北地区电网的用户用电量35千伏以上的普通工业用户，价格为每千瓦小时0.264元，而同样用电量的大企业用户价格仅为0.187元，差额为29%（Energy ,1996,VI-27）。

价格放开带来进步，但改革的目标在于将企业从过度的社会负担中解脱出来。目前，真实利率成本有所上升，劳动的相对价格仍很高，政府通过针对移民而设置的行政或经济障碍来保护城市居民的工作岗位（如上海征收雇佣外来劳动力的安置费为890元/人· 年，见Shanghai,19，第105页），这种做法破坏了某些改革成果，即便不考虑这些新设立的限制条件，现在的价格结构仍继续对就业的增长有抑制作用。胡鞍钢恰当地总结了目前的局面：“扭曲的资本价格刺激工业部门使用资本密集型的生产技术并减少对劳动力的吸收”（19a，第11页）。乡镇企业工业所面临的困境也一样：人为的低资本和逐步攀高的工资成本一步步地减少了就业的增长（陈剑波，1997，第376~380页）。

资本分配机制：中国学者及企业管理者不断抱怨“资金不足”，如确实如此，那些有获取资金机会的企业应有利润可图，但资金盈利率从80年代初起一直持续下降。利润下降虽大量发生在国有部门，但也扩张到各级各类企业，下降的幅度是如此之大，已不能仅用逃税和欺骗解释其原因。利润下降、缺乏资金与低回报率的奇特结合标志着资本分配机制的重大缺陷。

低估资金价格是问题之一，但远不止于此。主要困难是：争取到银行贷款是投资的关键环节，而贷款的获取者，及大量原始股、债券的购入者经常都是投资决策的失误者。中国资本市场展现的是这样一幅悲观景象：借款人糟糕的工程立项与银行无力资金监督相结合，结果是，许多新项目完全失败。1995年工业普查表明，经过一年的高速增长，发现“将近500种产品的开工率低于60%”(Zhou Kan ,19b)。大量过剩的生产能力中许多是由刚刚完成的投资创造的（如1995年33.5%的家用空调、22.1%的彩电及46%的影印机的生产能力均为过剩）。与此形成鲜明对照的是越积越多的银行负债，这两方面都反映了资本分配机制的长期缺陷。这些缺陷人为地限制了资本对生产性就业的创造功能。

向城市倾斜：和许多其他发展中国家一样，中国长期以来执行极度有利于城市的政策，各级权力机构均把利益和机会给予城市居民（各城市中又向较大的城市倾斜），并转移其负担。政策性文件宣布“中国要自始至终把农业放在经济的首位”（Rural ,19），但投资统计证实并非如此，11到1995年间，农业从国家和集体经济中吸收的投资为2.2%（《投资》，1997，第47页，364页），社会福利设施网络几乎将城市以外人口排除在外。北京下岗职工的年生活费为2400元，比农村居民的平均纯收入高15%（China Daily，19年9月23日，3页；《观察》，19年，第83页），无城市户口的失业人员一无所得。

正常条件下，官方倾向于忽视农村利益，结果是，来自国务院或高层领导人的明确指示很少在农村产生真正的影响，例如关于农田投入问题（祝世珍，1995，杨方勋1995）。分割且混乱的农业投入和农产品市场、上涨的成本、任意设置（通常是非法的）限额、手续费、税收及罚金逐步地降低了农业的生产效率和盈利能力及与此相关的农业劳动力需求。向城市倾斜的政策，也扩大了农村人口向城市移民的规模。

开放型经济：扩大国际贸易和外资的“对外开放”政策使东南沿海地区出现始料未及的出口带动型增长热潮，工资和土地价格的上涨正在为这种增长划上句号（另一抑制增长势头的因素是1997~19年的亚洲金融危机）。交通、通信的改进是否能使内陆省份也利用贸易环节的增长机会，既取决于国内政策又取决于国际市场条件。虽然中国进入世界贸易组织的进程迟缓，但对外开放的路无疑要继续走下去。扩大贸易对特定的产业和企业的生产力造成威胁，但开放使财力物力资源投入合理的技术项目，领导层已认识到今后，如同过去一样，贸易将为就业创造大量机会。

财产权：不合理的财产权对各类企业均造成影响。尤其对私有企业，这一90年代吸收新就业最具活力的部门，其负面效果最为严重。1996年北京私企上书他们的困境，包括难以获取贷款，不合理的税收政策和领不到城市居住许可证明。这些企业反映，虽然不存在法律条文禁止的歧视，但他们的主要困难在于：企业资产、商标、甚至投资者本人均无法充分享受他们法定权力和利益的有效保护。

全部中小企业只能得到银行贷款总额的7%~8%（Zhao Huanxin,19），私企在其中的份额肯定更是微乎其微。即使在广东，出口区以外范围的私企均未被授予外贸进出口权。这里的关键问题是，究竟中国的政策是刺激私企的活力，要努力为他们提供更好的服务。私企的命运将对创造就业起重大作用。

政策对各种所有制企业和部门的影响

国有企业：中国领导人始终坚信国企要占据经济的“主导地位”，然而国企一统天下的领域却在稳步减少。对国有部门在利率上的让步和资金市场的分割等优惠条件起到鼓励他们将资金投向资本密集型行业的作用，逐渐削弱国企的优惠条件将促使经济驶向有利于充分就业的航道。

国内运输与贸易：改革带来了运输、通信领域的革命，信息为与世隔绝的村落带来新机遇。不断深入的开放对国际贸易和国际投资同时产生良性效果。而国内贸易的困难多因价格控制而引发，随着价格的大幅度放开，国内贸易障碍就更多地呈偶发性而非系统性。短期内，尽管以前受惠于地方权力或信息便利的本地工业在新的竞争局面下萎缩衰落（这使许多曾很有成就的乡镇企业受到打击），但长远看来，这些变化带来了新的机遇，因为本地资源可以转移到资本收益率更好的部门，以服务于更大的市场。

地方发展：地方政府把本地经济增长作为主要任务，过去20年中，这种成功的增长多集中在沿海地区。乡镇企业在农村多由当地政府指挥控制，内陆省份现在希望乡镇企业的发展能允许他们同样获取沿海地区的成就，但这是不可能的。沿海地区的地方政府以同样的行政机构在80年代的半市场环境下取得乡镇企业的巨大成功，而现在，由于害怕市场的风险正急于从直接控制企业的方式中撤退出来。真正的政企分开，即企业管理者独立行使权力而官方避免直接干涉，这个在南部省份出现的现象正扩散到全国范围。南部沿海地区生产成本不断上升，为内陆地区的劳动密集型产业创造了机会，而那些产业在深圳和上海已成为不经济的产业了。今后的几年内，中国经济结构中的乡镇企业很有可能会成为一种过度现象而不是一种长期的企业固定形态。

教育：20年的经济增长使国际国内对中国和最终产品的质量要求上了一个很高的档次，能满足高质量要求的厂家才能获得成功。劣质产品堆积在国内广大但萧条的低档次商品市场上，这一市场中价格竞争激烈，企业微利或无利，几乎没有积累资金调整产品结构的机会，并难以获得银行贷款（银行已开始将这些企业打入另册）。企业（工人）产品与服务的唯一出路是面临失败（失业）。

在这种环境下，人力资本就成为经济前景的决定因素。城区的家长们对此有清醒的认识。为增加后代质量，舍得在教育孩子上投资，买计算机、参加有教育意义的旅行、请家教等。农村需更多地依靠当地政府来提高教师质量、提高初高中的入学比例及扩大图书和其他信息服务网络。

农业：中国台湾省和日本的经济表明，恰当的政府扶持可帮助农业部门大规模提高产量、劳动生产率和增加就业，从而顺利地进入工业化的中级阶段。有资料表明，在发展农业和对农业投入方面经常受到向城市倾斜政策的影响，使得资源（特别是受教育人才）从农村流失。依靠政府活动能在很大程度上用很小的成本增加农业和其他农村职业的劳动需求，如能做到以下几点，农业部门的就业机会将进一步扩张：（1）政府停止对农业投入与产出价格的操纵，不允许为满足政府机构、城市消费者和非农产业的利益而任意改变农产品价格。（2）政府有效地控制官方与非官方的税、费，这些税费严重侵蚀了农民和农村企业的收入（据报道乡镇企业20%的利润变成了不合理的苛捐杂税，见Zhao Huanxin，19）。（3）政府增加对农业和农业综合企业的贷款。（4）政府扩大农产品收购网，加大农业生产资料投入和保证技术信息传播渠道的畅通。

三、概要与结论

20年来，中国享有世界上最高的经常增长率，这一增长热潮与社会主义计划经济中渐时的、不完备的转换过程相吻合。转换弃除了旧有的分配与补充劳动力的分配与补充与全面市场体制下的机制相差甚远。长期的繁荣与渐进的改革相结合，使世界最大的人口国获益非浅，再没有什么比真实工资和就业机会的增加更重要的事情了。这些变化刺激了大量未记录在册的工人从农村地区出走，在1990~ 1994年间出现了一个接近全面就业的局面，这是任何一个人口众多的低收入国家从未取得过的成就。

最近的东亚经济史提供了令人信服的证据，证明在有缺陷的体制下，陈旧的结构和不明智的政策也可为具有活力的经济带来产出、劳动生产率和福利的大幅度提高。在人均资料短缺的背景下中国创造了就业和收入方面破记录的良好业绩。虽然中国领导人理解加速吸收劳动力的必要性和失业的危险。但劳动力需求的迅速扩张仍在限制创造新就业机会的政策下发生了。

就业增长的主要约束并不是妨碍劳动力吸收的政策所致，相反，这些政策反映了从改革前的计划体制遗留下来的必然结果。人为的低资本成本和使多数可贷款项流入国有部门特权享有者的做法，在选择工程项目上起到了向资本密集型和高技术型部门倾斜投资的结果，同样复杂的失真现象使毫无效益的建设和大量多余生产能力成为可能。向城市倾斜是另一个渗透整个中国经济的公共政策，它加速了人口由农村向城镇的转移。逼迫城市的机构对持续的移民浪潮作出反映，加深了新来者和原居民的对立。

本文确认中国在短期内发展起来的私有部门是新就业的重要渠道。现在必须认识到各级政府只对私企容忍而非积极扶持的态度是错误的，是增加就业的重大障碍。

本文表明，劳动力需求的突然减少发生于1995~1996年，这一时间对中国特别不利，因为恰好赶上了亚洲金融危机和拖延已久的1000万工人下岗。这些工人从曾被认为是终生职业的国有工业企业、政府机关、银行和铁路部门中走出来，虽然中国免遭目前亚洲局势恶化的厄运，但危机动摇了民众的信心，阻碍了出口增长和外资引入这一此前经济中最具活力的部门。

国内需求减缓，亚洲金融危机和大量下岗的积累性冲击意味着一个驶离全面就业的急转弯，取而代之的是面临衰退甚至更坏的危险。这种危险性来自于中国将短期与长期的目标不恰当的混合在一起。困难集中表现为资本分配机制上长期以来固有的弱点，那种机制导致低投资回报率和巨额的呆坏帐损失。这些困境有可能终止中国的长期增长。即便长期增长不会停止，现在所面临的就业困境也至少要持续到2000年，如果不是更长久的话。

在这些条件下，如继续执行不 利于就业的工资利率比率、资本分配机制、对国企与城镇的大量优惠政策，中国将不再享有就业继续增长的好局面。扩大创造就业机会的主要政策构成与前面讨论的内容直接相关，这些政策包括：（1）改变资本价格过低的状况；避免为减轻贷款者负担而由目前的正真实利率退回到过去的负真实利率中去；（2）清除资本市场的进入障碍，建立竞争机制，让所有潜在的借款人按预期利润和偿还能力参与竞争。（3）进一步减少、最终消除对国有企业的优惠政策。（4）继续努力减少对城市的优惠，使政策向农村和以农业为基础的经济活动倾斜。（5）积极鼓励发展和扩大私有企业。

以上各条使就业长期增长的长远性措施。是我从对现实政策环境的观察中得出的结论。

中国的领导人害怕大量失业的后果，随着下岗人员的增加，他们自然的、可以理解的反映是贯彻一系列可在长期内增加就业的政策。不幸的是，目前所选择的主要工具──反复降低利率、竭力抢救国企、大力投资于基础设施以满足19年8%的经济增长目标等，均与中国的中长期改革目标相矛盾。现行的某些短期政策为国有企业提供了永久性的庇护所。使行政干预市场的倾向再度上升，拖延了政企分开，延误了银行商业化的过程，更加动摇了银行本以飘摇不定的金融地位。

力争保8%的增长率，代价高昂，却不可能使就业大量上升。可替代的策略是大力发展私有企业，它能比保证增长率更易达到增加就业的效果，发展私有企业将促进而不是阻碍长期改革目标，面对短期大量失业的威胁，去选择凯恩斯政策而不是坚持制度改革是一个重大的政策性失误，它将降低中国经济达到多重目标的能力，包括降低就业的能力。