【摘要】公众参与制度是环境法的一项重要制度，各国基于国情而建立了不同的机制，在对各国公众参与机制进行考察的基础上，我国借鉴各国的有益经验，应当明确公众范围，确定公众参与的内容，建立符合我国国情的公众参与方式，并设计合理的公众参与程序。明确公众参与具有决定性的法律效力。
【关键词】环境保护；公众参与；公众参与主体；被动式行政性参与；公益诉讼
【写作年份】2007年

【正文】
　　世界环保事业的最初推动力量就来自公众，没有公众的参与就没有环境保护运动[1]。公众参与环境保护最初主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，到20世纪70年代以后，公众参与形成政治力量，并逐渐法律化、制度化[2]。一般认为，美国《环境法》首先从法律上确立了公众参与制度，以后为各国环境法所推崇，成为环境法的一项重要制度。从而形成了制度内和制度外公众参与环境保护。制度外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就是人们是日常所言的公众参与制度。其中以制度内公众参与为主流。但在我国公众参与制度尚不完善，因此本文拟对此进行探讨。
　　
　　一、公众参与的主体范围界定
　　
　　公众参与之主体即“公众”,“指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。[3]”因此，公众是与政府和建设单位相对应的社会民众，其具体范围指：（1）自然人，公众主要是指是全体社会成员的集合体，自然人是公众的主要部分；（2）法人，是指受环境影响的法人组织，在环境保护中法人也应当作为公众参与其中；（3）社会团体，是指人们基于共同利益或者兴趣与爱好而自愿组成的一种非营利社会组织，国外称之为非政府组织或者非营利组织，社会学使用中介组织，经济学常用非营利组织，政治学称之为第三部门[4]。公众范围中的社会主要社会指环境保护组织。专家、学者是对环境保护具有专业知识和较深刻研究的自然人，如果其以公众身份参与环境保护，那么他也是公众之一员，如果是以专家身份参与环境保护，那么就不是公众，而应当是接受委托以专业知识和技能服务于环境保护的人。
　　
　　但在一个具体建设项目等可能利用环境或对环境造成破坏的项目中,公众参与主体应当包括哪些?我国《公众参与环境影响评价办法》规定是“可能影响范围内”之公众。但什么叫“可能影响范围内”?仍不明确性。其他环境保护法律法规并没有明确之规定。
　　
　　明确特定环境事务公众参与的公众范围才能确保公众参与的实质实现,如果没有明确的界定,那么公众相对人或政府有关部门在公众参与制度中可能利用其不明确性而达到自己的目的。比如一个建设项目可能对周围环境造成破坏，一般而言，最靠近项目的环境破坏最严重，从里向外扩散，受破坏的程度逐渐减轻，如果相对人、政府选取最边沿的公众参与，那么当然会得到同意。因此,我们应当通过立法方式明确特定环境事务参与的公众范围,可以以环境事务所在地点为中心，沿着环境受影响的扩散方向，确定一定区域内的公众即是该环境事务的公众参与主体，进而以中心为基点，按影响环境的因素的衰减率，划分不同区域，并确定不同区域的公众参与的权重，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。这是最基本的主体公众，相对人、政府必须确保其参与性的。除此之外，其他地区公众、环境保护组织等也可以依法参与，但应当是自愿式的主动参与。
　　
　　二、公众参与的内容
　　
　　关于公众参与的内容，一直有争议，有的学者认为是参与决策活动[5]；有的学者认为是参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策活动[6]；有的学者认为公众参与包括立法参与、决策参与及执法参与[7]。我国环境保护法律法规规定环境决策力主政府主导，如我国〈环境保护法〉规定了环境质量标准由“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准”；没有规定公众参与决策保护和改善环境、防治环境污染和其他公害；只规定了公众参与环境影响评价的执法，而对参与环境法律救济则仅规定了个人权利受到侵犯时通过诉讼救济自己的权利，而没有规定公益诉讼制度。这种不全面的参与实质排斥和限制了公众参与, 因为如果仅仅是某一方面的参与，结果可能将其参与“空化”,必然打击公众参与的积极性和主动性.
　　
　　因此,我国应当借鉴发达国家的有益经验和成熟的制度建设，建立公众全方位参与决策、监督、执法和法律救济的制度。参与决策，即对特定环境事项作出决定的活动和过程。决策是基于某种理想而产生了相应的目标，为了实现该目标而作出某种决定的活动和过程[8]。环境保护的公众参与决策，即公众与国家权力机关、政府部门或公众相对人一起制定、修改、废除那些影响环境质量的法律法规、管理政策、技术规范和措施，以及鉴定那些规定公共环境目标和价值的活动和过程。环境决策活动和过程实际是不同利益主体协调权利与义务的活动和过程，参与决策是公众参与的重要方面，公众参与决策一方面为可以有效地将公众的环境利益以法律规范等形式确立下来，使公众的环境利益由观念、理论的利益变为法律的权利，从而可以得到法律的保护；另一方面为公众参与执法、监督和法律救济提供了依据。
　　
　　执法参与，即参与到政府相关机关的环境法律法规和政策执行、贯彻活动中。任何环境法律法规、政策、技术规范无论有多完美，对公众的环境利益确认和保护如何周到，如果没有得到执行，那么只能是美好的“画饼”。执行的参与可以确保公众决策的落实，从而实现公众的环境利益。确保公众执行参与在各国法律法规中主要建立公众参与环境监测、建设项目的环境评价、对环境治理工程的评价等。
　　
　　公众参与监督即公众参与对所有有环境保护义务的人监督其是否履行法律法规规定的义务，以及其行为是否符合环境政策。这种监督是一种社会性监督。
　　
　　公众参与法律救济，即公众对于违反环境保护法律法规和政策，致环境受到损害或可能致环境受到损害的行为，通过法律途径使受到损害的环境得到恢复，或可能受到损害的环境免受破坏。法律救济的公众参与应当与因环境侵权而受到损害的权利人通过法律救济而获得赔偿有所不同，应当特指我们所言之公益诉讼。公益诉讼起源于古罗马，是与私益诉讼相对而言的。英美法系的美国，这类诉讼被称为公共诉讼。美国法律制度体系专门规定有环境公益诉讼，亦称公民诉讼，在《清洁空气法》、《清洁水法》规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。我国可建立民间的、检察机关的、个人的公益诉讼制度，授权任何人、任何机关、任何团体均有作为原告起诉环境侵权，要求侵权行为人承担民事责任的资格。公益诉讼所作之判决的受益人应当是确因环境侵权而受到损害之人，即使是国家公诉机关提起的公益诉讼，判决的赔偿也不能作为国家收入而上交国库。公益诉讼人可以是出于公共利益或受害人集团利益而诉讼，为鼓励公益诉讼，对公益诉讼人可以给予其一定的物质奖励或补偿。建立公益诉讼制度，可以消除一般民事诉讼法对环境侵权案件中，原告可能面临的资格障碍。公众参与法律救济是公众参与环境利益保护的最后一道防线。
　　
　　三、公众参与模式的比较与选择
　　
　　我国公众环境保护意识淡薄，参与意识不强，因此许多学者在探讨我国环境保护公众参与机制或制度建设时，都特别强调要提高公众的环境保护意识和参与意识[9]，但公众的环境保护意识、参与意识的培养和提高不是短期内就能实现的，因此，我们目前迫在眉睫的是根据当前的国情建立一种适当的参与模式。
　　
　　公众参与方式有很多，如对环境公众参与评价依先进国家实施的经验，大致有但不限于下列方式：咨询委员会；非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会、公民审查委员会；听证会；发行手册简讯；邮寄名单；小组研究；民意调查；设立公共通讯站；记者会邀请意见；发信邀请意见；回答民众疑问等[10]。具体方式在运用中，结合组织者、参与者，以及利用的程序，法律效果等因素，形成不同的模式。公众参与的模式，根据不同标准有不同的分类，这些分类有助于我们立法借鉴，也有助于我国环境管理模式的设计。
　　
　　根据公众参与主体是否自觉，可分为主动式参与和被动式参与。主动式参与即参与主体通过自己的积极行为，参与到环境保护活动中去的方式。是主体自觉的一种行为。在许多国家立法和实践中都授予主体主动参与的权利，比如法国环境法第124．1条规定：任何人均有权获得有关固体废弃物的收集、运输、处理、存储和堆放对民众健康和环境有何不利影响、为预防这些不利影响计划采取的措施以及对已经造成影响的补偿办法方面的信息。据此规定了民众有自由查阅此类文件的权利。德国环境监测法第9条规定公众可以查查阅资料等。被动式参与则是在环境保护活动中，参与主体基于相对人或政府的行为而参与其中，并非一种自觉的行为，如在环境影响评价，公众对组织者发放的调查表的回答、对有关问题的回答等都是被动式参与。如德国环境监测法第9条规定的在环境监测中，主管部门公布计划，向公众报告决定，然后公众发表意见，从整个制度的规定来看，体现出公众参与并不主动，而只是在政府主管部门发动的活动中，参与进来。法国《环境法典》第三章规定公众调查制度也是极为被动的。在许多国家的环境影响评价都多采有被动式参与制度。
　　
　　根据公众参与主体参与的直接目的，可分为预防性参与和救济式参与。预防性参与是指公众参与的目的是为了防止环境事故之发生，比如参与决策多是预防性参与，一些监督、执法活动也是预防性。救济性参与则是环境事故已经发生，公众参与是为了救济被破坏的环境和受害人，公益诉讼多是救济性的。
　　
　　根据公众参与的活动性质，分为行政性参与和司法性参与。行政性参与是公众参与至环境行政管理活动中，或配合行政管理，或通过行政管理方式到达保护环境之目的。如德国〈联邦污染控制法〉规定的对环境的影响的设备进行审批的程序，日本〈环境影响评价法〉中公众的参与均是行政性参与。司法性参与则是通过司法方式保护环境，包括通过公益诉讼方式排除危害，美国多采用这种方式。
　　
　　上述单一模式进一步组合，形成主动式的预防性行政性参与模式；主动式预防性司法性参与模式；被动式预防性的行政性参与模式；被动式的救济性司法性参与模式。不同的模式需要不同的条件，才能发挥作用。一般而言，主动式的模式中必须要有良好的公众环境意识，在法律上确立环境权，公众的权利意识强烈。而被动式模式中相对对公众的环境意识、权利意识要求不高，但对法律制度要求应当更严格，相关程序保障更具体。
　　
　　各国立法和实践中并没有纯粹地单一采某种方式，而是根据本国公众环境意识、权利意识、市民社会成熟性、民族思维习惯和行为习惯等的不同，而以某种方式为主，兼采其他方式。在具体的专门法中又可能有不同的模式。宏观而言，美国一般多采用主动式、预防性的司法参与模式，表现为制度内的公众参与大量是通过公益性诉讼来解决环境保护问题。在美国由于公民的环境意识强，环境权意识强，1962年美国海洋生物学家卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书，这是现代环保思想的开端。1970年4月22日，美国2000万群众参加了环保游行，这一天被称为“地球日”而得到永久性纪念，这是现代环保运动的开端[11]。在这样的背景下，美国制度内的公众参与多采用主动性的司法性参与，即由公众或公众性的社会团体通过到法院起诉的方式，进行参与，这种司法性参与不仅有救济性的参与，也有预防性参与。而另一些国家如德国则多采用主动式的行政性参与模式。在环境保护方面，德国行政权力有着巨大的影响力和决定力，德国政府在环境保护方面表现出极强的自觉性，这种自自觉性是基于上世纪60年代“公众迅速上升的对环境难题的敏感性和不断显现的市政、区域和国家层次上计划过程的重要性，要求对自然保护工作进行重新组织[12]。”随着1976年《联邦自然保护法》的制定，自然保护开始植入了统一的、国家组织的环境管理理念之中”。环境政治以一个广泛的社会共识为基础[13]。可见，德国是典型的政府主导性的，当然政府为什么主导并不是因为没有民众的环境意识，而是民众强大的环境意识以及强烈的制度外抗议活动，推动了政府的环境保护，使得环境保护政治化。
　　
　　我国目前民众的环境保护意识较为淡薄，公众参与意识不强，公众性的社会团体较少，市民社会不成熟，而且中国环境保护主流是自上而下式的，司法的独立性仍然较为脆弱,因此，我国更应当采取一种被动式的行政性参与模式。
　　
　　四、公众参与的程序保障
　　
　　公众参与程序是公众参与能否实际得到实现的根本保障，任何权利或制度如果没有程序的保障，必须沦为“空化”，加强公众参与的程序制度建设对于确保公众真实的参与有极其重要的意义。因此，各国相关环境法律都规定了相应的公众参与程序，如〈法国环境法典〉、德国〈联邦污染控制法〉、日本〈环境影响评价法〉都有相关规定。而我国《环境保护法》、〈环境影响评价法〉规定了应当确保公众参与，但没有建立相应的程序。我们不仅应当建立相应的程序，而且程序必须公正。公众参与的程序应当公正，程序公正是保证公众参与的公信力，使相对人和其他一般人心悦诚服的条件，所以有美国学者认为“人们宁愿以公正程序实施一项并不公正的行为”，这虽有些矫枉过正，但揭示了人们对程序公正的迫切要求。
　　
　　我国公众参与程序建设，首先就是参与程序组织者的中立性。对于司法参与方式理所当然是由法院主持。而对行政性参与，则有二种模式，一种是政府组织模式，主要以法国、德国为代表，由政府有关部门组织和主持诸如环境监测、环境影响评价、环境规划等环境保护活动。第二种模式是由公众参与相对人主持和组织模式，以日本为代表，日本《环境影响评价法》第17条规定由项目建设者来组织和主持环境评价。理论上而言，政府组织的公正性相对更强，因为在市场经济成熟、法制完善的国度，政府相对而言能在公众与公众参与相对人间保持中立性，而公众参与相对人有自己不同于公众的特殊利益，在环境利益上甚至与公众处于对立面，中立性缺失，完全可能依靠其组织和主持公众参与的机会作出有利于自己的结果。我国〈环境影响评价法〉、《公众参与环境影响评价办法》选择了日本模式，但从我国国情而言，是不可能确保公众参与性的，实践中1997年3月1日开始实施的〈环境噪声污染防治法〉、2003年9月1日开始实施的〈环境影响评价法〉都规定专项规划、建设项目等进行环境影响评价中应当有公众的参与，但在这一制度或者实质没有得到执行，社会公众几乎就没有参与的经历。其次，我国市民社会不发达，市民的责任意识、参与意识不强，也没有较有力量的大规模的环境保护团体可以组织公众参与，缺乏制度外的公众参与；再加之我国民族重人情，经济学中的“搭便车”思想较为严重，也就是说每个普通公众都可能会想：我一个人反对也不可能改变结果，所以何不顺水推舟做个人情。每个公众都如此想，其结果会怎么样呢？因此，我国更应当采用法国模式，由环境保护保护部门组织公众参与，而且应当明确由于工作职务、私人原因与调查涉及工程有关的人员，尤其是工程项目所在地区的领导、有关部门、有关机构、负责施工和检查部门的人员，均应当回避，不得作为公众参与，也不得作为组织者进行公众参与组织。只有如此，才能解除公众的“人情”障碍，才能确保公众参与的公信力。
　　
　　其次，必须在确保公众都有参加到环境保护中的权利，这些权利应当包括直接参加权、参加机会权、间接参加权，以及保证公众具有充分而实质性的话语权[14]。法国环境法典的第110．2条规定了每位公民都有权拥有一个有益于健康的良好环境。第三章建立了完善的公众参与的行政程序，在确认公众的上述权利时，规定了与公众权利相对应的公众调查组织者的义务。而我国〈环境影响评价法〉、《公众参与环境影响评价办法》等环境法律法规虽然建立了公众参与制度，但却缺失这些权利确认和保护。
　　
　　再次，提供充分的信息。公众相对于政府和公众参与相对人而言，信息资源占有少，因此，必须要求有充分的信息。法国《环境法典》不仅规定公众有权得到相关信息，而且详尽地规定了公众住处获得的相关渠道。《公众参与环境影响评价办法 》有类似的规定。
　　
　　又次，提供参加场所的便利，降低参加程序的成本。公众的参加是否能够具有实质性内容，在很大程度上取决于作为参加前提的程序进行场所，参加程序的场所的地点、距离、陈设等都可能影响到公众是否参加和参加时能否充分地表述自己的意思或反驳对方的主张[15]。
　　
　　五、公众参与的法律效力
　　
　　公众参与在法律上有什么效力，许多法治国家中，公众对重大拟议中的行动享有决策权利，即否决权。法国环境法典第123．12条规定，如果公众反对或者没有按法律规定进行公众调查的，调查专员或调查委员会提请行政法院暂缓执行某项决定的要求，只要诉状援引的理由之一足以证明取消该项决定是有理由的，法院即满足其要求。美国采用司法性参与，一旦法院认定项目或建设确实对环境有损害，法院可以作出令状或判决排除危害。我国〈环境影响评价法〉、《环境噪声污染防治法》、《公众参与环境影响评价办法》等环境法律法规虽然建立了公众参与制度，但却只规定了对没有公众参与的环境评价有关单位、人员承担相应的行政责任或刑事责任，规定了建设单位如果没有公众参与而作出的环境影响评价报告，要求其补办，而没有明确规定没有公众参与的环境评价是否有法律效力，以及公众表示反对有法律效果。更没有规定没有进行法律规定的公众参与的环境活动或环境行为的法律效力。
　　
　　公众参与不是仅仅表达意见，而是要维护其环境利益，因此，公众参与如果不能产生相应的法律效力，即不能产生阻止或同意某种环境活动或行为的效力，那么，公众的环境利益就不可能得到实现和保护，公众参与就只能成为公众参与相对而言人或政府的“花瓶”，从而为相对人或政府的环境行为或活动取得“合法性”外衣的制度，是有悖于公众参与制度的本旨的，因此，我国公众参与制度建设必须明确公众参与的法律效力，明确规定公众参与可以起到阻止或同意特定环境活动或行为的作用，如果没有进行法定的公众参与，那么特定的环境活动或环境行为就不能进行。

【作者简介】

饶世权，男，西南交通大学副教授。

【注释】
[1]潘岳：“环境保护与公众参与”，《人民日报》,2004年07月15日第九版；
[2][4][7][10]李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年，P41、9-10、126、228-229；
[3][11]潘岳：环境保护与公众参与——在科学发展观世界环境名人报告会上的演讲， http://www.cchbtv.com/shownews.asp?id=63；
[5]汪劲、林峰等：《中国环境法》，法律出版社1998年，P84；
[6]常纪文、陈明剑：《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年，P148；
[8]苏东水：《管理心理学》，复旦大学出版社2004年，P237；
[9] 如陈泉生等：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年，P162；石莎：“我国环境保护中公众参与问题研究”，中国环境法网http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=3446；
[12][13] [英]克里斯托弗．卢茨：《西方环境运动:地方、国家和全球向度》，徐凯译，山东大学出版社2005年，P40、P41；
[14] [15]（日）谷囗安平：《程序正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年，P12-14、17。