中国就业应对国际金融危机方略系列研究报告之三　　

人力资源和社会保障部专题组

　　2008年底召开的中央经济工作会议，将保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务，确定了2009年中国经济“保增长、扩内需、调结构”的总基调。把扩大内需作为保增长的根本途径，抓住了关键之关键。而扩大内需、有效刺激消费，须具备三个基本条件：一是提高居民收入，二是完善社会保障，三是稳定货币市场的现金流。这三者中，完善社保，重点在于加大政府投入；稳定的现金流，通过适度宽松的货币政策也可实现；最难解决的当属提高居民收入，其根本途径只能通过促进就业来实现。因此，中央经济工作会议明确提出，要实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，确保就业形势基本稳定。为此，中央经济工作会议上明确要求，要加强财政政策、货币政策、产业政策与就业政策的协调配合。这是从国家战略高度出发的重要政策指向，也是我国应对国际金融危机一揽子政策举措的新特征。

　　一、当前我国财政、货币、产业和就业政策的新取向

　　为应对国际金融危机对我国宏观经济和就业的影响，我国政府审时度势，积极调整相关宏观经济政策，为保增长、促就业创造了有利的条件。

　　（一）财政政策由“稳健”转为“积极”。

　　财政政策是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则。在市场经济下，财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的重要工具。根据财政政策的不同功能，可划分为扩张性、紧缩性和中性三种政策。其中，中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求和总供给保持中立，不对其进行政策性干预。其余两种政策都是通过财政分配活动来影响社会总需求以达到总供给与总需求的平衡。其中，增加支出、减少税收、扩大赤字，可以刺激社会总需求，被称为扩张性财政政策，即国内常说的“积极的财政政策”；反之，增加税收、减少支出、压缩赤字，则会抑制社会总需求，被称为紧缩性财政政策。

　　2008年初，美国次贷危机转化为“百年一遇的金融危机”，迅速从虚拟经济向实体经济、从发达国家向新兴经济体和发展中国家蔓延。其对中国经济的影响在下半年开始显现，导致外贸出口减少，经济增速放缓、部分企业生产经营困难等。为此，2008年中央经济工作会议明确了实施积极的财政政策，实行了4年之久的稳健财政政策淡出。

　　我国之前稳健的财政政策的主要特点是：在总量上,财政收支基本平衡,在结构上则是“有松有紧，有保有控”,实质是协调发展的政策，核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。具体执行上注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六字方针。稳健财政政策中的“调整结构、推进改革”也包含了部分积极的财政政策的内容。

　　我国当前积极的财政政策在财政收入和财政支出政策中均有充分的体现。在财政收入方面，实行结构性减税，为企业和居民减轻负担。实施了新的《企业所得税法》，将内外资企业所得税税率合并为25％；提高个人所得税工薪所得扣除标准，从每月800元提高至每月2000元；暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税；降低住房交易环节税收负担；调高部分产品出口退税率；取消和降低部分产品出口关税；调整汽车消费税政策、全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措。此外，还出台了允许困难企业阶段性缓缴社会保险费、降低四项社会保险费率等社会保障政策。

　　在财政支出方面，扩大政府公共投资并增加中低收入群体收入，以此带动和引导投资和消费需求。中央政府4万亿公共投资主要用于农业基础设施及农村民生工程建设、保障性住房建设、教育和医疗卫生等社会事业建设、地震灾后恢复重建、节能减排和生态建设、自主创新和技术改造及服务业发展，以及包括铁路、公路、机场和港口等在内的基础设施建设。此外，进一步增加对农民的补贴、提高城乡低保补助水平、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次性生活补贴、对大学生发放的见习补贴，实行家电和汽车下乡补贴以及旧车换新车补贴政策。增加离退休人员基本养老金，一些地区还发放了各类消费券。2009年中央财政对就业的支出由260亿增加至420亿，增加了60%，充分体现了政府对就业工作的高度重视。

　　总之，我国的财政新政包括扩大投资、结构性减税和扩大民生支出三个方面，既有扩大财政支出的传统举措，也有结构性减税的新动作。不仅局限于发行国债、扩大基础设施投资，还涵盖了保障性住房建设、农村民生工程、社会事业发展以及灾后重建等。就扩大财政支出而言，不仅有增加政府公共投资的项目，也有增加中低收入群体收入，以及实施家电下乡、汽车下乡等方面的安排。就结构性减税来说，不仅涉及到诸如增值税转型、提高出口退税率、内外资企业所得税合并等涉及份额较大税种的减税，也有包括个人所得税、二手房交易税负、股票交易印花税等份额相对较小税种的减税。

　　（二）货币政策由“从紧”变为“适度宽松”。

　　货币政策是指中央银行为实现既定的经济目标，运用各种工具调节货币供给和利率，进而影响宏观经济的方针和措施的组合。货币政策由中央银行执行，核心是影响货币供给量。央行主要通过调节货币利息率、商业银行存款准备金率、进行公开市场业务操作及控制经济中的信贷供应量来控制货币流通量从而影响总需求，以达到总需求与总供给趋于均衡。货币政策可分为扩张性的和紧缩性的两种。其中，扩张性的货币政策是通过扩大货币供给来刺激总需求，即通过增加货币供应量达到扩张经济的作用。这种政策使企业和居民取得信贷更为容易，利率的降低也会减少信贷成本。因此，当总需求与社会产能相比低迷时，使用扩张性的货币政策最为合适。紧缩性的货币政策是通过缩减货币供给来降低总需求水平，即通过减少货币供应量达到紧缩经济的作用。这种政策使企业和居民取得信贷的成本提高，融资难度增大。因此，在通货膨胀较严重时，采用紧缩性的货币政策较合适。

　　2008年中央经济工作会议明确指出，实施适度宽松的货币政策，旨在加大货币政策反周期调节和保障流动性供给的重要作用。一是促进货币信贷供应总量合理增长。积极运用利率、存款准备金率等货币政策工具，保障银行体系流动性，增强银行放贷能力。引导商业银行合理增加信贷投放，发展多种形式的直接融资，引导民间金融健康发展，多渠道增加资金供给。二是坚持区别对待，有保有压。围绕扩大内需的重点领域，积极探索运用担保、贴息等有效方式，支持能够扩大最终消费需求、带动中间需求的项目，支持内部治理结构完善、就业容量大的劳动密集型企业，有效引导结构调整。三是引导和改善市场预期。支持和稳定出口增长，保持人民币汇率基本稳定。

　　当前我国“适度宽松”的货币政策主要表现为：政策核心由原来的回笼货币，减少货币供给转变为增加货币供应量。2008年初，为防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，央行执行的是从紧的货币政策。年中，随着美国金融危机蔓延和加深，国家宏观调控政策进行了重大调整，央行及时调整了货币政策的方向、重点和力度，按照既要保持经济平稳较快发展、又要控制物价上涨的要求，指导金融机构扩大信贷总量，并与结构优化相结合，向“三农”、中小企业和灾后重建等倾斜。进入9月份以后，国际金融危机急剧恶化，对我国经济的冲击明显加大。按照党中央、国务院的统一部署，央行实行了适度宽松的货币政策，综合运用多种工具，及时释放确保经济增长和稳定市场信心的信号，五次下调存贷款基准利率，四次下调存款准备金率，调整二次房贷政策，积极配合国家扩大内需等一系列刺激经济的政策措施，加大金融支持经济发展的力度。

　　2009年，央行紧密围绕“保增长、扩内需、调结构”的大局，执行适度宽松的货币政策，加大金融支持经济发展的力度，保证货币信贷总量满足经济发展需要。适时适度开展公开市场操作，保持银行体系流动性总体充裕，稳定市场预期。引导金融机构扩大信贷投放、优化信贷结构，对现行固定资产投资项目资本金比例进行调整，坚持“区别对待、有保有压”，在保证符合条件的中央投资项目所需配套贷款及时落实到位的同时，加强对“三农”、中小企业、就业、灾后重建、扩大消费、自主创新等领域的信贷服务。

　　（三）产业政策的新取向是制定了十大产业振兴计划。

　　产业政策是指中央或地方政府制定的，主动干预产业经济活动的各种政策的集合。产业政策是宏观经济政策三角形的第三边，是对财政政策和货币政策的补充，是发展或限制各种产业的有关活动的总概括。

　　2008年中央经济工作会议明确指出，要注意准确把握政策导向，按照产业结构优化升级和优胜劣汰的要求，着重缓解和消除发展的瓶颈制约，切实淘汰落后生产能力和加快产品更新换代，增强自主创新能力和产业竞争力。为此，2008年第四季度末，政府正式提出十大产业振兴规划，2009年上半年陆续出台的十大产业振兴计划，成为拉动我国经济走出低谷的巨大引擎。

　　十大产业是国民经济的主要行业，受金融危机冲击较大，吸纳就业能力较强。政策针对的行业包括汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、有色金属、轻工、石化和物流等行业，具有几个方面的特征：一是基本上是国民经济的主要行业，是工业产值的主要贡献力量，也是拉动GDP的主要行业。2007年钢铁、汽车、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造和电子信息行业的工业增加值占全部工业增加值的比重接近80％，占GDP的比重接近1/3；二是产业链条较长，拉动经济发展作用大、范围广；三是包括了劳动力密集型产业，吸纳就业能力较强。2007年从业人员3600万人、占规模以上工业企业的46％；四是税收主要贡献力量。上述行业对2007年的税收贡献占到全体的37％；五是受到金融危机冲击较大，出口比重较高；六是在近两年行业产能扩张快，存在低水平重复建设，供给过剩，产品结构不合理，低端耗能和污染严重。

　　十大产业振兴计划的主线是产业结构调整，首要目标是挖掘新的经济增长点。针对这些产业的共同特征制定的振兴规划，围绕“保增长、促就业”这一根本目标、在财税等多种优惠政策的支持下，加快产业结构调整和淘汰落后产能，是贯穿十大产业振兴规划的主线；而挖掘新的经济增长点、创造新的社会需求，成为十大产业振兴规划瞄准的首要目标。

　　产业政策的调整思路有一定延续性，并非为防止经济下滑而制定的短期经济政策。部分产业振兴政策在此之前已经被列入“十一五规划”或行业整合计划，因此，很多产业振兴计划仍有一定的延续性，并非全新推出，不能简单视为为防止经济下滑而制定的短期经济政策。产业振兴不仅是为了避免当前经济出现大幅度滑落，也着眼于我国下一轮经济发展的长远目标。

　　（四）就业政策由“积极”升级为“更加积极”。

　　就业政策是指国家为促进就业和治理失业采取的政策措施。我国积极的就业政策源于2002年9月，中央、国务院了出台了一整套促进就业和再就业的政策措施，确立了有中国特色的积极就业政策的基本框架。积极就业政策包括五个方面的内容：一是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策；二是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策；三是以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策；四是以减少失业为取向的宏观调控政策；五是以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策。积极的就业政策实施7年以来，我国就业工作取得了重大成就，为促进我国经济发展、缓解就业压力、维护社会稳定做出了巨大贡献。

　　当前，为应对国际金融危机对我国就业的严重冲击，党中央、国务院提出了“实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长”的要求。具体而言，更加积极的就业政策主要包括六个方面“促进就业和稳定就业”的政策措施。

　　一是紧密结合扩大内需，更多拉动就业。结合落实中央扩大内需促进经济发展的重大举措，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。鼓励支持劳动密集型产业特别是中小企业和服务业的发展，更多拉动就业。通过税收优惠、社会保险补贴等政策，鼓励企业更多吸纳就业。

　　二是帮扶企业克服困难，努力稳定就业。鼓励企业稳定职工队伍，不裁员或少裁员。通过五缓(缓缴养老、失业、医疗、工伤和生育五项社会保险费)、四减(降低除养老保险以外的其他四项社会保险费费率)、三补(社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴)、两协商(企业与工会或者职工双方平等协商)等措施，减轻企业负担，通过保企业来保岗位，通过稳定劳动关系来稳定就业。

　　三是加大政策扶持力度，鼓励自主创业。通过组织创业教育和创业培训提高劳动者创业能力。通过实行税费减免、场地安排、小额担保贷款及贴息等政策和提供创业咨询及开业服务，为劳动者自谋职业和自主创业创造良好环境。

　　四是针对重点人群特点，统筹安排就业。针对高校毕业生、农民工、城镇失业人员特别是就业困难人员等重点人群，统筹安排就业。

　　五是推行特别职业培训计划，提高就业能力。开展面向全体劳动者的职业技能培训，为困难企业职工提供技能提升培训和转岗转业培训，为农民工提供职业技能培训，为失业人员提供再就业培训，为新成长劳动力提供劳动预备制培训，为退役士兵提供免费职业培训。运用培训补贴政策，扩大培训规模，延长培训时间，提高培训针对性和有效性。

　　六是加强公共就业服务，改善就业环境。强化公共就业服务，完善服务功能，提高服务质量和效率，及时收集、发布准确有效的岗位信息，针对城乡劳动者求职就业需要，提供免费的职业介绍、职业指导、信息服务、能力测评、政策咨询服务、就业失业登记等各项就业服务。

　　二、我国财政、货币和产业政策与就业的关系

　　财政、货币及产业政策与就业之间有着天然的联系。其中，财政和货币政策主要通过各自的政策工具，主要从需求角度影响经济发展，从而影响就业。而产业政策主要是通过不同产业的发展的政策导向，促进目标产业的发展，进而影响该产业的就业，重点是优化产业结构，从供给的角度推动经济发展。财政、货币及产业政策与就业密不可分，互相支撑。不同政策导向下的经济发展和结构升级模式，会产生不同的就业效应，因此，实施以就业优先的财政、货币及产业政策会有效增加就业。反之，对就业扩张的作用就会相对较小，甚至可能会造成就业岗位的流失。

　　（一）财政政策对就业的影响。

　　1．财政政策是政府促进经济发展、增加就业的直接工具，其在经济衰退时期的作用尤为明显。

　　财政与货币政策是宏观调控的两大支柱政策，二者通常需要协调配合使用。在经济紧缩或偏冷时期，由于货币政策体现政府的调控意愿和鼓励方向不如财政政策直接，各国都倾向于使用财政政策手段，特别是通过扩大政府支出，来拉动投资和消费的增长，刺激经济的回升，以达到反经济周期的目的。财政支出不仅可通过增加政府投资刺激经济发展，还可通过廉租房补贴、提高社保水平等转移支付手段，直接或间接地提高居民收入水平，从而有效扩大消费、提振经济和增加就业。

　　国际经验表明，财政政策是促进经济发展的重要工具。美国反周期财政政策的实践，以及国际上众多国家为提升经济增长潜力、促进经济结构调整而采取的一系列财政政策实践证明，财政政策对经济总量增加的作用是直接的，尤其是在经济衰退时期，通过政府大幅增加支出，可以对企业生产、增加社会需求产生直接的刺激。

　　2．财政支出不仅直接拉动就业，还可通过乘数效应带动社会投资以增加就业。

　　从对就业影响的角度看，财政政策主要从两个方面扩大就业总量。一是直接效应。财政支出直接形成产业资本，创造就业岗位。由于不同产业吸纳劳动力的能力不同，财政投资劳动密集型项目或采购劳动密集型产品比技术密集型产品更有利于扩大就业总量。另外，提高城乡低保补助水平、提高优抚对象的生活补助标准，其产生的边际支出效应较强，能够产生较大的就业效应。二是间接效应。财政支出的增加会因乘数效应使国民收入成倍增加，并促使就业人数的增长。

　　由于财政政策在扩张过程中具有明显的优势，各国政府纷纷将财政政策作为应对金融危机的主要政策工具，赋予其应急救援和刺激经济增长的使命。我国当前积极的财政政策既有效地推动了经济企稳回升，又增加了就业岗位。据测算，4万亿投资将能够带动2416万个就业岗位。

　　3．税收政策通过不同目标对象产生不同的就业效应，对劳动密集型产业实行的税收优惠,能够产生较强的就业吸纳效应。

　　一般而言,采用减税政策能够刺激总供给与总需求的增加,从而增加就业量;反之,采用增税政策就会紧缩经济减少就业量。而减税政策由于减税的对象的不同,也会产生不同的就业效应。如果对劳动密集型的产业实行减税,则会产生较强的就业吸纳效应和扩张效应;反之,如果对资本密集型的产业实行减税,则会产生较强的排挤劳动力效应。

　　从对个人的减税来看,如果对中低收入人群实行减税,则会产生较强的收入效应与消费效应,进而间接扩大就业量;反之,如果对高收入人群减税,则会产生较弱的收入效应与消费效应,对增加就业量的作用有限。所以，世界通行的政策是富人多缴所得税，政策倾向照顾低收入者，而我国在这方面仍需进一步改革。

　　4．当前财政政策对小企业的支持不足，小企业的税负仍然较重，不利于就业岗位的增加。

　　一方面，当前财政支出政策在促进就业方面存在的主要欠缺是对小企业的支持力度明显不足，帮扶不够。毋庸置疑，当前小企业已经成为推动我国国民经济发展、促进就业的重要力量。但在金融危机的冲击下，我国各地小企业出现了不同程度的困难和问题，迫切需要强化政府扶持。但在当前困境中，政府的财政支出对小企业的支持力度有限，如在政府采购中没有指定购买中小企业产品的配额，对中小企业的各种创业指导、信息服务、市场开拓服务等扶持还较薄弱等。

　　另一方面，目前小企业在发展过程中十分突出的就是负担过重。尽管当前已针对小规模纳税人降低了增值税税率，并在部分地区提高营业税起征点，但总体而言，小企业的税费负担仍然较重，对小企业发展的支持力度也是相当有限，造成我国当前的企业数量明显低于国际平均水平。我国每千人拥有的企业数量不足10家，而发达国家每千人拥有的企业数量平均为45家左右，发展中国家也在20-30家左右。

　　（二）货币政策对就业的影响。

　　1．要长期实现适度的经济增长和充分就业，必须依靠正确的货币政策来实现币值的稳定和保持适当的货币供应水平。

　　实践证明，货币政策与就业之间存在着密切的联系，恰当的货币政策是推动经济发展和促进就业的重要保证。二战后的五六十年代,为了医治战争创伤,以美国为代表的西方发达国家主要通过扩张性性的财政政策，刺激经济增长和提高就业率。而扩张性的财政政策如果没有扩张性的货币政策的有力支持,将难以为继，并且会因推高融资成本而对民间投资产生挤出效应。扩大财政赤字与放松银根增加货币发行是同时并行的。所以，战后西方国家实际上多采取扩张性财政政策和扩张性货币政策双管齐下的办法，在保持经济增长逐步上升的同时,使周期性失业也得到熨平。

　　稳定的币值和合理的货币供应量是实现充分就业的前提条件。经济理论与实践均表明, 通货膨胀对刺激经济增长和就业扩张只能在短期内有效, 就长期来讲, 如果通货膨胀越来越严重, 最终会带来更加严重的失业。因此，要实现持续的经济增长和就业扩大，必须依靠正确的货币政策，保持稳定的币值和适度的货币供应量。

　　2．当前我国“适度宽松”的货币政策对提振经济发挥了积极作用，为稳定就业创造了良好的条件。

　　自适度宽松的货币政策实施以来，金融支持经济发展的力度得到增强。2009年6月末，我国广义货币供应量(M2)余额为56.9万亿元,同比增长28.5%，增幅比上年末高10.6个百分点。金融机构人民币各项贷款余额37.7万亿元，同比增长34.4%，增幅比上年末高15.7个百分点。上半年人民币各项贷款增加7.4万亿元，同比多增4.9万亿元 。贷款的快速增长有利于从总量上稳定经济，为促进经济平稳较快发展，促进和稳定就业创造了良好的条件。

　　3．当前货币政策在执行中缺少对小企业的扶持，小企业融资难问题仍然十分突出。

　　当前适度宽松的货币政策对于整个经济活力的复苏是积极有利的，但对作为我国吸纳就业主力军的小企业的支持力度明显不够，小企业的资金短缺、融资困难、发展乏力等问题仍然十分突出，这在很大程度上限制了就业容量的扩大。在货币信贷政策方面，专门针对小企业的优惠政策仍然缺乏，小企业依然面临融资难的困境。融资成本高和小企业扶持政策落实不到位是小企业面临的主要问题，要突破融资难这一制约小企业生存发展的老大难问题，需要货币政策，特别是融资政策的倾斜、支持和帮助，以克服其发展瓶颈。

　　（三）产业政策对就业的影响。

　　1．产业政策通过直接引导目标产业的发展，影响相关产业的发展和就业。

　　财政政策和货币政策主要调节的是需求，而产业政策则主要调节的是供给。产业政策在多数情况下都需要财政政策和货币政策的配合才能付诸实施。财政政策和货币政策作为宏观经济政策的主要手段，最终目标是为了保证经济发展、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。要实现这四大目标，财政政策和货币政策必须借助一定的中介目标实现总量平衡和结构优化，产业政策恰恰符合这一要求。

　　在现代经济学中，经济政策被划分为需求管理政策和供给管理政策，无论是财政政策还是货币政策，都以调节需求为中心。而产业政策往往被置于供给政策的核心，它通过促进有关产业的发展，协调经济增长，最终达到供给管理的目的。产业政策工具包括财政税收政策和货币信贷政策。比如，通过税收的增减及税种的选择，调节有关产业、地区的投资和消费的规模与结构；通过财政补贴调整结构失衡，保护特定产业和地区的发展；通过财政补贴、税收优惠和贷款政策倾斜等综合性财政政策手段扶持相关产业、行业和地区的发展。再如，向支柱产业优先提供贷款，对不同产业实行差别利率，为促进中小企业发展提供融资便利等。因此，作为吸纳就业的主要载体的产业及其企业会受到产业政策的直接引导，进而影响到这些产业和企业的发展和就业的增长。

　　2．十大产业是国民经济支柱产业，具有较长的产业链，其振兴计划对促进就业有积极的作用。

　　应该肯定，我国当前的产业政策对于产业结构的调整和升级、推动经济发展发挥了重要作用，特别是新近出台的十大产业振兴计划，有的是国民经济支柱产业，有的是重要战略性产业或民生产业，所针对的行业本身又具有较长的产业链，对拉动经济和增加就业都有举足轻重的作用。尤其是将物流业纳入其中的意义重大，物流业与其它九大产业密切相关，它既是九个产业行业之间联系的重要纽带，也是这些产业与国内外市场相连的重要载体，还是能够大量增加就业的劳动密集型的行业。振兴物流业，不仅是物流业自身发展的需要，也直接关系到九个产业竞争力的提升，更能够形成产业结构调整和振兴的组合拳。

　　3．当前产业政策尚缺乏针对劳动密集型产业的政策，难以满足扩大就业和启动内需的需要。

　　从促进就业的角度看，虽然十大产业的发展及其带动效应能够增加就业机会，但十大产业振兴计划主要侧重目标产业自身的发展和结构升级，首要目标是挖掘新的经济增长点、创造新的社会需求，缺少具体的就业目标。

　　应该看到，十大产业振兴计划作为我国产业结构调整的重要举措，其结构调整对我国就业也会造成一定的压力。产业结构的调整和升级往往伴随着结构性失业的产生，产业技术改造和升级对员工的技能要求也明显提高，企业面临较大的人力资源素质提升的压力。

　　十大产业振兴计划虽能拉动就业但并非以就业为导向，我国目前仍然缺乏专门针对劳动密集型产业和社会服务业等能够大量创造就业机会的产业的发展政策。对我国这样一个人口和劳动力资源众多，处于发展阶段的国家来说，面对当前和今后严峻的就业局势，不论是从短期出发，还是着眼于长期，均需要启动内需消费，迫切需要通过提高就业率以增加劳动者收入来实现此目标。因此，针对劳动密集型产业的政策就显得弥足珍贵。

　　三、几点思考

　　在当前保增长、保民生、保稳定的大背景下，解决就业问题首当其冲，保就业是实现“三保”的关键。因此，要按照就业优先的原则，以促进和稳定就业为目标，统筹协调财政、货币和产业政策，使四大政策相互协调配合，共同促进社会经济发展。

　　（一）我国财政政策要在继续发挥公共投资作用的同时，要逐步转向侧重于结构性减税和向民生支出倾斜的政策，为促进就业做更多的贡献。

　　1．财政政策应进一步为小企业提供支持，扶持小企业的发展。

　　财政支出政策应考虑安排一定额度的支出用于购买小企业的产品，增加对小企业的社保补贴和培训补贴等。针对小企业在金融危机中所面临的特殊困难，运用财政和税收政策等手段，改善小企业融资环境，推动小企业技术进步，清理、规范和完善有关税收优惠政策，逐步建立起统一的小企业税收优惠政策，这也是国际社会扶持中小企业发展的一个重要手段。要继续通过税收减免、信贷贴息、教育培训、市场培育等方式支持小企业的发展，同时鼓励大学生创业和农民工返乡创业。

　　2．财政政策应向劳动密集型产业倾斜，以有效增加就业。

　　较低的资本技术构成需要更多的劳动力相匹配，使等量投入的资金能够发挥更强的吸纳就业效应。较低的资本价值构成使同量投入资金中的更大一部分直接转化为劳动者的工资，增加更多人(尤其是低收入者)的收入，较强的就业吸纳效应与收入效应将合并发挥出较强的消费效应，从而有效提振经济，促进就业。

　　由于劳动密集型企业的资本技术和价值构成相对较低，政府通过财政支出购买劳动密集型企业的产品和服务，提供社会保险和岗位补贴等方式鼓励劳动密集型产业的发展，通过税收政策给予劳动密集型产业优惠，将能够吸纳更多的人就业，增加更多人尤其是低收入者的收入。而低收入人群所具有的较高的恩格尔系数与边际消费倾向的特征，将发挥出拉动有效需求的作用，最终带来就业规模的显著扩大。因此，财政政策对劳动密集型产业的支持将有效增加就业。

　　3．财政支出应更多地向民生和就业倾斜，实现社会就业更加充分的目标。

　　通过调整财政支出结构，增加财政资金投入以及减免税费、贷款贴息等措施，完善就业和再就业的财政支撑体系和城乡统一的就业服务体系，是实现社会就业更加充分的前提条件。

　　一是加大财政政策对弱势群体的扶持力度。增加财政开发公益性就业岗位的支出，优先安排就业困难人员。加大对就业困难人员的政府补贴力度，延长对安排就业困难人员的城镇各类用人单位的社保补贴和岗位补贴，延长通过社会保险补贴的方式实现灵活就业人员的补贴政策等，将能够大大缓解就业困难群体的就业，维护社会稳定大局。

　　二是加强对预防失业和稳定就业的支持力度。失业保险制度既要保障失业人员的基本生活，又要充分发挥其预防失业、促进就业尤其是稳定就业的作用。扩大失业保险基金使用范围，及时地帮助困难企业，稳定更多的就业岗位。鼓励东部地区切实帮助企业解决实际困难，发挥失业保险保生活、促就业和预防失业的作用，尽最大努力减少就业岗位流失。

　　三是增加公共培训的财政支出。全面落实培训补贴政策，大力支持和鼓励企业开展上岗培训和技能提升培训，推进公共实训基地建设等，为我国经济结构调整和经济发展提供高素质的人力资源保证。

　　四是对困难企业实行税费减免。在继续实行社会保险“五缓四减三补”的基础上，对困难企业实施财政支持、税费减免等措施，帮助企业渡过难关。

　　五是加大财政对公共就业服务能力建设的投入。包括支持公共就业服务机构建设、就业信息网络建设、统筹城乡就业的乡镇劳动保障服务平台建设等，确保公共就业服务机构、街道（乡镇）社区劳动保障工作机构建设所需的经费安排。同时，根据就业形势的变化和就业促进法的要求，将公共就业服务机构工作人员，包括街道（乡镇）社区劳动保障工作机构的工作经费及人员的工资列入各级财政预算。

　　4．在增加财政对就业投入的同时，加强财政对就业经费的管理和创新。

　　在增加财政支出对就业投入的同时，要加强对财政支出的管理及其绩效的考核，建立和完善相应的评估机制，提高财政支出的使用效率。改革中央财政对各地就业转移支付的管理办法，将“基数法”改为“因素法”，既要考虑到地方使用转移支付资金的绩效，也要考虑到各地经济发展水平、就业失业状况和城市化水平等因素。

　　就业投入体制也需要创新，应尽快解决当前投入过于分散的问题，尤其是农民工培训资源分散问题。建议由中央政府统一制定培训规划，由省级政府整合各类资源，加强资金的管理，提高使用效率。

　　（二）使用货币政策工具，改善小企业融资环境，为劳动者创业提供支持，以更好地促进和稳定就业。

　　1.货币政策应侧重提高小企业的融资能力，扶持小企业的发展。

　　一是在信贷预算安排中，对小企业，尤其是对初创企业中的装备制造业、生产性服务业等进行重点扶持。采用适合于小企业金融服务的评价指标和尽职免责制度，建立小企业贷款坏帐处理机制，解决现有商业银行对小企业资金扶持政策落实不到位的问题。

　　二是推进担保体系建设。建议政府运用必要的扶持政策，加快组建中小企业信用担保机构，创造条件重点扶持一批经营业绩好、制度健全、管理规范的担保机构的发展。中小企业信用担保机构可以采取多元化形式，如完全由政府出资组建的融资担保机构，或由政府牵头组织吸收民间资金组建的融资担保机构。此外，还要尽快完善中小企业的信贷担保机制，出台担保机构风险控制和信用担保资金补偿、奖励机制等政策，引导和规范信用担保行业的发展。对财务状况良好、产品有市场、负债率低、产品技术含量高、内部管理严的中小企业，应适当放宽对抵押或担保的要求，以解决中小企业资金短缺和筹资困难的问题，促进中小企业的发展。

　　三是探索发展符合中小企业信贷的金融机构。进一步鼓励贷款公司的发展；探索建立“中小企业银行”，以适应小企业贷款额度小、次数多，担保资产不足，需要采用信用贷款方式的特点。

　　四是探索推行“小企业种子基金”的贷款模式。小企业种子基金模式是以政府或政府和企业提供的资金作为种子基金，银行根据种子基金配比授信规模，授信规模内的企业贷款由种子基金担保，同时可追加其它抵质押、企业保证等担保方式。“小企业种子基金”可与地方政府安排的扶持中小企业发展的专项资金相结合，形成新的融资担保方式，以促进当地中小企业成长。小企业种子基金模式既解决了小企业担保难问题，降低了融资成本，又使银行集约化拓展了市场、有效防范风险，是一种实现多赢的业务拓展模式。

　　2．通过信贷支持鼓励劳动密集型产业的发展。

　　我国劳动力资源丰富，劳动力成本相对较低，鉴于当前及今后很长一段时间内我国劳动力资源的基本状况，大力推动劳动密集型产业的发展是创造就业的最佳选择。从货币政策上看，应进一步加大对劳动密集型产业的信贷支持，放低信贷门槛，降低劳动密集型产业的融资成本，帮助劳动密集型产业发展克服资金瓶颈。

　　3．大力推进小额担保贷款，促进创业带动就业。

　　把小额担保贷款作为扶持自谋职业和自主创业人员实现再就业的重要政策措施，充实担保基金，提高担保能力。鼓励有条件的地区积极创新、探索符合当地特点的小额担保贷款管理新模式。如探索金融机构开辟小额担保贷款服务专柜，探索建立新型信贷激励和考核机制，调动信贷人员工作的积极性。经办金融机构在保证小额担保贷款安全的前提下，要简化贷款手续，缩短贷款审批时间，为失业人员提供更便捷、更高效的金融服务。对信用记录好、贷款按期归还、贷款使用效益好的小额担保贷款借款人，银行业金融机构不仅要积极提供信贷支持，还要在贷款利率、贷款额度和期限等方面予以适当优惠。深化农村信用社改革，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极做好农民工回乡创业的各项金融服务工作。

　　（三）针对我国部分产业产能过剩的问题，产业政策应更好地发挥其调整经济结构，促进经济持续发展和就业增长的作用。

　　1.坚持推进结构升级和扶持就业创业相协调，进一步增强经济竞争优势和就业吸纳能力。

　　结构升级需要不断改善资本有机构成、提高生产效率，可能导致该行业企业就业岗位相对减少，增加就业压力。针对当前企业停产倒闭增多，失业人员增加的局面，要处理好推进结构升级和扶持就业创业的关系，把提高劳动者素质和适应市场竞争能力作为解决推进结构升级和扶持就业创业的关键环节，通过提升人力资本质量推进产业结构的优化升级，通过扶持就业创业来增加就业机会。

　　2．完善产业政策，促进劳动密集型产业的发展。

　　从产业政策角度看，在制定发展战略和产业政策时，必须充分考虑我国国情，既要注重发展资本技术和知识密集型产业，又要积极支持发展劳动密集型产业，努力营造劳动密集型产业发展的政策环境，大力发展第三产业，构建多元化多层次的产业结构体系，在加快发展方式转变和结构调整中形成新的经济增长点和竞争优势，创造更多就业机会。应制定和完善有利于劳动密集型产业发展的产业政策，通过产业政策鼓励物流、家政等就业潜力巨大产业的发展，以最大限度地增加就业岗位。

　　3．将促进小企业发展作为产业政策的重要抓手。

　　劳动密集产业因其一般技术含量相对较低，比较适合小企业的进入，小企业往往是劳动密集型产业的基石，因此，作为产业政策的抓手，应制定专门针对重点行业中的小企业的产业扶持政策。应该指出的是，我国制定并实施了很多扶持中小企业发展的优惠政策，但现实中，真正有条件得到相关政策支持、享受政策优惠的通常是中型企业，而小企业特别是微型企业，大多被各类制度门槛挡在了门外，很难得到应享受的政策支持。因此，建议尽快建立小企业和微型企业的服务体系，包括培训体系（开展帮助小企业家成长的培训、帮助小企业如何度过经济危机的培训等）、信息服务体系、社保服务体系、信贷支持体系等，以促进吸纳就业数量最多的小企业和微型企业的发展。

　　（四）就业政策也应主动与财政、货币和产业三大政策衔接，以发挥最大的政策合力。

　　当前经济形势下，为了更好地发挥财政、货币和产业三大政策对经济发展的推动作用，有效地促进就业，需要三大政策的制定和实施坚持以就业优先为原则，协同配合，稳步推进。同时，就业政策也不能“等、靠、要”，在落实7个政策文件和六大举措过程中，应主动与三大政策相互配套，搞好衔接，实现各项政策多管齐下，发挥最大的政策合力。

　　在三大政策的具体实施中，有各自的政策效应，经济形势也随之变化，其中蕴藏着各种挑战和机遇。就业政策的制定和完善应及时准确把握形势变化，紧盯新项目、新产业和新的增长点，依托宏观经济政策，主动与财政、货币和产业政策做好衔接，挖掘潜在的就业机会。特别是要注意结合新的经济发展增长点，开发新的就业增长点，最大限度地创造新的更多的就业岗位。要把提高劳动者素质和适应市场竞争能力作为就业政策解决推进结构升级和扶持就业创业矛盾的关键环节，通过提升人力资本质量推进产业结构优化升级，同时解决结构性失业问题，有效化解宏观政策执行对就业可能带来的负面影响。

　　尤其要强调的是，针对一些地方在应对国际金融危机贯彻中央一揽子计划措施中，出现的重增长、轻就业，重投资项目、轻民生问题解决的倾向，要进一步强化民生为要、就业优先的执政理念，并将能否保持就业稳定和扩大城乡就业、保持城乡居民可支配收入稳定和适度增长作为第一位的考核指标，以此来衡量各地政府应对金融危机的政绩，以促进各级政府将百姓就业这件天大的事作为经济发展的出发点和落脚点。

（注：以上专题报告已在《中国劳动保障报》上节选刊登）