【摘要】着眼于对我国地下饮用水源进行保护，在对美法等国地下饮用水源法律规定分析的基础上，对我国现行地下饮用水源保护的必要性和法律调控现状深入评析，提出强化地下饮用水源保护法律调控的具体措施，为我国饮用水源法制建设进行了有益的探索。
【英文摘要】 From the prospective of protection of drinking water resource in China, the author analyses the legislation of underground drinking water protection in America and France. Then he comments on the necessity and status quo of the underground drinking water protection in China. On the basis of analysis, he put forward to perfecting the countermeasures of underground drinking water protection in China. Thus, the legal system of drinking water resource is improved.
【关键词】地下饮用水源;保护;现状;对策分析
【英文关键词】underground drinking water; protection; status quo; countermeasure
【写作年份】2008年


【正文】
　　地下水是供人类饮用的最好水源，它以数量稳定、水质甘甜和处理费用低等而备受人类青睐。世界上有条件的国家都把地下水作为饮用水源的首选目标。许多国家的饮用水中，地下水所占的比例很高，如法国是65%，德国是72%，瑞士是84%，奥地利则高达90%以上。[2]我国有7亿人饮用地下水，半数以上的城市、乡村的经济发展和居民生活用水以地下水为主要的供水水源。但随着人口的增长以及经济的发展，造成了水资源供需矛盾的突出，大大增加了对地下饮用水源的开采，加上对地下饮用水源认识的不足和开发利用的不当，导致了令人触目惊心的地下饮用水源浪费和污染现象，特别是关于地下饮用水源的法律调控滞后和不完善，极不利于对地下饮用水源的保护。因此，必须采取有效法律措施以促进地下饮用水源合理开发利用和保护。
　　
　　一、美法等国地下饮用水源保护的法律规定
　　
　　地下饮用水源有许多不同于地表饮用水源的特点，其储量丰富，可以解决枯水季节的饮用水供水问题、建立地下蓄水层成本较新建地表水水库低，如美国加利福尼亚的地方水利机构每年将25亿m3左右的水贮存地下。到1980年，该州已有3450亿m3的水贮存在两个水利工程项目示范区内，其单位成本平均至少比新建地表水水库低35%—40%、其一旦被污染，治理难度更大等，各国都加强了对地下饮用水源的法律调控。
　　
　　（一）地下灌注控制计划
　　
　　美国对地下饮用水源的保护首先通过要求联邦环保局制定关于州的地下灌注控制计划的条例予以特别保护来实现。[3]
　　
　　美国《饮用水法》要求联邦环保局制定关于州的地下灌注控制计划的条例。该条例规定防止地下灌注活动污染饮用水源的最低要求。该法要求联邦环保局编制一份需要控制地下灌注活动的州的名单。凡列入此名单的州必须制定地下灌注控制计划并报联邦环保局审批。如蒙批准，该州就获得实施该计划的权力。如州不呈报或联邦环保局不同意州呈报的地下灌注控制计划，则由联邦环保局为该州制定并实施地下灌注控制计划。其内容主要有：地下官话组许可证、现场检查、监测、保存资料和报告、法的执行（行政命令、行政罚款、民事罚款、强制令、刑事制裁）等。
　　
　　地下灌注许可证对地下灌注活动的控制依灌注井的类型而定。联邦环保局把地下灌注井分为五类：一类井是灌注《固体废物处置法》规定的危险废物的井。一类井不得直接或间接地影响地下饮用水源。一类井许可证对一类井的选址、深度、密封、机械完好性、灌注速率、灌注压力和灌注井的废弃有详细的规定。二类井是灌注与石油和天然气的生产、储存有关的液体的井。三类井是灌注与硫磺、盐的开采有关的液体的井。对二、三类井的规定依有关工业准则和惯例而定。四类井是灌注放射性废物和对地下饮用水源或在其上灌注危险废物或不在一类井的灌注物质以内的其他危险废物的井。四类井必须在规定的限期内关闭或废弃。五类井是直接对地下水源灌注尚未被《固体废物处置法》定为危险物质的有害物质的井。对五类井无许可证的要求，只要求其报告。但如其引起违反初级饮用水质标准，联邦环保局或州政府可要求其申请许可证并采取矫正措施。
　　
　　（二）对单一含水岩层特别保护原则
　　
　　美国《饮用水法》授权联邦环保局对单一含水岩层予以特别保护，受这种特别保护的单一含水岩层的条件是：（1）它是一个地区唯一的或主要的饮用水源；（2）它一旦受到污染，将对公众造成巨大危害。到目前为止，联邦环保局只指定了《固体废物处置法》一个受保护的单一含水岩层——德克萨斯州爱德华地下水库。联邦环保局为其制定了专门的保护条例。
　　
　　（三）评价和监测制度
　　
　　人们通常认为淡水就是看得见的湖水和河水，但实际上有大量的淡水隐藏在地下蓄水层中。一份为1977年联合国水源会议准备的科学评估报告指出淡水主要储存在地下，地表河流和湖泊中的水量只占全部饮用水源很小的一部分。很多地区靠地下水供应饮用水，如果因为任何原因蓄水层遭到污染，那么地下水就不能饮用。蓄水层被污染的后果可能惊人地广泛扩散。遭污染的地下水从蓄水层流出，通常地下水会进入地表河流从而带去污染物而污染周围的地表水。结果是两种饮用水源都受到污染。[4]如果抽取的地下水超过自然补充量，就会造成跨世代的影响，如果长时间地消耗过快，蓄水层将面临枯竭。反过来，这种枯竭将会使和地下水息息相关的地表饮用水源减少甚至枯竭。因此，在关于修改《1978年美国和加拿大间大湖水质协定》的议定书中明确规定：缔约方应确定影响大湖受污染的地下饮用水源现有的和潜在的水源；绘制邻近受污染地下饮用水源现有的和潜在的水源地水文地质状况；制定地下饮用水源中污染物抽样和分析标准方法和统一程序。
　　
　　为有效地保护地下饮用水源，必须加强对地下饮用水源的监测，[5]因为地下饮用水源污染的全部后果可能要在几年甚至几十年后才为人所知。防止地下饮用水源污染对于将来世代来说至关重要，因为这种污染一旦发生就很难阻止或逆转。尽管有一些实验性的阻止污染物迁移的方法，它们耗资巨大而且作用也不明显。从蓄水层中清除污染物也极其昂贵而且困难重重。使未来世代免受地下饮用水源污染之苦的唯一有效的办法是对陆上处置有害废物加以控制，把有害废物处置在防污染措施齐全的合适的地方。
　　
　　（四）审批、申诉和命令制度
　　
　　在法国，当发现地下水在特别水管理区内，对所有可能改变地下水流状况的抽水提水工程，要经过行政管理部门的批准，这种批准要考虑到该区域内水量分配和取水计划。[6]在法国塞纳和瓦兹，以及塞纳和马恩地区，为了控制含水层过量开采，井和钻孔深度大于80m采用预审批准制度。在诺尔和帕斯的加来省，规定凡开挖和钻井深度超过10m（敦斯区为5m），未经批准不准进行。在纪龙德省，则钻井深度界限为60m，低于上述规定深度，并且每天抽水量不超过250m3无需经过批准。同时，法国采矿法典规定，如果矿的勘探和开发工程威胁到供给市镇乡村，小村庄和公共房屋的饮用水源或含水层时，可向省长提出申诉。该法典还规定，如果地下储气工程威胁到矿泉水的保存、威胁居民区、工农业和公共设施供水泉水和含水层的使用时，省长有权发布必要的保护措施的命令。这时持有开发和储存许可证的业主应恢复已被他们破坏的原有饮用水源条件。
　　
　　二、我国地下饮用水源保护的必要性和法律调控现状分析
　　
　　（一）我国地下饮用水源保护的必要性分析
　　
　　地下饮用水源污染直接影响到饮水居民的身体健康，是一个令人关注的严重问题。但目前，我国城市浅层地下饮用水源已被污染了70%—80%，深层地下饮用水源已被污染了30%，许多城市面临着无清洁饮用水可供的严峻局面。卡逊夫人在《寂静的春天》一书中指出：在整个水污染的问题中，再没有什么能比地下水大面积污染的威胁更使人感到不安。在水里增加杀虫剂而不想危及水的纯净，这在任何地方都是不可能的。造物主很难封闭和隔绝地下水域，而且它也从未在地球水的供给分配上这样做过。降落在地面的雨水通过土壤、岩石的细孔及裂隙不断往下渗透，越来越深，直到最后到达岩石的所有细孔里都充满了水的这样一个地带，此地带是一个从山脚下开始，到山谷底沉没的黑暗的地下海洋。地下水总是在运动者，有时候速度很慢，一年也超不过50英尺；有时候速度比较快，每天几乎流过十分之一英里。它通过看不见的水线在漫游着，直到最后在某处地面以泉水形式出露，或者可能被引到一口水井里。但是大部分情况下它归入小溪和河流。除直接落入河流的雨水和地表流水外，所有现在地球表面流动的水有一个时期都曾经是地下水。所以从一个非常真实和惊人的观点来看，地下水的污染也就是世界水体的污染。地下饮用水源的紧缺和严重污染将造成整个饮用水源的危机。
　　
　　（二）我国地下饮用水源保护法律调控的现状分析
　　
　　地下水是极重要的饮用水源之一，其储量仅次于极地冰川，比河水、湖水和大气水分的总和还多。但由于其循环相对地表水来说更为缓慢，而且一旦被污染，要进行治理非常困难。各国都非常重视地下饮用水源的保护，更有很多国家将其作为“子孙水”来进行保护，并在立法中规定了比地表饮用水源更为严格的措施。
　　
　　我国地下饮用水源问题非常严重，特别是在一些缺水的北方地区和地表水饮用水源污染严重的城市。我国地下饮用水源问题一是地下饮用水源超采引起地面沉降和海水入侵；二是地表饮用水源污染和陆源污染对地下饮用水源形成的污染。[7]我国很早就意识到地下饮用水源保护，并在现有立法中有所体现，如《水法》增加了地下水开采禁限制度，第31条规定：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”“开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。”第36条规定：“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。”《水污染防治法》对划定地下饮用水源保护区、回灌地下水及相应的法律责任等也作了规定，在一些地方立法中如《河北省取水许可制度管理办法》针对河北用水以地下水为主的现状，规定了大量保护地下水的条款。
　　
　　由于地下饮用水源保护的复杂性、综合性、科学技术性，还有立法时的社会背景及社会关系的发展变化等因素的影响，结合我国地下饮用水源保护的现状，我国现有的饮用水源保护法律调控中存在着一些不容忽视的问题，至少有：
　　
　　1、缺乏对人工回灌补充地下饮用水源的法律调控
　　
　　地下水一旦过量开采使用后，仅靠其自然恢复远远不能达到保护和补充地下水以避免各种灾害性结果产生的目的。因此，开展人工补给含水层的调蓄工程有着深远的意义。进行地下水人工回灌，可起到增加地下饮用水源量、防止海水入侵，防止地面沉降等多重功效。因此人工回灌技术在一些发达国家的供水系统中占有重要地位。美国国会1974年制定的《安全饮用水法》（SDWA）中就明文规定了地下水回灌控制（VIC）计划。相对而言，虽然我国自70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定的成果，但相关立法却明显滞后，仅在《水法》《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的相关规定。如《水污染防治法》第45条中规定“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，在《水法》中对地下水超采行为只笼统地规定了“采取措施”。这显然难以满足推行地下水人工回灌方式，从而有效恢复和保护地下饮用水源的要求。
　　
　　2、对地下饮用水源保护中的违法行为的惩罚力度不够，法律责任制度不健全
　　
　　《水污染防治法》在第五章“防止地下水污染”中列举了一些对污染地下水行为的禁止性规定，但显然不足以概括所有对地下水造成污染的行为。而《水污染防治法实施细则》仅在第47条中对“利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品，农药等”的危险行为规定了其法律责任，而且对于违规行为的惩罚仅处以10万元以下罚款，缺乏更为严厉的规定，这不仅不能达到制止现有污染者在经济利益的驱使下继续作出破坏地下饮用水源行为的目的，也不能有效地防止新的污染者的出现。
　　
　　3、鼓励公众参与的力度不够
　　
　　由于人们思想上存在一定误区，即总是把水资源，尤其是地下饮用水源认定为取之不竭、用之不尽的资源，在实际生产生活中忽视了对其的保护和节约，导致地下饮用水源的严重污染和浪费，现有的关于地下饮用水源保护的法律制度大多为禁止、限制性规定，缺乏鼓励性规定，难以提高和调动广大群众参与保护地下饮用水源的积极性。
　　
　　4、针对农村地下饮用水源保护的法律调控不力
　　
　　农村用水尤其是农业生产用水在我国总用水量中占了极大的比重。据统计，2001年农业用水占了全国总用水量的69.2%，在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用，污水灌溉及不适当地开垦和砍伐行为也会对地下饮用水源造成不同程度的污染和破坏。纵观我国现有的相关法律制度，我们可以发现针对农村地下饮用水源保护的法律调控存在空白，这必将阻碍农村饮用水源保护工作的开展。
　　
　　三、加强我国地下饮用水源保护法律调控的基本对策
　　
　　加强地下饮用水源保护是我国目前非常紧迫的任务。要有效地保护地下饮用水源，就必须改变传统的“末端治理”的思想，转而对地下饮用水源的开发利用进行“全过程管理”。确立预防为主、防治结合的方针，即既要积极治理现存的污染，防止水质的进一步恶化，同时又要采取有力的措施防止新的污染产生，以此全面保护地下饮用水源。为了更好地保护地下饮用水源，必须遵循下列原则：第一，在地下水防治规划的基础上，与城市建设总体规划、工业发展规划、土地利用规划、水源开采规划、环境保护规划相结合。第二，充分考虑水文地质单元的特点、含水层岩性结构，地下水补给径流，排泄条件，含水层不同地段的富水性；充分掌握地下水流向、流速、水力坡度、孔隙度、含水层厚度、开采量、降水补给量，以及含水层边界等参数。第三，充分利用地下水监测资料，以便掌握时空变化规律，确定划分保护区污染物参数。在该原则的指导下，应至少采取以下措施：
　　
　　（一）应从立法上强调地下饮用水源保护
　　
　　我国现行的《水法》、《水污染防治法》、《城市地下水开发利用保护规定》、《城市供水条例》以及《饮用水源保护区污染防治管理规定》等都规定了一些有关地下饮用水源的保护措施，但是一般都把重点放在地下饮用水源水量的保护上，而对地下饮用水源水质的保护则涉及不多，并且规定得比较原则。因此建议出台专门保护饮用水源的法规予以全方位的规定。
　　
　　建立地下饮用水源保护区，划定地下饮用水源一般超采区和严重超采区。在地下饮用水源超采区严格控制开采地下水，不得扩大取水量，禁止在没有回灌措施的地下饮用水源严重超采区取水，如果因特殊情况需要取水，须通过严格的审批程序。
　　
　　（二）建立和健全地下饮用水源评价制度和监测制度
　　
　　为了解地下饮用水源现状，从而在掌握确切资料的基础上合理利用与保护我国的地下饮用水源，应建立和健全地下饮用水源评价制度和监测制度。对地下饮用水源的水质、水量、开采技术条件、环境效益、防护措施进行评价。通过评价，使轻度受污染的水源水质逐渐恢复清洁，使污染较重的水源地采取合理的控制、防污染措施；通过对净化区的建设，恢复其生态环境，以涵养水分、净化水源，减少对补给水源的污染；监测是维护和管理地下饮用水源的必要因素，全国和地区地下饮用水源的长期规划、战略和政策都是以分析和相应监测数据为基础的。通过监测，可以从整体上更准确地掌握地下饮用水源水质和水量等状况，有利于更好地评价地下饮用水源开发利用和保护情况。但是目前我国地下水监测体制不顺、设备陈旧、技术手段落后、专项经费不足及监测井网密度不够，造成了监测工作的不力。因此，有必要加强基础设施建设，迅速补充和完善地下监测井网，设立地下水观测专用井，并建立地下水动态监测与分析预测服务系统。通过对污染监控带的建立，监测污染物的动向，以便及时采取措施，防止突发性污染事故的发生；这样，实现对地下饮用水源的有效保护。
　　
　　（三）完善地下饮用水源保护的法律责任
　　
　　按照“污染者负担、受益者补偿”的原则，将民事责任、行政责任、刑事责任有机结合，使污染者或破坏者为其行为付出相应代价，必须采取恢复、补救等措施来保护和改善地下饮用水源，至少恢复到破坏前的状况，而这往往将付出更多的财力、物力等，从而在惩处现有污染者的同时又起到减少潜在的污染者，预防地下饮用水源的破坏的效果。
　　
　　（四）加强公众参与的力度
　　
　　必须要在公众中广泛宣传有关地下饮用水源保护知识和保护的意义，使其真正认识到地下饮用水源对当代人和后代人的战略意义，并牢固树立“保护水资源，人人有责”的思想，树立节水观念，做到珍惜每一滴水。充分利用电视、广播、网络等媒体揭露和批评对水资源的破坏行为，鼓励和表扬保护和节约行为，鼓励公众对破坏现象进行监督，在全社会掀起爱水节水护水运动；增设鼓励性规定，鼓励公众参与到监督、管理和保护地下饮用水源的进程中来，加大地下饮用水源保护的广度和深度。
　　
　　（五）建立和完善地下饮用水源调蓄系统，发挥“水银行”作用
　　
　　美国在西南各州的干旱地区建立“水银行”，以缓解干旱时期的水需求。如加利福尼亚建立了一个比较集中的水储备和转让系统，利用加州广布的运河系统和具有广大储存空间含水层之优势，通过水市场，使水的利用从低价值使用转向高价值的使用。尽管这种水交易是有限的，但市政当局却在过去极其干旱时期，保证了水充足的供给。应借鉴发达国家先进的人工回灌制度，结合我国地下水开采利用的实际情况，建立完善的地下饮用水源调蓄系统。我国西北内陆河流的山前冲洪积扇是“水银行”的理想场所，借鉴世界上的先进经验，发挥“水银行”作用，调蓄水资源，将会取得显著的社会、经济和环境效益。实践证明含水层人工补给是一种可行的、费用低廉的解决供水问题方法。人工补给最主要目的是储备地下水，在水短缺时候提供水量以满足用水需求。此外，人工补给还用于控制海水入侵、控制由地下水过量抽取引起的地面沉降、维持河流基流、保护生态环境、提高地下水水位、以及减少地下水的抽取费用等。在立法上，将人工回灌作为超采地下水的责任方式之一，使相关机构在制定开采利用地下水的规划时就必须考虑其后的人工回灌，从而使有效地利用人工回灌恢复地下饮用水源成为可能。
　　
　　（六）健全农村地下水源保护机制
　　
　　积极引导农民实施节水灌溉，帮助他们限制使用污染严重的化学品，并做到合理开发利用地下饮用水源。同时完善农村地下饮用水源污染源的管理制度：排污申报登记制度、排污适当收费制度、限期治理制度、对村落水体定期监测制度、水污染事故申报及应急措施制度等。设立专门针对农村的环境监管机构，对农村地下饮用水源的现状进行调查，摸清农村地下水的开采利用情况及污染或破坏程度。在此基础上制定切实可行的规定或措施，防止过量开采和各种污染地下饮用水源的行为，从而切实有效地保护农村地下饮用水源。

【作者简介】
蓝楠，女，硕士，中国地质大学（武汉），讲师，主要研究环境资源法。

【注释】

[1]本文是中国地质大学（武汉）优秀青年教师资助计划资助重点项目：“饮用水源安全法律问题研究”阶段性成果之一，该项目由蓝楠主持。
[2]邵益生等主编：《人与自然百科[人与水]》，辽宁人民出版社2000年版，第143页。
[3]王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第342—346页。
[4] [美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝著：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，汪劲等译，法律出版社2000年版，第234—249页。
[5]地下水污染的程度很难测定。欧洲几乎没有什么资料。人们对地下水的监测不像地表水监测那么多。据美国联邦环境保护局的估计，美国有30—40万个遭污染的地方，总净化费用高达7500多亿美元。不管目前的情形怎样，今后这一问题肯定会进一步恶化。因为污染物渗透过土壤到达蓄水层需要很长的时间，所有我们如今正在处理的污染实际上是几十年前产生的。与此同时，农业高度集约化，施用的化肥和农药越来越多，过量的化肥和农药正在慢慢地渗入地下蓄水层。引自[英]朱莉·斯托弗著：《水危机》，张康生等译，科学出版社2000年版，第120页。
[6] 《法国水法》，载《国内外水法参考资料选编》，第446页。
[7] 袁弘任等著：《水资源保护及其立法》，中国水利水电出版社2002年版，第197—199页。