BT项目施工总承包的质量控制
导读：
一、BT的涵义
1、BOT的涵义
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。
2、BT是BOT的一种变形方式 BOT融资在实际运作过程中产生了许多变形，BT（Build建设-Transfer转让）就是BOT的一种历史演变，即政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。
在我国BOT项目实践中，BT并不多见。随着我国市场经济的发展，民间资金（私人或企业）日趋活跃，非运营性市政工程的BT融资建设方式的应用也日趋广泛，本文试图结合新江湾城市政道路建设，从实施过程中的质量控制方面分析BT项目存在的不足之处，提出解决问题的设想。
3、新江湾城市政道路BT建设方式
新江湾城位于上海市杨浦区，原为军用机场用地。随着上海市经济发展和城市空间的扩展，新江湾城将建成全国一流的现代化生态示范居住区。
新江湾城市政道路及配套设施建设是上海市东北部城市开发的重要的社会公益项目，具有投资大、建设周期短、总体规划先进和配套工作量大的特点，是上海市继浦东开发后的又一个大型整体城市开发项目。
为了尽快推进新江湾城的土地开发建设，并满足总体规划要求和建设目标，城区内道路施工（包括桥梁及部分市政配套设施）采用了由施工总承包单位BT投标的融资建设方式。
二、BT合同关系的质量责任
1、BT法律性质的特殊性
BT是一种新型、特殊的投资方式，它是政府或项目主办人授权私人或企业投资者进行BT项目建设的协议，不同于政府对建设项目的批准书。BT特许协议并不专属于平等主体之间的合同，有其自身的法律特征，而BT项目施工总承包较传统意义上的BT项目的法律关系更加复杂。
BT特许协议的特殊性是BT运作中其内涵和外延，涉及到民事、行政、经济法等，在一个BT项目建设的各个环节中，如投资、融资、建设、转让等，必须根据其法律特性建立一系列的合同来规范和约束双方的行为，以明确所涉及到的当事人的权利和义务。而建筑工程作为“百年大计”的质量管理和控制则是BT项目在建设和转让过程中的重要环节，是这些合同的重要内容之一。
2、BT项目施工总承包合同质量要求特点
BT项目施工总承包的合同与一般意义的BT项目合同大体相同，仅在建设合同中有较大的区别，为了分解融资的难度，减少施工总承包单位的融资量，整个工程往往划分为多个标段，由多个施工总承包单位承建。这样对BT项目施工总承包单位而言，其建设合同中建造施工和维护的工程量较一般意义的BT项目少，但作为政府或项目主办人为保证整个工程项目的建设完成，经常在合同中明确施工总承包单位配合设计单位和其他工程施工的义务，从而使建设合同复杂化，增加了施工总承包单位的风险。
在新江湾城城市道路及配套工程的BT项目建设中，施工总承包单位仅对城区内道路施工（包括道路、雨污水管道、桥梁及部分市政配套设施）进行融资建设，其他公用管线（如煤气、上水、电力电缆、通讯等）则由相应主管部门委托专业单位承建，但合同中明确约定道路质量由施工总承包单位负责，在工程竣工完成并保修三年后才回购。这对BT施工总承包单位的质量要求是较高的，因为总承包单位不仅要对自己施工的工程质量负责，还要对与自己没有合同关系的公用管线施工单位的工程质量（仅指可能对总承包单位质量造成影响的部分）负责。而且在工程竣工后要养护和保修三年，经验收合格后才能移交回购，比目前国家规范的要求严格得多，使施工总承包单位不得不对工程质量管理和控制引起高度重视。
为了达到新江湾城“生态型、科技型”的建设要求，施工质量不仅要满足有关国家规范的要求，而且允许施工总承包单位对原设计进行优化，鼓励施工总承包单位采用新工艺、新技术、新材料以保证工程质量。 [page]
三、BT项目的质量风险控制
1、BT项目的质量控制缺陷
1.1 BT项目的融资建设成本对质量的影响
由于采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及到政府许可、审批以及资金担保等诸多环节，牵扯的范围广，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高，造成BT项目建设成本过大。而由于BT法律关系复杂，是一种合同的组合，融资监管难度大。极易造成BT项目的参与各方打着“节约成本”的旗号，降低工程建设标准或建设资金延误，使工程质量得不到足够的保证。
1.2 BT项目的分包情况严重
由于BT方式中政府或项目主办人只与项目总承包人发生直接联系，工程建设由总承包单位负责落实，因此项目的落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重。目前的建筑市场竞争激烈，施工单位良莠不齐，分包严重的工程往往也是质量问题较多的工程。
1.3 BT项目质量得不到应有的保证
在BT项目中，政府根据备案制的要求进行质量监督，投资方建立三级质量保证体系，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，建设质量得不到应有的保证。
2、BT项目中的质量风险控制
BT项目的所需资金越大，实施时面临的风险就越大，风险的妥善处置关系到项目成效，需要对投资风险的管理对策进行研究，因而从项目跟踪阶段就进行有效的风险分析和评价，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策，以确保项目的顺利进行。
BT项目的质量风险主要在项目的实施和转让过程中，但对质量风险的控制应贯穿于BT项目的谈判、签订、履行和转让全过程。因此规避风险寻求法律的支持，以合同约束各方的关系，对BT项目的健康有序运行十分必要。
2.1 完善BT运行的法律机制，以合同约束各方的质量行为
在BT项目的谈判中，应依据《中华人民共和国招标投标法》和司法部《招标投标公证程序细则》审查整个招投标过程，特别是对开标过程的真实性、合法性进行现场公证，通过招标投标方式从优确定投资者和建设者。
在BT项目企业确定后，政府或项目主办人应与该项目企业签订《投资建设合同书》，这个合同书是BT项目的核心协议，必须确保其真实合法有效，应在合同中明确工程建设采用的技术规范和质量验收标准。如果项目企业由多家投资者组成，应分别明确投资者之间的质量职责和确保工程质量满足验收标准的相互协作关系，使BT项目的质量责任更趋规范化。
在BT项目履行过程中BT项目企业对建筑工程、物资采购等一系列的招投标活动和签订一系列的合同，政府或项目主办人应根据具体工程类别，对设计方面、建设方面、物资采购方面、设备供应方面的情况进行深入细致地分析，帮助完善其合同条款的技术规范和质量标准。
BT项目的投资方完成BT项目工程建设后，向政府或项目主办人提出书面申请，由政府组织交工验收，此时应根据合同约定的验收标准对工程项目逐一进行验收，合格后投资方向政府申请移交，政府书面确认后，即拥有该BT项目的所有权和使用权。
2.2 强化政府对BT项目的监督
根据不同的BT项目，强化政府对BT项目的监督。政府可通过以下途径监督：
（1）提供技术资料、培训管理人员、有效地发挥财力资金的杠杆效应，确保BT项目工程质量。
（2）设立相应的资产、质量状况指标。严格审查施工队伍的资质和社会信誉度，监理工程师如发现承包人有分包嫌疑时有权进行调查核实，承包人应提供有关资料并配合调查。如施工队伍与承包人没有直接的隶属关系，且独立管理或承担某一部分施工的，应视为非法分包，必须杜绝。
（3）负责BT项目的全过程监督。政府对BT项目的设计、项目招投标、施工进度、建设质量等进行监督与管理，有权向投资方提出管理上、组织上、技术上的整改措施。 [page]
四、BT工程实施过程中的质量控制
新江湾城市政道路BT项目施工总承包自2002年底实施以来，新江湾城工程建设指挥部已完成所有BT标的招投标工作，进入了全面实施阶段，部分道路已完成了施工，经市政质检总站的几次中间质量检查验收，完全符合国家和上海市地方的有关质量验收标准。对BT项目建设这种新的投融资建设模式的质量管理也积累了一定的经验。
1、建立三方质量管理机制，明确质量权限和职责
由于BT标的特许性质，在工程建设期间和转让之前总包方既是投资者又是建设者，与新江湾城工程建设指挥部（项目公司）及作为第三方见证的监理公司的质量职责和权限必须进行明确划分，从而建立各自的质量管理体系，既要全面覆盖工程质量管理的方方面面，又要设置好相互的质量管理接口。
在新江湾城的建设中，各BT标的总包方各自在现场由工程技术及管理人员组成的现场班子对分包商的工程质量、进度和投资等进行控制，并且是分两班24小时在岗进行工程全方位、全过程的质量控制及工序验收签认工作。
监理公司受聘于指挥部，在工程现场实施工程质量控制，可以对总包方、分包商的工作进行质量控制和检查，也有权对总包方的施工文件、各项施工记录进行抽查，但不能直接向总包方发任何指令。指挥部根据其对现场违规施工或不符合施工图纸、不符合施工及验收规范的意见或建议向总包方直接发出，同时也抄送给监理公司。
指挥部实际上与监理公司的作用等同，不是业主而仅仅是业主的代表。监理公司作为指挥部的独立技术质量顾问组。在工程施工过程中的质量控制、工序验收，在审查施工图等项工作中均以监理公司为主。此外，指挥部与总包方或与政府主管部门发生技术质量方面的争议时，指挥部往往让监理公司出面从技术质量角度找出论证，做出解释或从中协调。在实际工作中，指挥部主要起到工程进度和工程支付与内外协调作用，而监理公司主要起到工程质量控制的作用。
2、总包方对设计优化和共享成果的权力
在BT项目中，当指挥部与市政府审查批准本工程的施工图设计后，总包方以被批准的施工图设计寻找设计院进行设计优化，优化图纸被指挥部和市政府批准后则可做为施工的依据，总包方与指挥部可以共享优化设计带来的科研成果和成本节约，设计院作为总包方的分包商仅起绘图的作用。图纸规格数量、断面位置、图纸表示方法都由总包方的技术人员确定，设计院已变为从属地位。所以在工程实施过程中，总包方代替设计院处理有关设计问题也便习以为常了。
3、必须养成遵守合同和法规的观念
BT项目的“建设合同”从项目启动到试运转完成，每个步骤都详细说明双方的权利和义务、实施的步骤、完成日期、出图的数量、施工完成的部位、验收检验方法、各种运作表格公式等等，看起来虽繁琐，但实际运作起来可以减少很多矛盾。
遵守合同观念，遵守规范观念，实质上还是一个守法的观念。工程开始，每次开会指挥部与总包方发生争议时互不相让，各自拿出合同条款，据理力争，谁符合“特许权协议”，理由充分，谁就胜利，中间没有裁判，最后统一到对合同理解一致，争端才告结束。
在市场竞争日益激烈的大潮中，建筑市场采用BT方式的工程将越来越多，特别是我国加入WTO以后，对外开放已成定局，与外商竞争不可避免。在我国现有体制下加强对BT项目的质量风险控制和管理的探索和研究，不仅是BT项目参建各方在竞争中取胜的法宝，也是规范BT项目建设的重要手段。
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