【摘要】农村饮用水源保护是农村饮水安全工作的核心。本文首先在论述农村饮用水源与其保护现状及存在的问题基础上，剖析了农村饮用水源地污染的主要成因；然后提出了加强农村饮用水源法律调控的些许设想，旨在探索一条适合浙江省农村实际的饮用水源保护法制化之路。
【英文摘要】Rural drinking water source protection is the core work of protecting the rural drinking water safely. In this paper，based on research of drinking water sources in rural areas in Zhejiang Province，classified and summarized the types of the rural drinking water sources in Zhejiang Province，and found the present existing problem from the real status of drinking water sources in rural areas，further more，analyzed the main causes of pollution in rural drinking water sources，and then suggested to strengthen the legal regulation of protecting rural drinking water sources，to explore a legal and suitable way of protecting rural drinking water source in Zhejiang Province.
【关键词】饮用水源;保护;法律对策
【英文关键词】rural drinking water sources; protection; legal measures
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、引 言
　　
　　饮用水源是人类生命之源和生存之本，其科学保护与否直接关系公众生命健康和生存权。本着“以人为本”理念，保障公众生命健康和生存权理所当然地成为饮用水源保护法律调控的理论基础。[1]饮用水源保护是一个全球共同关注的问题，国外及国际社会自20世纪就开始运用法律等手段对饮用水源进行调控。饮用水源问题是全球性、区域性、流域性的问题，抓好水资源保护，既是一种责任更是一种义务。“千万农民饮用水”是浙江省人大十届一次会议明确提出的“五大百亿”工程之一。生活中离不开水，农村和城市于此都一样。在农村，饮水卫生质量的优劣不仅直接关系到人体的身体健康，而且还关系到当地的社区经济发展和农业产业结构调整，严重的水体污染和不安全的饮用水还会影响到农作物或农产品的质量、牲畜养殖等等。饮水当思源，为了寻求更好的解决浙江省饮用水源危机的方法，实现社会、经济和生态的可持续发展，实为有必要加强饮用水源保护的法律调控，故我们基于相关调研[2]的基础上，对其进行相应的理论探讨，旨在探索一条适合浙江省农村实际的饮用水源保护法制化之路。
　　
　　二、浙江省农村饮用水源保护现状及存在的主要问题
　　
　　（一）浙江省农村饮用水源概况
　　
　　饮用水源，意指可以提供给人们饮用的、可以逐年更新的水资源，是大陆上由大气降水所补给的各种地表、地下淡水的总量。[3]浙江省素有“七山一水两分田”之称，省内有钱塘江、瓯江、灵江、苕溪、甬江、飞云江、鳌江、京杭运河（浙江段）等八条水系；有杭州西湖、绍兴东湖、嘉兴南湖、宁波东钱湖四大名湖及人工湖泊千岛湖等重要水源地。农村饮用水源的类型大致可分为2大类：地表水源和地下水源，其中地表水源包括河流水、湖泊水、水库水、溪沟水和坑塘水；地下水源包括潜水、承压水和泉水。在缺水地区，降水（雨）也可积蓄起来作为饮用水；在高山地区，窑窖水也被用作农村饮用水源。目前，浙江省大多地区基本以地表水为饮用水源，即以水库水、河流水和湖泊水为主。但是浙江的水资源总量并不充足，据有关资料显示：浙江省自然资源禀赋条件差，沿海发达城市及滨海地区水资源紧缺比较严重，全省多年平均水资源总量为937亿m3，按单位面积计算的水资源量仅次于台湾、广东、福建、海南，居全国第5位。但由于浙江省人口密度高，人均水资源拥有量仅2119m3，比全国人均水资源拥有量还低212m3。十年一遇的枯水年份，全省水资源总量约为579亿m3，人均拥有量只有1309m3。[4]
　　
　　调研中，我们了解到浙江省农村饮用水存在的主要问题是缺水和令人堪忧的水质污染，其主要表现为以下两大方面：水量不足与污染严重等。水量不足主要表现为资源性缺水和干旱缺水，这已经制约了当地经济社会发展；而污染严重从某种程度上说是带有根本性的问题。目前，浙江省大部分农村水源地没有相应的保护管理措施与水质预警实时监测体系，不同程度上受到了生活污水、化肥、农药、养殖畜禽粪便、工业废水等的污染，水源水质越来越差，许多地区出现了水质性缺水。[5]区域型缺水、水质型缺水、工程型缺水并存，造成区域型缺水干旱状况不断加剧，部分地区人民群众基本的饮水都难以保证。浙江省委省政府提出要在2020年基本实现现代化，欲实现这一战略目标，需水量必将日益增多，而供水水源却有减无增，水资源的供求矛盾，随着经济社会的发展将日趋突出。
　　
　　（二）浙江省农村饮用水源保护存在的主要问题
　　
　　饮用水源保护，通常是指为了满足可持续发展，采取经济、法律、行政和科学技术等多种手段，合理地安排、管理、经营饮用水源，消除影响饮用水源利用安全的各种行为，维持饮用水源的正常使用和生态功能。其目的是保障饮用水源的持续、安全利用。目前，浙江省根据《水污染防治法》规定，对饮用水源保护区作了划分，建立了一些批水源保护区[6]，并开展了水源地的污染防治工作。但目前缺乏专门针对农村饮用水源保护的法律法规，还没有针对农村饮用水源保护区的划分标准；虽有的地方在城市饮用水源保护法律法规中也涉及到部分农村饮用水源保护的相关内容，但对因农村饮用水源变化引起保护区范围变化的科学论证工作相对滞后；对饮用水源如何保护缺少相应的规划和科学研究；对水源地源头周围污染源情况掌握和管理有滞后现象，缺少水源地日常动态管理系统、污染源动态档案系统和应急处理系统等。因此，水资源问题将直接对浙江省的可持续发展提出了挑战，保护农村饮用水源、确保农村饮用水安全自然成为了农村水环境保护的首要任务。可见，饮用水源保护是一项涉及自然、社会、环境多学科、跨行业，关系到社会经济持续发展的系统工程。尽管浙江省农村饮用水源保护工作取得了一些成绩，但仍有一些问题不容忽视：
　　
　　1．浙江省农村饮用水源污染日益严重
　　
　　据调查，其原因是：水土流失、农药化肥的不合理施用等农村农业面源污染、集约化养殖场产生的畜禽鱼类粪便及饵料的沉淀、大量残存的农膜、生活垃圾渗透液的渗漏、未经处理的工业废弃物的任意排放、地下水位下降等，从而使包括农田水、田沟水、径流水、塘水、浅层地下水、河流水、深层地下水等不同水体受到不同程度的污染。还有，农业固体废弃物[7]大多未得到合理回收和利用，与生活垃圾一起四处堆放或沿河湖岸堆放，在降雨的冲刷下，其大量渗滤液排入水体或直接被冲入河道。
　　
　　2．浙江省农村供水设施普遍陈旧简陋
　　
　　调查中，我们发现浙江省农村饮用水工程建设标准较低，自来水普及率不高，供水站功能不完善、设备不配套，饮水井条件差、布局不合理；农村饮用水处理设施简陋，缺乏沉淀、过滤、消毒等净水工艺和水质检验设备。很多村落饮用水直接取自水库、山泉水，致使水质不达标现象严重；有的村落的自来水甚至是是未经任何消毒处理的“方便水”。
　　
　　3．浙江省农村饮用水源保护管理问题突出
　　
　　首先，在思想观念和生产方式上还有较大差距。一些地区部分领导对饮用水安全问题的严峻形势认识不足，原有的农村改水工程因资金、认识、技术问题及未考虑长远发展规划，已建的工程到现在不少已处于瘫痪或半瘫痪状况，而再次改水遇到了资金不足的限制。其次，农村饮用水源保护管理法律、法规不健全，农村环境保护监管力量薄弱。现行的饮用水源管理法律法规及制度，主要是针对城市和工业制定的，与农村饮用水源本土化管理不相适应；而农村饮用水源保护方面的地方立法又很缺乏，难以满足农村饮用水源管理的需要。农村饮用水源保护管理体制不健全，管理权限划分不明确，将饮用水源的物理属性和功能分散管理。再次，农村饮用水源跨行政区管理力度不够。缺乏跨行政区饮用水源管理的专门立法，缺乏有效的水质保障措施，缺乏综合管理的措施等。
　　
　　三、浙江省关于农村饮用水源保护的立法现状分析
　　
　　据调查结果显示，公众最关心的环境问题是饮用水水源污染问题，名列所有环境问题的首位。目前我国还没有对饮用水水源地保护的综合性法律法规，现阶段饮用水水源保护法律制度主要散见于以下法律法规：《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》及其《实施细则》、《水法》、《生活饮用水卫生规范》等。另外，1989年五部委联合颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（以下简称《规定》），是我国现今唯一一部最为集中规定饮用水水源地保护的部门规章，但由于制订年代较早，法规级别较低，内容过于粗糙，只能对我国饮用水水源保护起到一种指导作用。2007年底，国家环保局发布了《饮用水水源污染防治管理条例》（征求意见稿），对饮用水水源污染防治监督管理、饮用水水源保护区的环境管理、饮用水水源污染事故应急处理及法律责任等做出了基本的规定，该条例若通过将会促进水源保护与污染防治。这些法律法规或从原则上规定应保护饮用水源，或规定一些具体措施，如划定饮用水源保护区、进行水质监测、禁止性措施、预警和应急制度等等，对饮用水源保护提供法律上的支持，从根本上认识到饮用水源保护的重要性。[8]
　　
　　浙江省人民政府也高度重视饮用水水源的保护，出台了一系列的地方法规、规章和规范性文件，比如《浙江省实施<中华人民共和国水法>办法》（1991年）、《浙江省水资源管理条例》（2003年）、《浙江省水资源费征收管理办法》（2007年）等，并且在各级各部门的管理实践中已经得以运用。其中，省环保局关于贯彻执行《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的通知、关于继续开展合格饮用水地表水源保护区建设的通知、关于印发集中式饮用水源地保护规划编制技术大纲的通知等文件，对我省农村饮用水源保护具有一定的规范意义。但总的来说是，浙江省饮用水源保护重城轻农（城即城市，农即农村）、重表轻下（表即地表水，下即地下水）、重点轻面（点即点源污染，面即面源污染）等。[9]。显然，这与饮用水源的稀缺性、污染的严重性和保护紧迫性相比，仍显得十分不足，其主要表现在下面几个方面：
　　
　　1、这些法律法规有一些是在传统计划经济体制下制定的，而随着社会主义市场经济体制的建立，饮用水源的重要性日益被人们所认识，加强对饮用水源保护的要求也越来越强烈。从法律调控的内容角度看，对农村饮用水源的法律调控存在具体制度上的缺失。因此，传统计划经济体制下制定的一部分法律制度显然已不适应浙江省饮用水源保护现状的要求，所以亟待修改和完善。
　　
　　2、浙江省饮用水源保护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少。同时，关于饮用水源保护的法律责任的规定又非常缺乏，仅仅规定了“罚款、停业或者关闭”，而没有更加严格的法律责任的规定，不足以防止污染。从法律调控的权力运行角度看，浙江省对于农村地区水环境保护而言，存在政府环境监督管理体制上的困境。我省许多农村地区居民无法享受到管网供水，只能直接从江河等地表水源取水或者依靠收集的雨水、井水为生。农村水源主要为散置在村落或村落间的水体，而政府控制的组织依托在于行政机构，乡镇为最低级别，使得政府组织建构不符合农村饮用水源的自然属性，以致相关管理措施难以长期稳定地延伸到乡镇以下的农村地区，水源基层管理责任难以落实。
　　
　　3、浙江省饮用水源保护法律制度还存在许多空白。从法律调控重心立法现状的角度看，浙江省以及全国环境法律制度历来突出于对城镇居民有关的生态环境的保护，对农村特别是山区关注较少。农村饮用水源保护在法律规范中一笔带过，其保护管理的控制体系、手段和形式在法律文件中不仅不突出，有的甚至一片空白。目前，浙江省饮用水源的主要污染源是城市生活污水、工业废水和农村面源污染，可是却缺乏相应的法律制度予以规制，不利于饮用水源的保护。更为重要的是，浙江省饮用水源保护法律制度没有就国家已有的一些原则性规定做出具有地方特色且可具操作性的规定。
　　
　　四、浙江省农村饮用水源保护的法律对策
　　
　　法律存在是为了社会的、公共的、个人的利益。以上所列种种问题，究其实质主要是由于浙江省农村饮用水源保护未系统纳入到法律调控范畴。因此，我们应秉承保障人的生命健康和生存权理念，针对存在的问题加强对饮用水源保护的法律调控。[10]
　　
　　（一）加快浙江省农村饮用水源保护的立法进程
　　
　　饮用水源一体保护制度至少应包括城市和农村饮用水源一体保护、集中式饮用水源和分散式饮用水源的共同保护。政府在农村饮用水源保护方面应承担主要责任，首先转变传统立法观念，以可持续发展为指导思想，确认农村饮用水源的公益性和优先保护地位。坚持水环境污染与水资源保护并重原则、强化污染责任原则与地方立法适度超前原则等，健全现有法律、法规、规章，设立强化流域水资源统一管理的法规，以及加快《浙江省农村饮用水源保护管理规定》、《浙江省农村清洁生产促进管理规定》和《浙江省农村集约化养殖场管理规定》等相关方面地方立法的进程，为农村饮用水源保护提供切实的法律依据。
　　
　　（二）改变浙江省现有农村饮用水源保护管理体制
　　
　　完善饮用水环境引发的问题是流域性的，没有流域的综合行动就无法解决问题。因此，要改变浙江省农村饮用水源区域管理与多部门管理相结合的模式，将流域水系作为一个统一的整体来考虑，实行流域统一规划、监督管理，建立农村流域饮用水源统一管理与区域管理相结合的管理机制。所以，要特别加强对钱塘江等跨行政区水体的流域管理，确定流域饮用水源保护机构的法律地位和职责，使其具有独立的地位，负责该流域饮用水源的总体规划和调控，而浙江省地方环境保护管理部门要配合其管理。我国2002年颁布的新（《水法》虽然突出了流域管理，但只有原则性规定，不利于实际操作。因而，建流域管理法体系是实施流域管理的当务之急。
　　
　　（三）浙江省农村饮用水源保护的基本法律制度创新
　　
　　我国现行饮用水源保护法律制度主要有饮用水源保护区制度和饮用水源保护应急制度[11]等。但现行饮用水源保护法律制度缺少对农村饮用水源保护的针对性，操作性不强，且存在诸多法律空白，急需完善。所以，可借鉴国外有益经验，结合浙江省水环境自身特点，加强公众参与，完善浙江省农村饮用水源优先保护区制度[12]、流域生态补偿机制[13]、预警及应急处理制度[14]、纠纷处理制度、限期治理制度、排污收费制度、水质标准制度、水质监测制度等规范体系，使农村饮用水源保护的指导思想和法律规范具有现实的可操作性。必要时，还可制定《浙江省饮用水源保护区条例》等。
　　
　　（四）加大浙江省农村饮用水源保护的法律责任
　　
　　法律责任是农村饮用水源法律保护顺利进行的重要保证。首先，加强组织领导，把农村饮用水安全问题作为领导政绩考核内容，实行目标管理。要加大宣传力度，提高认识，尤其各级领导的认识，充分认识到饮用水安全是关系人民身体健康、社会稳定，关系到农村发展、全面建设小康社会和基本实现现代化的大事。再次，按照“谁污染，谁治理；谁受益，谁补偿”的原则，将民事责任、行政责任、刑事责任有机地结合起来。在民事责任方面，以无过错责任为原则，以经济赔偿为主，加大赔偿范围和赔偿金额，切实保护农村饮用水源的污染治理；在行政责任方面，加大行政制裁的严厉程度，强化行政处罚和行政处分，扩大行政处罚和行政处分的范围，增加对违法乱纪者的个人经济处罚。并且对农村饮用水源保护专门机构和其他机构的人员，如对饮用水源保护不力，也应进行制裁。在刑事责任方面，必须加强对饮用水源犯罪的处罚，以无过错责任为原则，因为饮用水源污染案件十分复杂，往往涉及到科学技术问题，要证明危害人主观上有过错是十分困难的。在这种情况下，如果坚持过错责任原则，要求提出有关污染者有过错的证据，就必然使受害人陷于不利的境地，同时也会放纵危害饮用水源的行为，造成更大的损害。相反，如果实行无过错责任原则，有利于案件的起诉和审判，只要实施的行为造成了饮用水源的污染和破坏，构成犯罪时，就要负刑事责任。这样使受害人处于更为有利的地位，防止危害饮用水源安全的行为造成更大的损害。
　　
　　五、结 语
　　
　　饮用水源是人类的生命之源、生存之本，对其进行保护是保障人们生命健康和生存权的迫切需要。妥善处理农村饮用水安全问题，关系到浙江省农村经济的可持续发展、关系到广大农民的安居乐业，关系到建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会总体目标的实现。


【作者简介】
李明华，浙江临安人，男，浙江林学院天目学院院长，浙江省环境法学研究会会长，教授，硕士生导师；陈真亮，浙江台州人，男，浙江林学院环境与资源保护法学硕士研究生；文黎照，河南安阳人，女，浙江林学院环境与资源保护法学硕士研究生。



【注释】

[1] 可参考叶全胜：《东江源饮用水源地保护区法律机制构建》，昆明理工大学2007硕士学位论文，第15页。
[2] 本文的一些主要观点和数据基于2008年7—8月期间，浙江林学院环境法律援助站及环境法治与发展中心的暑期社会实践小分队对浙江省临安、东阳、开化、萧山等地重要水源地进行的相关社会调研资料而得出。
[3] 沈连继：《饮用水源保护法律问题研究》，吉林大学2006年硕士学位论文，第2页。
[4] 龚建立，钱军强：《浙江省水资源问题及其成因分析》，水问题论坛2000年第4期。
[5] http://www.zhejiang.gov.cn/gb/zjnew/node3/node22/node168/node370/node381/userobject9ai67898.html，《2006年浙江省水资源公报》，2008/8/11访问。
[6] 到2000年底，全省建成规范化的城市饮用水源保护区200个。
[7] 比如浙西临安地区的山核桃壳的污染。
[8] 蓝楠：《中外饮用水源保护法律制度比较》，国土资源2006年第11期。
[9] 黄锡生：《环境友好型社会下我国饮用水源的法律保护》，环境保护2007年第2期。
[10] 新近召开的浙江省环保会议指出，今后一个时期我省农村环境保护要着力抓好以下10个方面的工作：切实加强农村饮用水源保护，加大农村工业污染防治力度，继续深入推进畜禽养殖污染防治，积极开展水产养殖污染防治，继续扎实推进农村生活污水治理，继续推行农村生活垃圾集中收集处置，继续大力推进化肥农药污染防治，加快开展土壤污染防治，继续深入开展河沟池塘整治，着力加强农村自然生态保护。力争通过三到五年的努力，农村地区突出的环境污染问题基本解决，农村环境管理体制和工作机制基本健全，城乡统筹的环境保护格局基本形成，农村环保基础设施和执法监管明显加强，生态环境质量明显改善，农村环保工作继续走在全国前列。这为我省今后的饮用水源保护提供了指导。
[11] 比如，调研过程中，我们了解到临安高虹镇发生的伤寒病一例，即与没有建立饮用水源保护应急制度有很大关系。
[12] 研究制定水库水源地保护规划、科学划分水源地保护区，促进水资源保护和利用协调发展，确保供水安全，不仅极为重要，而且十分必要。
[13]由于地方各级人民政府只对本辖区环境质量负责，一些跨行政区饮用水水源保护区的划定及管理往往导致上下游的纠纷。此外，为保障下游行政区的饮水安全，部分上游地区的经济发展受到限制，要求建立生态补偿机制的呼声日益强烈。补偿的主体是政府，政府对村民进行补偿，因为政府对于环境保护有着不可替代的责任。此外，如果让下游的居民直接的补偿上游是有很大的难度的（缺失强制性、自愿性）。补偿手段上可以从经济和科技上来进行。
[14] 可参考蓝楠：《湖北省饮用水源可持续利用的立法构建和制度创新》，湖北社会科学 2007年第2期。该文有相关详细论述。