2004年，青州法院共受理各类行政案件562件，其中土地类行政案件469 件，占行政案件总数的84％。土地类行政案件包括不服政府土地裁决的行政案件、不服颁发土地权属证书的土地行政案件、不服土地行政处罚的具体行政行为提起的诉讼、不服征地补偿、安置补助费发放的土地行政案件、不服土地管理机关拒绝颁发土地权证或不予答复的具体行政行为提起诉讼。在土地类行政案件中，涉及农村村民建房用地的案件数量呈逐年上升趋势，以2004年为例，在我院受理的土地行政案件中，这类案件共有20件，占土地行政案件总数的5％。如何及时、正确的审理这类案件，对于保持农村社会稳定，化解官民矛盾，维护当事人的合法权益和国家正常的土地管理秩序，促进有限的土地资源的合理、充分利用，具有十分重要的意义。
　　一、农村村民建房用地的法律依据及审批程序
　　《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定，农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准；《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。　
　　根据以上规定，农村村民建房用地应履行以下审批程序：
　　（1）申请人向本人所在村或村集体经济组织提出建房用地申请；
　　（2）村民会议或者农村集体经济组织全体成员对用地申请进行讨论，并作出同意或否决的决定；
　　（3）经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意的，报乡（镇）人民政府进行审查；
　　（4）根据是否需占用耕地的情况，由县级人民政府建设行政主管部门或乡级人民政府审查同意并出具选址意见书；
　　（5）县级人民政府土地行政主管部门对上报材料进行审核；
　　（6）县级人民政府对用地申请进行批准；
　　（7）县级人民政府进行土地登记并核发建设用地使用权证书。
　　二、涉及农村村民建房用地行政案件的基本类型
　　凡当事人对具有此类行政管理职权的行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼，都属于农村村民建房用地行政案件。根据我院受理的案件情况来看，这类案件主要包括以下几种类型：
　　（1）以村委会为被告的行政案件
　　根据法律规定，村委会在接到申请建房户的用地申请后，召集村民会议或农村集体经济组织全体成员对用地申请进行讨论，并作出同意或否决的决定。既然村民会议的讨论是审批程序的第一步，必然应在审批材料中有所反映。村委会是村民的自治组织，也是村民会议的执行机构，对建房用地申请的讨论结果也必然由村委会执行并根据村民会议讨论的结果行使审批权。讨论同意的，村委会应将讨论情况记录在案，并在相关的建房用地申请审批材料上予以记载，同时加盖村委会公章，由参加会议的村民选出的代表签字认可。
　　〖案例1〗原告黄某在某村有宅基一处。该村村委对第三人迟某的建房申请未经村民会议讨论，即在审批表上填写了“经村两委研究同意”的意见，迟某最终取得了市政府颁发的建设用地使用权证，该证确定的迟某的用地范围与原告已取得的宅基地由部分重合。为此黄某提起行政诉讼，要求确认村委的审批程序违法。
　　本案反映的村委在审批过程中程序违法的情况，在现实生活中比较普遍。当前，由于农村基层组织不健全，农民、特别是个别村干部法律意识不强以及农村宗族势力的干预，村民建房用地审批程序在实际操作中难以规范，村民会议的制度设计成为虚设，村民对村内事务的民主管理和自治流于形式，村委会成为个别村干部的一言堂，反映在行政过程中主要表现为，本应由村民会议讨论决定的用地申请，往往以村委会或村委和村党支部会议的名义作出决定，有的虽以村民会议讨论同意的形式填写书面意见，但实际上并未召开村民会议，造成利害关系人对村委的报批行为不服，提起行政诉讼。
　　（2）以乡（镇）人民政府为被告的行政案件
　　根据《中华人民共和国土地管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定，乡（镇）人民政府对农村村民建房用地申请的审批分为两部分。一部分是对用地申请的审批，乡（镇）人民政府应审查该用地申请是否需使用耕地，对需使用耕地的，签署审核意见后应先报县级人民政府建设行政主管部门审查，对不需使用耕地的，可经审查后径行决定上报。另一部分是对是否符合村镇规划的审查，对不需使用耕地而是使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划进行审查，并直接出具选址意见。
　　司法实践中，农村村民建房用地行政案件以乡镇人民政府为被告的一般是对乡镇政府的用地批准行为不服提起行政诉讼。例外的情况是，虽然用地审批行为与规划行为是同一乡镇人民政府作出的两个不同的行政行为，但是因为乡镇人民政府也同时具有规划审批权，在乡镇政府对用地申请的审查过程中，是否符合村镇规划事实上已成为是否作出符合用地条件的前提，因此，也有对乡镇人民政府的规划选址意见书不服提起行政诉讼的个案。
　　〖案例2〗原告刘某向法院起诉称，2002年11月被告镇政府给第三人张某颁发的规划选址意见书将我使用的一块宅基地划给了第三人，侵犯了我的合法使用权，请求予以撤销。法院经审理认为，镇政府的规划选址意见以其作出的用地审查行为为基础，该用地审查行为又以是否经过所在村村民会议讨论同意为基础，本案第三人的用地申请未经过村民会议讨论，因此规划选址意见书主要证据不足，应予撤销。本案经中院二审，最终维持一审判决。
　　上述案件反映了法院对用地申请审批过程中的规划行为的态度，即用地申请审批与规划行为是密切相关的，规划行为宜用地审批为条件，同时也是将该宗用地申请逐级上报的条件。在起诉用地申请审批行为还是规划行为上，当事人有选择权。
　　（3）以县级人民政府土地行政主管部门为被告的行政案件
　　县级人民政府土地行政主管部门对乡镇人民政府上报的用地申请依法拥有审核权。经对用地申请及前手行政行为是否符合法定条件和程序的审查，可以依法作出是否上报县级人民政府批准的决定。
　　县级人民政府土地行政主管部门的审核行为在整个用地申请审批过程中具有中间性，起着上呈下达的作用。其审核的主要内容是用地申请是否符合法定条件，以及村级和乡级的报批行为是否合法。利害关系人如果认为该审核行为不合法，侵犯其合法的土地使用权或财产所有权，可以依法提起行政诉讼。但是因为在整个审批过程中县级人民政府土地行政主管部门的审核行为仅起一个中间作用，与村级审查同意启动审批程序或县级人民政府的最终批准行为相比，功能和作用相对较弱，因此对县级人民政府土地行政主管部门的审核行为不服提起行政诉讼的案件较少，但并不能排除这种可能性。
（4）以县级人民政府为被告的行政案件
　　县级人民政府在接到土地行政主管部门报送的村民建房用地申请后，经审查认为符合用地条件的，可以作出批准用地具体行政行为，该行为反映在申请审批材料上，一是县级人民政府及其负责人在审批材料上加盖印章，二是以县级人民政府文件的形式作出批准用地的批复。用地申请经批准后，县级人民政府应对经批准的用地情况进行土地登记并核发建设用地使用权证书。可以看出，县级人民政府在村民建房用地审批过程中有三个具体行政行为，一个是批准行为，第二个是土地登记行为，第三个是颁发使用权证书的行为。根据国家土地管理局《土地登记规则》的规定，颁发使用权证书是土地登记的结果，因此也可以将两者视为一个行政行为。
　　司法实践中，对县级人民政府的批准行为不服提起行政诉讼的，多是认为县级政府的批复行为不合法，诉讼标的时作出批复的具体行政行为。对土地登记行为不服提起诉讼的，则多以土地使用证发放行为违法为由。
　　〖案例3〗原告王某海在某村取得新宅基后，其老宅一直未拆除。第三人王某因家中住房困难，经申请取得了该处的土地使用权，县政府向其颁发了集体土地使用权证。原告以县政府的颁证行为违法侵犯其财产所有权为由向法院提起行政诉讼，请求撤销该证。
　　〖案例4〗原告刘某在某村取得新宅基后，其老宅一直未拆除。第三人刘明因家中住房困难申请建房，镇政府出具的选址意见将刘某的老宅部分宅基指定由刘明使用。刘明的用地申请经县土地主管部门审核，县政府以批复的形式予以批准。刘某不服向法院提起行政诉讼，请求撤销该批复。
　　上述两案在对县级人民政府审批程序不服提起的诉讼中比较有代表性，反映了原告在此类案件中较宽泛的选择。
　　三、农村村民建房用地行政案件的审理
　　根据不告不理的审判原则，人民法院对则类案件的审理重点应根据原告的起诉确定。原告对哪一个具体行政行为不服，审理就应围绕该具体行政行为是否合法进行。下面对常见的几种这类案件的审理要点作一梳理。
　　（1）对村委会审查报批行为不服提起的行政案件的审理重点
　　前已述及，村委会本身并不具有对村民建房用地申请进行审查和作出决定的权力，根据土地管理的相关法律、法规和村民委员会组织法的规定，村委会的权力仅限于就用地申请提请召集村民会议进行讨论，并执行村民会议的讨论结果，将讨论结果及时通知申请人，同时在申请人的建房用地申请审批表中记载村民会议讨论意见。司法实践中，这类案件多是因对村委会签署的讨论意见不服提起的诉讼。因此这类案件对被告具体行政行为程序的审理应围绕村民会议的召集和讨论过程进行；在主要证据方面，村级审查讨论应具备那些实体证据，法律并无明文规定，但既然是对建房用地申请的讨论，至少应有申请人的书面申请，以及证明申请人符合申请条件的相关身份证明；法律依据方面，主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第（七）项，关于宅基地的使用方案村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理的规定。
　　（2）对乡镇人民政府审查行为不服提起的行政案件的审理重点
　　乡镇人民政府对用地申请的审查建立在村级审查的基础上，因此村级审查是否符合法律规定也是乡镇政府审查的一项主要内容，如村级审查不合法，可以构成乡镇政府的审查决定被撤销的原因，同时村级审查的程序是否合法在此时已转化成为事实证据。除此之外，乡镇政府还应根据是否需占用耕地的情况，按不同的情况分别审查。乡镇人民在政府的审查程序缺少相应的法律依据，因此其行政程序只要不违反申请－审查－上报的先后顺序即应被认为是合法的。法律依据方面，主要是《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定。
　　（3）对乡镇人民政府规划选址行为不服提起的行政案件的审理重点
　　规划选址行为不属于用地批准行为，但与用地批准行为具有密切的联系，同时规划选址行为的结果也将在用地批准程序的最终结果－土地使用权证中得到反映，因此对规划选址行为不服提起的行政诉讼，也应属于村民建房用地行政案件的范围。正如案例2所反映的那样，目前法院审理这类案件，一般认为规划行为应以前手的用地审批行为为基础，前手行为不合法，足以动摇规划行为的事实基础。同时这种基础关系也决定了规划行为应遵循的申请－审查－批准的规划程序，其主要法律依据应是《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定。
　　（4）对县级人民政府用地批复不服提起的行政案件的审理重点
　　县级人民政府是村民建房用地申请的最终批准机关，因此，县级人民政府应对前手承担审查和审核责任的行政机关的行为进行全面审查，并承担最终责任。由于“实质审查”和“形式审查”之争的存在，各地法院对全面审查所持和掌握的标准不尽相同。造成这一状况的原因是多方面的，但究其主要原因是因为我国现行的土地法律、法规及规章对登记颁证的审核标准及方式没有明确规定所致。然而，虽然立法上无实质审查和形式审查的分类，行政机关实际上通行形式审查标准。既然颁证机关采用的是形式审查，行政诉讼合法性审查当然也应形式审查。审查重点应是对申请人提交的证明文件内容和形式上是否符合法律规范设定的要求，是否履行了法律设定的前手审查手续等。
　　（5）对县级人民政府颁发土地使用证的土地登记行为不服提起的行政案件的审理重点
　　颁发土地使用权证书是土地登记程序的最终结果，是对土地使用权人用地权利的确认，具有土地确权的意义，县级人民政府作为登记发证机关须审查申请人提交的证明文件包括土地登记申请书、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明是否满足法律规范设定的事实要件，每份证明文件是否符合法定形式，文件内容是否符合法律要素要求等等，法院在进行事实证据审查时，要按照法律、法规对各类土地确权行为审查的法律要件的规定，根据颁证机关的职权范围，逐一对照行政机关据以登记颁证的证据是否全面，材料齐全的则认定事实依据充分，反之认定事实依据不足，对土地权属证书予以撤销或确认违法。
　　同时土地登记规则对该具体行政行为的具体程序进行了明确设定，包括土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书等五步程序。在我国尚无统一的行政程序法的情况下，这种程序要求无疑具有很高的法律约束力。登记机关违反上述程序要求的，将导致登记行为因程序违法而被撤销。
　　四、理论上的困惑
　　根据理论界的通说，具体行政行为应具备行政性、特定性、外部性、单方性和法律效果性的五大基本特征，缺一不可。行政性是指具体行政行为是行政主体行使行政职权为前提；特定性是指具体行政行为就特定事项，针对特定的相对人作出；外部性则是对具体行政行为仅特指对外作出的行政行为，而不包括行政机关的内部行为；单方性是指具体行政行为均由行政机关单方作出，与行政相对人的意思表示无关，并不需要双方合意；法律效果性要求一个成熟的具体行政行为应是能对行政相对人的权利和义务产生实际影响，发生增加或减少的效果的行政行为。
　　根据上述论证，有人提出村级审查、乡镇人民政府的审查、县级土地主管行政机关的审核以及选址意见因为未对相对人和利害关系人的权利义务关系产生实际影响，不具备具体行政行为的法律效果性，因此不具有行政案件的可诉性。
也有人认为，村民建房用地行政案件中，在用地申请最终得到批准的情况下，由于各行政机关审批的层级性和内部性，村级审查、乡镇人民政府的审查、县级土地主管行政机关的审核，并不形成对外公布的法律文件，同时，上述审查作为对用地申请的层层把关，其自身并不产生影响相对人或利害关系人权利义务关系的法律效果，自然应属于内部审批程序，不具有可诉性。在这种情形下，即便是单独形成法律文件的选址意见书，也应被认为是附生效条件的、非终局性的，因为所谓选址意见，是对用地申请人用地界址的意见，但在颁发选址意见书时，申请人的用地申请尚未得到最终批准，因此该定点意见并未真正生效，否则便不需县级主管机关的进一步批准了；但在经过审查作出否定性审查结论或具有审查权的行政主体拒不履行法定职责，导致审批程序无法继续进行时，该否定性结论或拒不给予答复的行政行为便对相对人权利义务产生了实际影响，据此相对人可以该否定性结论侵犯自身合法权益为由提起行政诉讼。例如，申请人的申请经村级审查和乡镇审查，提请县级人民政府土地行政主管部门进行审核，但县级土地行政主管部门经审核认为申请人不符合用地申请条件，作出不予同意的审核意见，这种审查意见具有终局性，即无需审批程序的继续进行就能对相对人的权利和义务产生实际影响，此时相对人应有权以该结论侵犯自身合法权益为由提起行政诉讼。
　　县级人民政府作出的准许用地的批复和颁发的土地使用权证，作为对外生效的法律文件，可以对相对人和利害关系人的权利义务产生实际影响，因此具备法律效果性，可以成为行政诉讼的标的。
　　上述观点与司法实践中的操作存在较大差异，但也并非完全没有道理，有待于有权国家机关作出明确界定，以切实保障相对人和利害关系人的合法权利，同时监督和维护行政机关依法行政。