【内容提要】确立社会保险立法的本位思想，对于我国正在进行的社会保险立法至关重要，这是一个决定方向的关键问题，任何本位思想的偏差，均可能对我国社会保险发展的方向产生难以预料的负面影响，并由此形成各种危机和困境。本文认为：我国的社会保险立法，应当以私法关系为主导，公法关系附随。即以公民的基本权利——物质帮助权为中心，基于以社会保险契约为特征的民事法律关系展开，而以强制性的行政法律规范，为确保公民基本权利的实现而存在。具体而言，中国的老龄人口，应当“老吾老以及人之老”，由具有赡养能力的所有公民共同负担；中国人的疾病保障，应当通过全体公民间的互助共济来实现，在充分发挥互助共济潜力的基础上，如果政府助一臂之力，可以确保社会保险事业的稳定、持续和长久。希望本文能够引起法学界对这一问题的重视和争鸣。

　　【关键词】社会保险 立法 本位 法益

　　自德国于1883年推出《疾病保险法》以来，社会保险已经走过了一个多世纪的历程。尽管社会保险稳定社会的巨大功能为世界各国所认同，已经有一百多个国家先后建立了各种形式的社会保险制度，但是，社会保险远未达到令人满意的制度预期和效果。由于传统理念、政治干预、经济波动和人口老龄化等种种因素的影响，各国的社会保险制度，几乎无一幸免都困在某个瓶颈问题上。

　　一、各国社会保险制度述评

　　纵观各国的社会保险制度，大致可以分为福利型和保险型。

　　福利型社会保险以英国、瑞典等福利国家为代表，其以福利给付为主、保险给付为辅，社会保险其实是传统福利制度在改革中逐步融合进去的。以英国为例，其慈善救济的传统理念源远流长，由于救济与福利在本质十分接近，伴随着国家救济责任的逐步确立，其社会保障制度也就惯性朝着福利方向演进，直至向公民提供“从摇篮到坟墓”的保障，成为世界上社保最完备的国家。但是，福利型社保对经济、社会发展的负面效应逐步显现，至20世纪70年代终于开始面临危机。1950年英国政府用于社保的支出为6.571亿英镑，1983年则达到339.91亿英镑。同时，社保占财政支出和国民收入的比例也不断增长，70年代社保占财政支出的比例已超60％；占国民总产值的比例1950年为5.6％、1960年为6.6％、1970年为8.8％、1980年为11.8％、1983年为13.1％【1】。再看看社保给付的内涵，未免令人有些沮丧，其中靠政府津贴为生的长期病号达175万；不工作而靠政府津贴为生的单身父母有100万；另有相当数量的人一面故意失业领取失业津贴，一面从事地下经济活动，逃避税收，不承担社会责任。无须赘言，福利型社保受困于不堪重负的“福利病”，其制度效果甚至可谓“惩勤养懒”。

　　与此相比，保险型国家的主要困境是老龄化。以日本为例，随着出生率下降和平均寿命的延长，日本成为人口老龄化最严重的国家之一，截至2008年10月，日本65岁以上老年人口占22.1%，而0至14岁的少年人口仅占13.5%，日本政府的白皮书警告称“日本的少子老龄化程度居全球之最”【2】。由于高额给付和劳动人口负担的增加，到2020年，仅养老保险费率就将高达工资的30％以上。日本曾乐观以为经济增长能消解老龄化的影响，但事与愿违，经济不可能持续高速增长，而所有的压力，最终都只能向年轻的世代转移。对于这种只能祈祷将来的年轻人源源不断涌人社保“圈套”的现象，1976年诺贝尔经济学奖得主弗里德曼将其称为：“世界上最大的旁氏骗局”【3】。当然，弗里德曼的结论是针对美国社保而言，据他测算，在未来75年里，美国的社会保障和医疗保障将会出现40.3万亿美元的缺口；2018年美国社会保险基金的支出将超过收入，2042年这一基金将彻底用光。

　　在社会保险诞生100多年后的今天，中国刚刚在立法构建自己的制度体系。这或许不是一件坏事，我们可以充分审视全世界的社会保险，探究各国制度百年来的沉浮，尤其是吸取前车之鉴，避免陷入捉襟见肘、前景渺茫的困局。依笔者之见，社会保险之所以磨难多多，从法学角度看，无非因为其涉及到社会各方的最根本利益。不要说养老保险关系到勤劳世代与退休世代的收入分配关系，医疗保险涉及健康者与体弱多病者的医药资源分配关系……就连看上去似乎与社会保险制度关系不大的政治集团和政党，也越来越多卷入社会保险决策和施策中，社保已经成为最重要的政治筹码。由于社会保险本身是政府积极干预社会生活领域的产物，各国的立法本位，多倾向于政府本位，导致政府包办社会保险事务的现实。其实，社会保险一如市场经济，政府过度干预并非好事，世界各国社会保险存在的诸多问题，与政府的不当和过度干预不无关系。如为竞选而迎合选民的高福利偏好；出于政绩考虑而提高给付标准；财政状况良好时轻率增加待遇；地方政府之间的待遇攀比……凡此种种，都使得具有下降刚性的给付水准，像芝麻开花节节高一般，终于导致骑虎难下的局面。

　　社会保险被政治绑架、受政府左右的状况，集中体现在社会保险的立法本位上，如福利型国家，从确立政府的救济责任，到强调政府增进福利的义务，基本从政府本位思考问题，忽略了养老、医疗等种种问题，属于个人和家庭的生活内容，原本个人和家庭承担的责任，只是市场经济逐步削弱了个人和家庭的抵御风险能力，需要政府和社会予以帮助而已。这里的要旨是：削弱不是消除，个人和家庭的保障功能依然存在；帮助并非替代，应当在个人和家庭承担责任的基础上实施帮助。而且，政府的责任主要体现在通过社会保险契约的形式组织社会互助共济，如果忽略了社会连带基础上之互助共济的巨大潜力，政府越俎代庖独自承担帮助责任，可能代替市场失灵的，不过是政府失败。从立法本位思想考虑，社会保险立法，应当摒弃政府本位的理念，代之以社会本位的理念，让政府成为倡导者、组织者和监督者，以组织社会互助共济为重中之重，充分发挥保险分散风险的社会功能。世界上没有政府参与的保险公司之经营都蒸蒸日上，各种御险共同体的规模越来越大，并被越来越多的政府视为社会保险的重要补充；政府组织的社会保险却入不敷出，举步维艰，这本身既是讽刺又是教训。毕竟，社会保险首先是一种保险，可惜许多国家的社会保险立法，包括我国的相关立法，都忽略了这一基本特征。

　　笔者以为，确立社会保险立法的本位思想，对于我国正在进行的社会保险立法至关重要，这是一个决定方向的关键问题，任何本位思想的偏差，均可能对我国社会保险发展的方向，产生难以预料的负面影响，并由此形成各种危机和困境。这对于一个13亿人口的大国而言，可能就是一场灾难。笔者的担忧并非空穴来风，从我国现行的社会保险制度看，医疗保险改革由于方向性错误，偏离了保护低收入群体的本位，导致失败而不得不重起炉灶，这其中造成了多少社会资源的浪费，损害了多少公民的利益，如果进行测算的话，一定可以称得上是一场灾难。而养老保险可谓刚刚开始实施，就陷入了困境。据人力资源和社会保障部副部长刘永富透露，截至2005年底，中国基本养老保险个人账户的空账已达8000亿元，而且每年以1000多亿元的规模扩大，真正个人账户实有资金的总额不超过500亿元【4】。据国家统计局统计，2007年的养老保险基金结余为7391.4亿元【5】，若将空账额减去结余额，实际缺口高达2000亿以上，可谓陷入了“旁氏骗局”的困境。究其根本原因，改革开放以来，我国在社会保险制度上的改革，基本未脱离传统“国家保障型”的本位思想和理念：参保的身份要件特征，表明改革不过是国家承诺的退休金群体之平行移位；管理体制甚至有所倒退，传统劳动保险由工会负责，体现了非政府组织参与政府管理的先进理念，而今全归政府掌控，工会则无所事事；保险费负担之高，令人疑惑国家是否将以前的承诺，完全卸给了社会团体去兑现。总之，现行制度依然以行政管理和行政给付为出发点，维持着行政法律关系的基本框架，违背了社会保险法作为社会法所应有的立法本位原则。鉴于上述情况，目前进行的社会保险立法就非常关键，若只是现行制度的追认和法律化，无疑朝着错误的方向继续前行，越走越远，其后果不堪设想。

　　二、社会保险立法本位的基本理论

　　社会保险立法的本位，是指国家在创制社会保险法律的过程中，以什么为中心，基于何种法律关系而展开立法。

　　（一）以什么为中心而展开立法

　　以什么为中心，亦即以谁为中心，涉及到主体的问题，即以社会保险法律关系中的哪个或哪些主体为中心展开立法。社会保险法律关系，是以社会保险法律规范为前提而形成的社会保险领域之权利义务关系。主要包括：

　　1.国家与公民在创建、发展社会保险事业中的权利义务关系。这是宪法层面的权利义务关系：公民有要求和获得物质帮助的权利；国家为实现和保障公民的物质帮助权，有创建和发展社会保险的义务。相对应，国家有强制公民参加社会保险、履行缴费义务的权利；公民则有参加社会保险、承担相应责任的义务。按照本文的观点，国家应当将社会保险事业构建成社会契约性质的社会保险契约制度，组织全体公民在社会保险契约中承担义务、享受权利。

　　2.社会保险行政部门与用人单位、公民在组织、管理社会保险契约过程中的权利义务关系。这是在社会保险行政管理中形成的权利义务关系。社保行政部门有依法组织、管理社会保险契约的权利；相对应，社保行政部门有为公民私权（物质帮助权）组织社会保险公务，按社会保险契约的约定帮助公民的义务。用人单位和公民有按照社会保险契约服从管理、履行相关责任的义务；相对应，用人单位和公民有监督社保行政部门的权利。

　　3.用人单位与劳动者在建立社会保险关系上的权利义务关系。这是在国家干预下形成的一种强制性民事权利义务关系，亦是社会保险契约中的重要内容。用人单位在雇佣劳动者时，有与劳动者建立社会保险关系，依法在社会保险契约中为劳动者缴纳保险费、为劳动者代扣代缴保险费的义务；相对应，用人单位有转嫁法定危险，在劳动者遭遇法定危险时，要求社保行政按社会保险契约承担责任的权利。劳动者有要求用人单位建立社会保险关系、履行相应缴费义务的权利，在权利遭侵害时，有要求用人单位赔偿的权利；相对应，劳动者有按单位参加社会保险、缴纳社会保险费的义务。

　　4.公民在社会保险契约中互助共济的权利义务关系。这是在国家干预下以社会保险契约形式出现的民事权利义务关系。公民有在社会保险契约中承担相应责任（参加并缴费）的义务；相对应，公民在遭遇法定危险时，有从社会保险契约共同体中获得物质帮助的权利。上述用人单位与劳动者的社会保险契约关系，是公民社会保险契约关系中的分系统，是社会保险契约中的最重要法律关系，因为公民的社会保险契约关系，通常在用人单位与劳动者的基础上发展、演变。

　　5.社会保险争议中各方当事人的权利义务关系。包括公民及其亲属或用人单位与社保行政部门在社保争议中的权利义务关系；公民及其亲属与用人单位在社保争议中的权利义务关系；公民及其亲属与专业服务机构在社保争议中的权利义务关系等。在此过程中，“法院或者仲裁机构还可以成为社会保障法律关系的主体，与政府、社会团体和个人形成争议解决层面上的社会保障关系。”【6】社会保险法律关系除上述主要的社会关系外，还存在一些需要法律规范的辅助性社会关系，如国家（政府）与社保行政部门的关系；社保行政部门与其他行政部门的关系；社保主管部门与经办部门的关系；社保行政与专业服务机构的关系等，其中以医疗机构、养老机构、康复机构等专业服务机构为一方当事人的社会关系最为重要。首先，社会保险行政部门与专业服务机构之间的法律关系，从政府购买服务的角度考虑，双方存在授权委托公务和代理执行公务、全面代理履行公务和支付佣金等内容的行政合同关系。行政合同关系建立后，专业服务机构即成为社保机构的行政管理相对人，接受社保行政的监督管理。其次，公民在接受专业服务机构的各种服务时，双方存在服务合同关系，专业服务机构有忠实、勤勉、全面履行社会保险给付的义务，在履行义务时有对受托公务进行相应管理的权利，公民有依法、依约服从管理的义务。

　　那么，在上述法律关系的主体中，即在政府（国家代表）、社会保险行政部门、公民、用人单位和专业服务机构诸主体中，社会保险立法应当以谁为中心展开呢？经过筛选，可能非政府和公民莫属。

　　以政府为中心立法，社会保险法就是典型的公法，政府以国家或公共利益为重心，在社保立项、确定实施范围、覆盖对象、费率和给付水准等方面，都享有绝对的主观判断和决策的权利。这种立法本位让人联想到仁政－恩赐－民主政治－公共行政的历史渊源，且基于一个前提：国家、公共利益通常与公民利益是一致的，政府为民执政、替民作主。但是，我们只能说国家、公共利益与公民利益没有根本冲突，却不能说完全等同或者一致。在社会保险中，公民利益通常表现为一种群体利益。庞德在阐述法律社会化的各种法现象时认为：“人们日益承认群体和联合体也具有应予以保障的利益，而不只是给个人和某些历史组织以法律承认”。作为实例，庞德列举了“集体谈判制度”、“有关劳资关系的立法”、“以行业群体为单位的按政治方式组织起来的社会”【7】。同样，在社会保险契约中，公民虽然以个人名义参加，但加入后即按生活风险的种类，被纳入各种群体（或称共同体）；一旦遭遇生活风险，则进一步被细分为退休、疾病、失业、工伤、生育等群体，同等享受社会保险契约约定的利益。但是，这种群体利益，与公民个人利益亦有很大区别。就公民个人而言，其个人利益可能表现得非常具体而多样化，而群体利益则表现为所有成员的同质、同水准，不可能关注公民个人的特殊需要。无须赘言，群体利益与国家、公共利益在很多方面更是有所区别，尤其在群体利益受到忽视甚至侵害时，两者甚至会产生各种社会矛盾，影响社会稳定和安全。同时，“公共利益的界定通常是十分困难的。公共管理者和普通人一样，其能力有限，所以不可能预见到所有公共政策选择的直接的或是长远的后果。他们会受到一些因素的影响，使其本意被扭曲或者使公共利益观念被歪曲。”【8】这种情况典型地反映在社会保险制度上，现实中出现的许多问题，都与政府的错误判断和决策有关，因为政府对社保的主观判断和决策，往往受到政治、经济、社会等诸多因素的影响，可能是在社保本身被边缘化的情况下作出的，经不起时间和现实的考验而被证明是错误的，其后果是灾难性，而且会反作用于政治、经济和社会。由此，笔者想到了金融业的“防火墙”，在政府和社会保险之间，似乎应当筑起一堵“防火墙”，以限制政府主观判断和决策的权限，确保社会保险能够按照自身的保险规律运行，而这堵“防火墙”的主体部分，就是以公民为中心的立法本位之确立。

　　以公民为中心立法，社会保险法就是典型的社会法，立法以公民固有的物质帮助权（生存权的宪法界定）为重心，要求政府从物质帮助权的客观需要判断和决策社会保险事务。这里需要甄别的，是客观需要与政府主观决策之间的区别和关系。我国《宪法》第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”上述规定的结构非常明确：前半部分阐述了公民的客观需要：因年老、疾病或丧失劳动能力而陷入了生存危机，需要国家予以物质帮助；后半部分确立了建筑在客观需要基础上的对策：发展社会保险以满足公民享受物质帮助权的客观需要。因此，除了基于客观需要作出社保决策外，政府应当没有主观决策的余地，更不能在社保本身被边缘化的情况下作出有关社保的决策。比如，我国有13亿人口，每个人都会生老病死，在遭遇生老病死时都需要物质帮助，这就是客观需要，政府就没有权力决策搞1、2亿人口的养老或医疗保险。因此，社会保险立法，应当确立覆盖13亿人口的社会保险制度，并责成政府不遗余力尽快达成这一目标。

　　如果对物质帮助权略作分析，可以加深对其客观权利本质的认识。物质帮助权因公民陷入生存危机而产生，无疑是我国《宪法》对公民生存权的一种理解和保护。从生存权与生俱来、终生专属、不可转让、不可剥夺等特征看，是一种法前或自然权利。有学者称其为“硬权利”；但生存权保障却是国家积极作为的产物，导致生存权又成为一种国家通过宪法予以确认、并通过各种立法裁量而赋予具体内容的权利，该学者又把这种实定法规定的权利称之为“软权利”【9】。生存权的两种不同属性，使得软权利和硬权利之间产生一种距离和矛盾，即法律规定的软权利，往往与硬权利的基本特征和内涵存在差距。可以说，这就是社会保险立法必须解决的问题，若以政府为中心立法，由于缺少硬权利的刚性约束，其规定的软权利可能与客观需要相去甚远；而以公民为中心立法，在硬权利的刚性约束下，可能最大限度缩小两者间的差距、消除两者间的矛盾。国内有学者把公民的社会保障权利（当然包括物质帮助权）视为纯公法的权利【10】，显然只看到了生存权的软权利一面，而完全忽略了硬权利的原始本质。

　　（二）基于何种法律关系展开立法

　　在确定以谁为中心立法后，作为一种保证，应当进一步解决基于何种法律关系展开立法的问题。之所以需要这样的保证，概源于“社会法是公法和私法相结合的法”【11】，若以公法法律关系为基础立法，即使确立了以公民为中心的立法本位，亦可能被架空。

　　庞德在论述法律的社会化阶段时指出：“到19世纪末，全世界都出现了一种明显的趋势，即人们开始趋向于彻底背离那些在此前支配了法律体系成熟阶段的根本观念。1891年，耶林以这样一种方式阐释了这种趋势，'此前重视财产权而轻视人；而现在则轻视财产权而重视人'.”【12】依笔者之见，所谓重视财产权而轻视人，即在罗马法奠定的私法调整模式中，法律将所有当事人拟制为平等主体，只关注其财产权在社会活动中是否受到侵害，并在财产有严重损失时给予救济，却完全忽视了当事人在社会活动中的实际地位。而当代社会立法，则充分注意到财产权受侵害的根本原因在于当事人的社会地位存在实质性不平等，且被掩盖在法律拟制的形式平等之面纱下，这种形式平等掩盖实质不平等的状况，使得社会弱势群体的利益在社会活动中频频受损，甚至陷入生存危机而形成严重的社会问题。“其结果，作为国家就有必要依照每个人生活的现状，伸出救济之手，个别地改善他们的生活条件，使他们在实际社会生活中，确实能够享有权利和自由。”【13】于是，有关国家干预的法律，即公共行政管理的法律，成为社会法中的公法要素，而国家干预前、后始终存在的民事法律关系，如收入分配关系、劳动关系、社会连带关系等，则构成了社会法中的私法要素。因此，基于行政法律关系立法，还是基于民事法律关系立法，就成为社会立法时必须面对和抉择的命题。

　　无须赘言，社会保险就是国家干预社会分配活动的产物。由于社会保险的存在，社会分配活动被分割成两部分：第一次分配由市场经济主导，贯彻机会均等、优胜劣汰、按劳分配等私法原则；第二次分配则由“社会保障法”采取征富济贫、组织互助共济的调整模式，倾斜保护分配领域中的弱势群体。其中组织互助共济的调整模式，即社会保险法的调整模式。在这种调整模式中，一个不容忽略的事实是：政府在第二次分配中不存在任何主观利益，其干预的唯一理由和目的，是通过公权力的强制性保护，让弱势群体得以在社会保险契约中，主张和实现物质帮助权。由此，社会保险法的法益，呈现出公法益和私法益相结合的模式。德国法学家李斯特在其法益理论中说，“我们将法所保护的这种利益叫做法益”、“所有的法益无论是个人利益，或者共同社会的利益，都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物，而是社会生活本身。但是，法律的保护把生活利益上升为法益。”【14】社会保险立法，即把公民的生活利益，尤其是弱势群体的生活利益，上升为法益。就其种类而言，其一是公民固有权利所产生的利益，这种固有权利即“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。其二为权利受侵害时获得救济所产生的利益，包括民事救济和行政救济两种途径。就其性质而言，可以分为私法益和公法益。私法益是一种实体利益，由社会保险中的私法要素产生，即发挥社会保险的危险集中与分散原理，通过加入互助共济的社会保险契约所产生的保险利益。公法益主要是一种程序性保护利益，由社会保险中的公法要素产生，即国家为保护公民的实体利益，通过各种法定程序，强制建立社会保险契约关系、强制实施社会保险所产生的利益。

　　上述法益结构表明，公民在社会保险中的实体利益，由私法要素而非公法要素产生，具体而言，即社会保险待遇由社会保险契约共同体支付，而非政府支付，由此推出的合理逻辑是：社会保险立法，应当基于民事法律关系展开；而强制性的行政法律规范，为确保公民实体利益的实现而存在。一般而言，公法“较多采用或完全采用纵向权力干预，即强制性的干预较普遍”，而私法“主要通过私法关系主体权利的行使，包括实体权利和程序权利的行使，来维护自己的权益。【15】”而社会保险之实体权利和程序权利的行使，通常由纵向权力干预来实现和保证。但是，干预不等于越俎代庖，保证则一如民法中的保证法律关系，作为保证人的政府，应当在社会保险契约共同体出现支付危机时，才扮演最后出场人的角色。总之，干预后形成的行政法律关系，不应消灭原始的、基础的民事法律关系；相反，行政干预应当建立在民事法律关系基础上。“公权力的运行规则是：凡法律没有授权的，行政机关就不得为之，法律禁止的更不得为之。”【16】为此，社会保险立法应当确立“行政干预建立在民事法律关系基础上”的原则，将政府定位于帮助者、保证人而非替代者，要求其从物质帮助权的客观需要判断和决策社会保险事务；不能违背民事法律关系的特点而自行其是；不能以国家或公共利益、政治目的等为借口而边缘化社保，从而损害公民固有的私权。

　　我国《宪法》规定：国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。体现了以公民生存权利为中心的立法本位思想。因此，社会保险立法，应当以宪法确立的本位思想为主导思想，确保公民得以享受国家实施社会保险而产生的利益。社会保险立法本位的准确定位，有利于构建社会共同负担、公民共同参与的社会保险制度，促进社会成员的民主自治意识与和谐共处，增强社会的亲和力和凝聚力，确保社会保险事业的稳定、持续发展。

　　三、社会保险契约的民事法律性质

　　如前所述，社会保险中的民事法律关系，一是用人单位与劳动者在社会保险中的权利义务关系；二是公民在社会保险契约中的权利义务关系。这两种民事法律关系，构成了社会保险契约的主体内容。

　　（一）用人单位与劳动者在社会保险中的权利义务关系

　　有学者在论及劳动关系的发展时指出，劳动契约时代的特色之一，是“将劳动损害赔偿转变成一种强制分担的保险制度”【17】。这无非说明，用人单位与劳动者建立社会保险关系和承担社保费用的义务，源自其应当承担的劳动损害补偿责任。追本溯源，有些劳动损害是直接的，如雇员在劳动中遭遇工伤或患职业病而陷入生存危机，因雇主停产、转产、削减生产等被辞退而导致生活困境；有些则是间接的，如雇员年老丧失劳动能力、受雇期间患病、生育，因雇员工亡而陷入生活困境的遗属等。雇主之所以应当承担劳动损害补偿责任，概源于“劳动是工人本身的生命活动，是工人本身的生命的表现。工人正是把这种生命活动出卖给别人，以获得自己所必须的生活资料。”【18】因此，“劳动关系兼有人身关系和财产关系的特征”，“劳动力的消耗过程亦即劳动者生存实现过程。”【19】故日本有学者认为，劳动损害补偿“应当从保障劳动者生活的观点来理解”。【20】由此，可以得出这样的结论：作为使用劳动力的对价——劳动报酬，除应当支付的工资、奖金外，还包括直接或间接的劳动损害补偿责任。尽管为了最大程度分散风险，让用人单位将劳动损害补偿风险转嫁于政府组织的社会保险契约共同体，原本直接支付的补偿金成了法定保险费，但这丝毫不改变其劳动报酬的性质，而劳动报酬正是劳动关系中的财产属性，属于民法上的债权债务关系。应当说，这是本源的、初始的债权债务关系，政府的法定征缴权，建立在劳动者享有债权的基础上，而用人单位的法定缴费义务，则建立在其应当清偿债务的原理上。同时，若要求用人单位独自承担其雇员的劳动损害补偿责任，对个别遭遇责任风险的用人单位而言，可能就是一场灾难，甚至成为灭顶之灾。故马克思在论述资本主义社会的保险时说：“保险公司把单个资本家的损失在资本家阶级中分配。”【21】虽然马克思这里主要是指财产保险，但无需置疑，社会保险的原理同样如此，可以说，社会保险充分考虑了用人单位的利益。不过，用人单位的义务，是仅限于劳动损害补偿，还是另有社会责任的成分，值得探讨。社会保险契约的加入者，绝非仅限于具有劳动关系的劳动者，用人单位负担的保险费，是仅在劳动者之间分配，还是在所有加入社会保险契约的公民之间分配，需要立法判断和决策。

　　从上述分析看，政府只是代表劳动者向用人单位收取直接或间接的劳动损害补偿债务，虽然没有民事代理中的劳动者授权，劳动者的意志实际上通过国家意志表达出来，并以国家意志的形式，授权保险行政代理相关事务。至于政府干预的原因，无非是劳动者在劳动关系中处于弱势地位，依靠自身力量难以请求劳动损害补偿，只能借助于外力。这种外力，即依据国家意志设置的社保行政部门，并代表劳动者主张权利，帮助其实现自身利益。

　　但是，劳动损害补偿作为一种债务，应当是限定而可计算的，政府应当基于以往经验数据的精算，严格按照债权债务对等的私法原则，准确厘定用人单位的负担比率，不能违背私法原则而随意加重债务人的负担，更不能将本该由政府承担的债务加在用人单位身上。同时，“保险必须由剩余价值补偿，是剩余价值的一种扣除。”【22】马克思的这一结论，从另一侧面说明，社会保险负担，应当充分考虑用人单位的社会平均利润率，按平均利润率的适当比率来确定。

　　总之，用人单位与劳动者之间的劳动损害补偿关系，是用人单位在社会保险契约中承担义务的依据和基础，而通过用人单位这样的社会团体，组织劳动者加入社会保险契约，有利于提高效率，减少社会保险契约的运行成本。此外，用人单位之间劳动损害补偿责任的集中与分摊，亦是社会保险契约的内容之一。

　　（二）公民在社会保险契约中的权利义务关系

　　法国法学家狄骥是社会连带法学创始人，他在论证社会中人彼此具有连带关系的同时，提出了国家义务观，认为19世纪后期以来，国家职能发生了根本变化，不再限于国防、警察等政治职能，增加了一系列经济、实业职能；这种新职能的原则是：国家无主观权利，却必须承担满足公众需要而组织公务的义务【23】。这里的组织公务，在社会生活领域，就是组织公民在社会保险契约框架内的互助共济。政府组织公民互助共济的最重要的法理依据，是社会连带责任。狄骥认为：社会连带是一个永恒不变的客观事实，人们必须生活在社会中，必然具有社会连带关系。社会连带关系分为两种情况：一是同求的连带关系，即人们有共同的需要，只能通过共同生活才能满足这一关系；二是分工的连带关系，即人们有不同的能力和需要，必须通过相互交换才能满足这种需要【24】。笔者以为，基于这两种连带关系，应当可以推理出第三种御险的连带关系，即基于抵御生活风险的共同需要，人们必须同舟共济、互相帮助，否则社会中的很多弱势群体，会因为遭遇生活风险而陷入生存危机，乃至影响社会的稳定和安全。因此，人人面临的老年、疾病风险，政府应当组织全体社会成员的互助共济；非人人面临的其他生活风险，可以组织有共同抵御该生活风险需要的公民互助共济。至于实现互助共济的形式，就是保险。通过保险这一形式，我们可以进一步分析公民在社会保险契约中的权利义务关系。首先，公民参加保险并缴纳保费的行为，可以视为居安思危的一种利己行为，即希望遭遇生活风险时，能够获得他人的帮助。当然，由于人们往往在平安时缺少居安思危的意识，国家进行了强制性干预。其次，由于风险的偶然性，社会保险契约共同体中并非人人都会遭遇风险，或者遭遇风险的时间有先后，于是，未遭遇风险的公民之缴费行为，客观上就成了一种利他行为。综上，可以概括其权利义务关系的基本特征：公民必须先履行缴费义务，才能享受潜在或显在的权利；由于风险发生的偶然性或时间性，大多数公民将自己的权利，让渡给了需要帮助的公民，体现了社会连带的崇高境界。

　　为此，政府应该充分认识到：社会保险首先是一种保险。其实，社会保险与商业保险一样古老，在古代社会就出现了萌芽，并印证了马克思主义的观点：国家在执行由阶级统治产生的“各种特殊职能”的同时，又“执行由一切社会的性质所产生的各种公共事务”【25】。如古代巴比伦国王命令教会等向居民征收赋金，作为救济火灾及其他天灾的后备基金【26】；另据《周礼》记载：当时国家设“遗人”一职，“掌邦之委积，以待施惠”【27】，说明国家开始有目的、有组织地进行抵御危险的活动。可惜，作为早期公共事务萌芽的保险，其巨大的社会功能，在相当长的时间里并未得到国家的重视，相反，聪明的商人们却嗅出了其中蕴涵的商机。于是，商业保险在14世纪中叶率先发展起来，待社会保险出现时，其已经羽毛丰满、日趋成熟。应当说，德国首相俾斯麦在19世纪末首创社会保险制度时，从成熟的商业保险中导入了许多基本原理和技术，并得到世界各国的首肯和采用。其中重要的原理如：①危险与资金的双向集中与分散；②组织互助共济：以投保人群体的共同负担来分散个体危险；③对价平衡规则：履行缴费义务，享受相应的受付权利，在危险和资金面上保持基本平衡等。可惜，社会保险在其演变过程中，受到各种因素影响，渐渐背离了上述重要原理。应当说，这是导致各国社会保险陷入困境的直接原因。依笔者之见，若能严格按照保险的上述原理运行，就能在政府干预和社会保险之间，筑起一堵防止社会保险陷入困境的“防火墙”。

　　从保险角度考察，社保行政部门在社会保险中扮演的角色，与商业保险的保险人具有许多共同之处：两者在形式上都是危险的集中和承载者；与风险集中相对应，两者都具有汇聚保险资金以分散危险的权利，故危险的实质承担者是组织起来的御险共同体，终极承担者即互助共济的参与者；两者在保险活动中都不是互助共济的实际负担者，其扮演中介人角色，承担组织互助共济共同体、管理共同体资金、履行危险给付的职能。但是，商业保险的性质和保险人的身份、地位，决定了其无法担当社会契约性质的互助共济，只能在自愿加入御险共同体的公民之间组织互助共济。相反，社保行政部门借助公权力，完全可以通过社会保险契约的形式，将所有公民组织起来。“社会契约不能仅仅狭隘地被理解为是公权力的依据，它同时也是形成社会权利的基础。公民与公民之间完全可以再次让渡一部分权利以形成社会连带的独立于公权的权利结构，而这种权利结构的目的是为了保护社会利益。这里的社会利益与国家利益以及社会权与公权有根本区别。”【28】可见，公民让渡自己权利以帮助其他遇险公民的方式，应当独立于公权力而运行，公权力的干预应当仅限于为让渡和继受提供制度保证。因此，在这种社会保险契约关系中，政府应当淡化公权力行使者的意识，以平等主体的姿态倡导和组织公民之间的互助共济，为互助共济的遂行提供保证。

　　在社会保险契约关系中，虽然没有契约的形式，却有契约的实质。首先，政府作为社会契约共同体的组织者，以法定形式与每个公民约定双方的权利义务，在这份法定协议中，公民向契约共同体（而非政府）让渡一部分权利，其对价是将生活风险转嫁与社会契约共同体，政府则代表社会保险契约共同体，承诺危险给付。其次，社会保险契约共同体成立后，政府“在理想状态下……主要承担对各缔约方履约的监护责任，在整体上保证社会保障制度运行的安全。但是，如果在代表社会利益和社会权利的社会团体不发达甚至缺失的情况下，国家在社会保障契约制度中仍不得不成为一方缔约主体以代替社会团体的功能。这时国家在社会保障中公权力的行使并不仅仅是传统的刚性的行政手段，也可以引入显性契约的柔性的调整方式，这也能对公权在社会保障中的行使及国家福利责任的过度承担形成有效的约束……国家最终应当只承担底线控制的责任。”【29】上述观点是针对社会保障而言的，而笔者以为，只有其中的社会保险关系最符合社会契约的要求。其理想状态是在社会保险基金的筹集、管理、运作和发放等诸环节中，均导入非政府组织，并通过行政合同的约束，保证社会保险契约共同体的运行安全。但是，依笔者之见，这只是一种微观约束，社会保险契约更需要一种宏观约束作为“防火墙”，以确保制度的稳定和安全。这种宏观约束主要体现在以下几个方面：

　　其一是坚持以公民之间的互助共济为制度的基石。互助共济是保险的灵魂，缺少群体间的互助共济，保险就失去了存续基础。商业保险是商事行为，投保人自愿参加保险人组织的互助共济团体，而保险以出险率厘定费率的特点，决定了大多数参保者将成为无名的捐助者。这无非说明，建筑在社会连带理念上的互助共济，是群居人类的一种天性，商业保险则利用、挖掘了人类的善良天性。社会保险主要为中低收入层度身量制，以防止其遇险后陷入生存危机，其社会连带和互助共济的内涵及意义，比商业保险深刻、丰富，且境界更高、范围更广。政府应当充分认识社会保险的人性基础，并以发扬光大这种人性基础为立足点，最大限度发挥社会保险的互助共济功能。同时，这意味着在正常情况下，政府只能在互助共济共同体的范围内，调整费率和给付，既不能挪用、侵占参保者的共有资金，也不该随意注入财政资金。在参保者共有资金和财政资金之间，应当建立“防火墙”。

　　其二是坚持对价平衡的规则。对价平衡，意味着公民在社会保险上的权利，无论就个体还是整体而言，应当建筑在其履行义务的基础上，尤其是整体给付水准，应当控制在投保人缴费汇聚的社会保险基金的限度内，在危险和资金面上保持基本平衡。否则，就可能出现基金入不敷出或投保人负担过重等问题。有些社会保险的短期项目，如医疗、失业、工伤和生育保险，应当以支定收，在社保会计年度保持收支基本平衡，并实行弹性费率制，这些短期项目的大量结余，即意味着投保人的负担过重。而政府的责任，仅限于出现异常情况而弹性费率超过法定上限时，即投保人负担超过承受能力时，给予资助。对于养老保险这样的长期项目，以及医疗、年老这样人人面临的风险项目，政府应当竭尽全力在最大范围内组织互助共济，以确保危险状况和资金面上的基本平衡。其数理原理很简单，分母越大，分值越小，分摊到每个公民身上的负担就轻，制度的稳定性就能够期待。为此，社会保险立法应当约束政府保持权利（给付）和义务（缴费）的基本平衡，换言之，在正常情况下，政府应当严格按照社会保险基金的规模和能力，厘定给付水准，任何超过基金承受能力的给付或调整，都应当禁止。

　　其三是坚持互助共济和对价平衡的规则，无疑在政府干预和社会保险之间，建立了一堵“防火墙”。政府应当严守的是保底责任，这里的保底，即当负担超过公民或用人单位承受能力时，予以财政资助。具体而言，当短期险种的费率调整超过法定上限时，政府应当予以资助；当老龄化的预期将超过社会赡养能力时，政府应当未雨绸缪，尽早根据老龄化程度建立养老保险的战略基金，以抵消老龄化带来的巨大压力。

　　四、中国社会保险立法本位的实证分析

　　这里的中国社会保险立法，是指现行有关社会保险的法律、法规、规章和规范性文件。总体上说，依据上述法律文件构建的社会保险制度，基本沿袭了政府本位的传统思维和理念。其主要理由如下：

　　（一）参保的身份要件特征

　　我国真正称得上社会保险的城镇养老和医疗保险，以身份要件为特征，是一种与职业、户籍关联的制度，表明所谓的社会保险制度改革，不过是国家先前承诺的退休金群体之平行移位，原先劳保、公费医疗群体的平行转移。而社会保险事务被纳入《劳动法》和《劳动合同法》的规范领域，更证明了现行的社会保险，不过是城镇户籍劳动者群体的一种劳动保险，基本上是上世纪50年代建立的劳动保险制度的一种翻新。而且，在城镇化急剧发展，农民工数量已超过城镇居民构成的产业工人的现实情况下【30】，城镇社会保险依然无视2亿多农民工的存在。让笔者感到困惑的是：商业保险都只认危险不讲身份，不管是农民还是职工，只要投保缴费均可参加御险共同体，社会保险为何要按身份参保，搞1、2亿人的小圈子呢？无须赘言，这就是政府本位的特征，政府享有绝对的主观判断和决策的权力，甚至可以漠视《宪法》的规定。显然，现行的社会保险，与《宪法》要求政府组织的公民社会保险制度，差距甚大。可以说，我国大部分公民在建国60年、改革开放30年中，由于社会保险的缺位而无法享有《宪法》规定的物质帮助权。

　　为此，目前正在进行的社会保险立法，应当从根本上改变这种以劳动者偷换公民的社会保险，而关键的举措，就是确立以公民为中心的本位思想。依笔者之见，在人人面临风险的养老和医疗项目上，立法者应当给政府设定一个5年左右的中期目标，实现全民保险。实现全民养老的最简捷途径，是设定参保的起始年龄，如规定20周岁的公民，有参加社会养老保险的权利和义务。当然，这是一种给付水准较低的基础性保障，在此基础之上，企事业单位职工、公务员可以通过增加缴费（含用人单位缴费）享受更高待遇。政府可以专注于全民的基本养老保险、职工和公务员的养老保险，可以导入非政府组织参与管理，如由工会负责，而工会具有管理劳动保险的传统和经验。医疗保险理应覆盖13亿人口，而制度的重心，是建筑在社会连带基础上的互助共济，以及保障低收入群体的健康权。因此，有收入的公民，对于其具有扶养、赡养关系的亲属，理应承担相应的缴费义务。我们不能一讲医保改革，就是政府如何加大财政投入力度，这本身就是政府本位的传统思维，医疗保险是最注重互助共济的保险项目，最适合现收现付的模式，像个人医疗账户这种严重削弱互助共济的制度，医保基金留有大量积余而任其在通胀中贬值的状况，都应当在社会保险立法中得到纠正。

　　（二）用人单位的社会保险负担畸重

　　在现行社会保险制度中，我国用人单位的社会保险负担可谓畸重。首先，法定缴费比率在世界范围内可谓居高临下，这从下表的比较中可以看到：

　　部分国家雇主社会保险负担的比较

　　在上述8个国家的比较中，中国雇主在养老保险中的负担最重，大致是其他国家雇主的2倍以上；而医疗保险负担居第二。透过法定负担看实际负担，可能更让人觉得匪夷所思、难以置信。

　　以上海为例，用人单位的法定负担比率是职工本人月均工资的37％（含养老、医疗、失业、工伤、生育），但实际负担率可能超过100％，即社会保险负担超过其本人的月均工资。比如，上海的最低工资是960元/月，根据《上海市企业职工最低工资规定》规定：最低工资由国家统计部门规定的应当列入工资总额的各项工资性收入剔除下列项目后构成，而剔除项目中包括法律、法规、规章规定的职工劳动保险、福利待遇【31】。于是，一个最低工资的职工，其本人应负担的缴费部分，全部加至用人单位身上，单位负担比率就增至48％（加上住房公积金为62％）。同时，该最低工资非缴费基数，最低缴费基数是上年度全市职工月均工资的60％，依据上海市人保局公布的数据，2009年4月1开始的缴费基数下限为1975元。据此，单位为一个最低工资职工缴纳的社会保险费是：1975×48％＝948元，若加上住房公积金就是1975×62％＝1224.5元，大大超过了该职工的最低工资960元。换言之，上海雇佣一个员工的最低工资，并非960元，而是2184.5元。相反，一个2000元工资的职工，用人单位的社保负担却是740元或880元（含住房公积金）。

　　其实，这种情况并非仅在最低工资时出现。按照1975元的缴费基数下限，职工月薪等于1975元时，本人应缴355.5元/月（18％，含住房公积金）；而低于1975元时，如月薪1900元的职工，按18％的费率缴342元/月，但实际应缴355.5元，其中的差额13.5元，由单位补足。因此，凡月薪在1975元以下的职工，单位的实际负担率都超过法定比率，工资越低，超过法定比率的金额就越高。如月均1000元的职工，能代扣缴费的只有40元，用人单位为其缴费904元或1184.5元（含住房公积金），后者也超过了1000元工资。

　　那么，出现这种匪夷所思情况的原因何在呢？其实，在我国目前实施的社会保险各个项目中，除养老保险外，其他险种的雇主负担仍属正常，故下面主要分析雇主养老保险负担畸重的原因。

1993～1999年间养老金发放金额及参保者与领取者的人数

　　之所以引用1993～1999年的统计数据，是因为这一时期属于养老保险制度的转型期。1999年前退休的职工，实际上并未参加转型后的缴费型养老保险，向这些退休职工支付的10917亿养老金，实际上属于计划经济时代政府承诺的退休金债务。这里应当说明的是，计划经济时代的企事业单位，没有独立的法人资格，没有独立的财产，其向退休职工支付或承诺支付的退休金，均属政府行为，属于政府债务。因此，让现在的国有企事业单位承担政府债务都是不合理的，更不用说改革开放后新设立的大量民营企事业单位。其实，政府的退休金债务，还远不止这些，凡是转型期前参加工作，有所谓工龄的劳动者，每1年工龄就有相应的一笔债务，粗略估计到2030年才能完全清偿。据此，用人单位养老保险负担畸重的第一个原因，就是承担了政府的退休金债务。

　　从上表中我们还能看到第二个原因：参保人员太少而养老金领取者众多，换言之，即参保人员的赡养率太高。根据公布的数据，1993年的赡养率为3.54∶1；1994年为3.6∶1；1995年为3.55∶1；1996年为3.46∶1；1997年为3.34∶1；1998年为3.12∶1；1999年为3.35∶1；7年平均为3.42∶1.如此高的赡养率在世界范围内实属罕见，即使老龄化最严重的日本，也要至2020年才达到这一水准。但是，我国养老保险的高赡养率状况，完全是政府主观决策、人为画地为牢的结果，如果参保人员不是2亿而是4亿、5亿、6亿，情况就会大为改观。可以说，由于政府本位的传统立法思维，我国现行的社会保险制度，不但忽悠了大部分公民的物质享受权，而且无视甚至侵害了民事主体的合法利益。

　　由于上述原因，我国现行养老保险可谓一笔糊涂账。一方面，政府旧的退休金债务和缴费型养老金债务混为一体；另一方面，养老基金与财政资金实际上不分你我，政府视养老基金为财政外的收入，几乎等同于政府所有的资金，而非属于参保者共有的互助共济基金，实际状况无非是养老基金先行支付，入不敷出就动用财政资金，其实，连政府也不清楚，究竟要贴进去多少财政资金，才能填满养老保险的巨大缺口。还是以上海为例，“在一系列财政问题中，最让人苦恼的是上海社保基金的'入不敷出'，这一情况已经到了出现严重穿底的境地，而未来二十年这一用财政收入填补社保基金窟窿的局面会越来越严重”。“'社保基金严重穿底，仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入的17%-18%左右，而预计今年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿补上。'1月6日，俞正声在与上海市政协委员座谈时称。”【32】上海财政填补的窟窿，其实就是养老保险，试想一下，一个刚刚建立不久的制度，就已经陷入这样的困境，怎能让人不担心现行制度的前景呢？

　　我们应该清醒地认识到，中国经济目前仍然处于高增长时期，但市场经济的经验和特点，决定了中国不可能总是保持如此的增长速度，而受经济波动影响的政府财政，完全可能出现捉襟见肘，托不了底、补不上窟窿的状况；老龄化正在不断加深，而用人单位的负担已经重到不能再重，在这种情况下，通过社会保险立法建立的制度，如果继续沿着政府本位的现行制度走下去，似乎没有出路。笔者以为，立法者应当就立法本位问题作出决策，从方向上改变目前的制度轨迹。要言之：中国的老龄人口，应当“老吾老，以及人之老”，由具有赡养能力的所有公民共同负担；中国人的疾病保障，应当通过全体公民间的互助共济来实现，在这样充分发挥互助共济潜力的基础上，如果政府助一臂之力，可以确保社会保险事业的稳定、持续和长久。当然，政府的上述退休金债务，应当进行明确的清算和了断，以保证改变轨迹后的社会保险制度能够轻装上阵，其基本方式是减持国有股，做实养老保险个人账户。同时，国务院旗下的社会保障战略基金（实质即养老战略基金），其发展规模应当与老龄化的进展相匹配，以确保养老保险能够安渡老龄化的高峰期。

　　【1】戴玲：“英国社会保障制度及其对我们的启示”，载《理论战线》1998年第4期。

　　【2】日本政府：《2009年版少子化社会白皮书》，2009年4月17日发布。

　　【3】弗里德曼：“社会保障制度幻想”（SocialSecurityChimeras），原载《纽约时报》1999年11月。后经胡佛研究所（HooverInstitution）略作编辑收录在《弗里德曼精选文集》（《TheEssenceofFriedman》）中，编辑后的题目是“社会保障：世界上最大的旁氏骗局”（SocialSecurity：TheBiggestPonziSchemeonEarth）。

　　【4】转引自林永春：“养老保险基金资金缺口问题的对策研究”，载《浙江金融》2008年10期。

　　【5】国家统计局：《中国统计年鉴2008》，“其他社会活动”中的“社会保险基金收支及累计结余”栏目。

　　【6】王昌硕主编：《劳动和社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第204页。

　　【7】【美】罗斯科·庞德著，邓正来译：《法理学》，中国政法大学出版社2004年版，第442、466页。

　　【8】【美】戴维·H罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克著，张成福等校译：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》（第五版），中国人民大学出版社2002年版，第92页。

　　【9】【日】森实、依田精一编：《日本的现代法》，日本法律文化出版社1963年版，第167-187页。

　　【10】覃有土：《社会保障法》，法律出版社1997年版，第74页。

　　【11】张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版，第261页。

　　【12】【美】罗斯科·庞德著，邓正来译：《法理学》，中国政法大学出版社2004年版，第438-439页。

　　【13】【日】大须贺明著，林浩译：《生存权论》，法律出版社2001年版，第16页。

　　【14】【德】李斯特著：《德国刑法教科书》，徐久生译，法律出版社2006年版，第35页。

　　【15】张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版，第261页。

　　【16】【美】E.博登海默著，邓正来译：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第369页。

　　【17】黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第6页。

　　【18】马克思：“雇佣劳动与资本”，载《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1994年版，第335－336页。

　　【19】董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第90页。

　　【20】【日】中窪裕也等：《劳动法的世界》，日本有斐阁1996年版，第161页。

　　【21】马克思：《资本论》第2卷，人民出版社1975年版，第154页。

　　【22】马克思：《资本论》第2卷，人民出版社1975年版，第198页。

　　【23】刘全德主编：《西方法律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第137-141页。

　　【24】转引自张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第100页。

　　【25】《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第432页。

　　【26】袁宗蔚著：《保险学概要》，台湾三民书局股份有限公司1985年版，第38页。

　　【27】《十三经注疏》，中华书局1998年影印本，第728页。

　　【28】董保华等：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第159页。

　　【29】董保华等：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第160页。

　　【30】据中宣部理论局组织编写的通俗理论读物《理论热点面对面2006》介绍，中国农民工的数量，已超过了传统上由城镇居民构成的产业工人，使中国产业工人队伍结构发生重大变化。详见新华网：“农民工数量已超城镇居民构成的传统产业工人”，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-08/04/content_4917714.htm.浏览日期：2009-7-9.

　　【31】《上海市企业职工最低工资规定》，1994年12月5日上海市人民政府第90号令发布，根据1997年12月19日上海市人民政府第54号令修正并重新发布，根据2002年8月21日上海市人民政府第125号令修正并重新发布。

　　【32】谈佳隆：“上海社保基金面临严重缺口去年市财政补170亿”，人民网“中国经济周刊”2009年02月23日，详见http://acftu.people.com.cn/GB/67561/8848847.html，浏览日期：2009年7月12日。

　　华东政法大学·方乐华