扬州大学法学系 刘诚

我国社会保障立法的基本问题：一是确定什么样的保障水平，二是如何保障，三是如何改革。第一个问题涉及静态的比较利益和动态的长远利益，属于公平问题。第二个问题涉及社会保障制度的效率、安全问题及配套衔接问题。第三个问题涉及改革的原则。换句话说，我国社会保障制度改革和体系重建主要面临四个方面的问题：一是保障资源不变的前提下，如何提高保障水平。即存量资源重组，改变分配去向和分配方法。二是是否增加保障资源，提高保障水平。即增量资源分配去向和分配方法。三是改革成本问题，包括模式转换的管理成本和社会成本。管理成本体现在设计方案的投入；社会成本体现在分配去向改变带来的负效应，主要是必须总体上提高保障水平，否则必然引起受害者的反抗。如果仅限于利益调整，受益者与受害者相当，则必然失败。四是社会保障立法及其与其他立法的配套衔接问题。从目前存在的问题来看，我国社会保障立法的核心问题应该是适应市场经济的要求，解决原有的社会保障制度的低效率问题，重点是社会保障制度本身的效率。过分强调再分配，强调个人责任，是我国社会保障制度改革的一个误区。

当前我国社会保障立法建设应遵循的原则，也就是社会保障制度改革和体系重建应遵循的原则，是指在整个改革过程中应遵循的准则。总结各国改革的经验教训，我国社会保障法制建设应该遵循以下原则，一是效率原则，二是公平原则，三是安全原则，四是协调原则，五是零成本原则。

一、效率原则

效率原则就是社会保障法律制度的改革必须注重实效，保证提高效率。鉴于各国社会保障法律制度存在的主要问题是效率低下，效率原则是社会保障法律制度改革的首要原则。效率原则要求首先提高社会保障法律制度本身的效率，即提高既定社会保障资源的利用效果，在现有社会保障资源不变的情况下实现较高的社会保障水平；其次要求社会保障制度与市场制度分工明确，即限制社会保障法的调整范围、避免进入市场法的调整范围而破坏市场机制发挥作用从而降低经济效率；第三要求社会保障制度维持适当的社会保障水平从而保持合理的收入差距，即限制对劳动力市场价格的过度干预和过多的再分配、避免平均分配而挫伤劳动者的积极性从而降低经济效率。

社会保障立法最初是以维护社会公平为其主要原则的，没有注意效率问题。由于社会保障法这一最初设计的不足，导致社会保障法律制度在其发展变化中始终受到效率问题的困扰，多次陷入危机之中。因此，阐明社会保障制度的效率问题，明确社会保障问题的效率原则，对于进行社会保障法律制度的改革具有特别重要的意义。

社会保障制度应不应该有效率，一直是个有争议的问题。有人主张公平原则是惟一原则，也有人主张公平优先兼顾效率，还有人主张效率优先兼顾公平。这些争论的共同问题是概念笼统，对效率的概念缺乏进一步分析。其一是社会保障制度对社会经济发展效率的影响，其二是社会保障制度本身的效率。

社会保障制度是经济制度的组成部分，它与市场制度分工协作、构成了现代经济制度的两大支柱。市场经济制度作为一种制度安排，其价值是它能够通过自由竞争产生高效率。既然社会保障制度是经济制度的组成部分，那么社会保障制度的功能发挥就应该是维护和促进经济的发展。社会保障制度对于经济制度的作用，就在于通过调节收入差距、解决社会问题、缓解社会矛盾、稳定社会秩序、保障劳动力的再生产等，为市场创造一个良好的社会环境，从而让市场创造出最大的效率。可见，社会保障制度对市场效率有重大影响。此外，社会保障制度不仅是一个调整人们社会行为的制度，而且也是一个调整人们经济行为的制度。社会保障制度属于社会再生产中的分配环节，它直接影响人们的消费。社会保障制度的实施涉及大量的经济活动，如社会保障经费的收取和发放、社会保障基金的管理和运营等等，这些都涉及效率问题，也就是说社会保障制度本身也有个效率的问题。总之，社会保障制度的效率问题包括两个方面，一是社会保障制度对国民经济效率的影响，二是社会保障制度本身的效率问题。其实，这两个方面是相互关联的，社会保障效率的第一个方面是社会保障制度的功能发挥，是社会保障制度存在正当性的基础；社会保障效率的第二个方面是前提，是社会保障制度功能发挥的前提。社会保障效率的两个方面是相互促进、不可分割的。

1．社会保障制度对社会效率的影响

社会保障制度可以促进社会效率的提高，如果设计不当也可能损害社会效率。社会保障制度对社会效率的促进作用，可以分为间接和直接两个方面。合理的社会保障制度对社会效率的间接促进作用，主要表现在以下几个方面：1、社会保障可以为经济发展创造良好的社会环境。社会保障的实施可以缓解贫困，保障人们的基本生活，调节收入差距，缓和阶层矛盾，倡导和谐的人际关系，解决一定的社会问题，从而创造一个安定的社会环境，这是经济发展所需要的环境条件，这无疑也是提高社会效率的重要前提。2、社会保障可以免除社会成员的后顾之忧，调动其生产积极性。社会保障的实施可以为社会成员提供基本的生活保障，消除各种社会风险的侵害，免除后顾之忧，从而调动社会成员的劳动积极性。这是提升社会效率的主观前提。3、社会保障可以保证社会再生产所需劳动力的供给。社会保障的实施不仅可以提供基本的生活保障，维持社会成员的生活，使其恢复、补充和保持充分的劳动力以备发挥，而且社会保障还提供健康保障和教育培训保障，从而提高社会成员的身体、心理和技能素质。因此，社会保障可以提高人力资源的存量，这是进行扩大再生产、提高社会效率的因素。4、社会保障可以促进劳动力市场的完善，促进劳动力的合理流动，有利于劳动资源的有效配置。完善的劳动力市场是提升市场（社会）效率的重要一环，社会保障制度对完善的劳动力市场的促成，也就间接地对提升社会效率做出了贡献。

社会保障制度还可以产生直接的经济效益，直接对宏观经济效率的提高起到促进作用，这主要表现在社会保障基金的运用上。社会保障基金如果运用得合理、科学，就可以促进经济增长，缓解经济波动造成的危害。社会保障制度是需要建立雄厚的社会保障基金的，而这雄厚的社会保障基金又可以支持经济建设，能缓解经济波动对经济社会发展的不利影响。一方面，在经济处于萎缩时期，社会保障可以保障社会成员的基本生活，维持大多数社会成员的消费能力，增加消费需求，从而刺激经济增长；同时，雄厚的社会保障基金又是一笔巨大的投资资金，将其投入到经济建设中去，在经济高速增长时期，社会保障又可以通过收费，增加积累，防止经济增长过热和发生通货膨胀。所以，社会保障制度通过对其基金的合理、科学地运用，能够产生直接的经济效益，直接对提升社会效率做出贡献。

不合理的社会保障社会保障制度对效率有损害作用，主要表现在两个方面。一是对劳动者的积极性的挫伤。（1）如果税率定得过高，就会严重损害个人劳动积极性。如瑞典的个人所得税的最高边际税率为85%，导致劳动者工作积极性大为降低、失业率居高不下。（2）如果对失业救济及各种福利规定不当，也严重影响劳动者的积极性。如按英国的失业率救济规定，一个月收入100英镑的家庭的实际收入反而不如一个50英镑收入的家庭，因为后者可以坐享各种福利，因而也不必为工资增加到100英镑而努力。（3）如果职业保障的规定失当，也会导致不良后果。如美国的职业保障尤其是其终身职业保障，虽然有给予雇员以"安全感"从而刺激其积极性与创造性的一面，但又有抑制雇员竞争与进取精神的消极作用。不仅使政府雇员因循守旧苟且偷安，在高等院校中，也经常可以看到教师在晋升教授之前干劲很足，一旦晋升为教授取得终身职业保障便不求进取。可见，社会保障无疑也可能营造出一种"福利型"的"大锅饭"，导致懒惰与依赖思想的滋长和蔓延，使个人不愿努力工作，特别是不愿从事报酬低、社会地位低的职业，而宁可享受救济或尽早放弃低收入工作退休领取养老金。而这一切，最终都必会导致效率的下降。二是对企业的效率的损害。高福利是以雄厚社会保障基金为物质基础的，而基金的三个来源--个人、企业和政府财政中，企业是主体。高福利带来的高税收势必会加重企业的负担，导致其成本的上升、利润率的下降从而效率的降低。以我国的情形而言，据统计，我国的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险合计，企业缴费的社会平均水平相当于企业工资总额的34%左右。这大大高于亚洲、非洲一些国家企业（雇主）的社会保险摊款率水平。如新加坡为18%，马来西亚12.75%，埃及为24%等。而且，如果具体到我国的某些地区如东北，由于企业严重老化，企业的社会保险负担甚至高达工资总额的50%。据我国国有资产管理局统计，1995年我国的12.4万家国有企业的资产负债率为75.1%，扣除企业资产净损失和资产挂账的4000多亿元，国有企业的资产负债高达83.3%。如此经营状况，若让其承担更高的社会保险负担，显然不利其走出效率的低谷。因此，社会保障不能只保个人而不顾企业，否则，对企业效率的损害最终也会影响对个人保障的范围与保障水平。

2．社会保障制度本身的效率问题

20世纪70年代以来，世界上大多数国家的社会保障制度都陷入了危机之中，这种危机有多种表现，但其实质却是效率危机，是由于社会保障制度本身缺乏效率所致。虽然造成社会保障制度效率低下的因素有很多，如经济不景气、人口老龄化、物价上涨等，但更主要的是社会保障制度在设计中缺乏对效率的应有重视，没有贯彻效率原则，设计缺陷是社会保障制度效率不高的主要原因。

社会保障法是涉及大量经济活动的一种法律制度，如社会保障费的收取和发放、社会保障基金的管理和运营等，这就存在着一个效率的问题。评判社会保障制度是否有效率，一是横向比较，即对比其他国家社会保障的效率；二是纵向比较，即对比过去的社会保障效率。如果等量的社会保障资源维持了较高的社会保障水平（横向），或者提高了社会保障水平（纵向），就可以说社会保障制度是有效率的。反之，社会保障制度就是效率低下的或是无效率。社会保障制度本身是否有效率是一个十分重要的问题，如果社会保障制度有效率，就会为社会保障制度的功能发挥、提高社会效率奠定良好的基础；如果社会保障制度是低效率的甚至是无效率的，就会使社会保障成为国家财政的沉重负担，加重个人和单位的负担，阻碍社会保障制度的功能发挥，损害社会效率。

由于制度设计不合理，很多国家的社会保障制度存在低效率问题，这主要表现在：第一，社会保障基金管理运营的不善。由于制度不完善，缺乏监督或监督跟不上，导致在社会保障基金管理上存在着许多问题，如任意挪用基金、随意挤占基金、乱提管理费等，这些违规行为都会严重侵蚀社会保障基金，可能使社会保障支出发生困难。第二，社会保障基金为了保值增值，必须进行各项投资活动，而在社会保障基金的投资活动中，会出现一些违反规章制度的行为，如乱决策、瞎投资等，不仅不会使社会保障基金保值增值，反而会损失社会保障基金。

3．树立效率意识，坚持效率原则

这是提高社会保障制度的效率首先要解决的思想认识问题。在我们以往的认识中，在社会保障的传统中，社会保障制度是以维护社会公平为其惟一目标的，公平成了社会保障制度的形象。不可否认，社会保障制度的建立是为了解决一定的社会问题，维护社会公平。但是，我们也应看到，在社会保障制度一百多年的发展过程中，唯公平论确实也产生了一定的问题。在这里并不是想否定社会保障制度的公平目标，而只是想指出，唯公平论的观点并没有充分综合地考查整个经济社会的情况，缺乏实现其目标的基础，这就是效率基础。因此，社会保障制度要有效率，不仅其本身要有效率，而且还要能够促进社会效率的提高，那么，我们就应该实现思想上的转变，就是在设计和实施社会保障制度的时候要将效率问题考虑进去，树立效率意识、坚持效率原则。

在社会保障效率的两个方面中，社会保障制度本身的效率问题是基础，是提高社会效率的前提。只有社会保障制度本身是有效率的，它才能发挥出积极的作用，为提高社会效率做出贡献。因此，我们要想解决社会保障的效率问题，就必须首先解决社会保障制度本身的效率问题。

社会保障制度效率原则的确立，需要合理的制度设计来实现。1、社会保障费率要合理。社会保障费率要根据单位和个人的承受能力以及经济社会水平而定，既不应过高，也不应过低，过高会加重单位和个人的负担，过低又会使社会保障收入不足。2、社会保障给付标准要适当。社会保障给付标准的制定，要依据人们的需要和经济社会发展水平，标准要适当。标准过低不能保障人们的基本生活，影响积极性；标准过高不仅会加大社会保障支出，而且会产生依赖懒惰心理，影响社会效率。3、社会保障基金的管理与运营要完善。要完善法律和监督机制，加强社会保障管理及运营的规范，减少主观随意和违规行为，这样可以保障社会保障基金不被侵蚀。要不断提高基金投资技能，最大程度地取得投资效益。4、要坚持缴费义务与受益权利相联系的原则。社会保险是社会保障制度最重要部分，它的支出往往占到社会保障支出绝大部分，因此，在社会保障中坚持缴费义务与受益权利相联系的原则，既可以增加社会保障收入，又可以增强自我保障性，提高人们的积极参与性。5、实施的民营化、基金运营化、管理的技术化等也会提高社会保障制度本身的效率。

二、公平原则

公平原则是社会保障法的基本原则，也是社会保障法的立法初衷。因此，应坚持公平原则。坚持公平原则就是要坚持对分配和再分配的适当干预，避免分配不公，就是要坚持行之有效的基本保障制度。目前，中国的社会保障基金体系，按其资金来源可概括为两大部分：一是由劳动者、劳动者所在企业或单位、政府财政拨款补助等渠道形成的社会保障基金。它是按照权利与义务对等的原则由政府以立法形式强制建立起来的，其保障对象是社会成员中的劳动者群体。二是主要由财政拨款、集体捐助、及农村公益金等建立起来的社会保证基金，它主要包括社会救济基金、社会福利基金、优抚安置费以及自然灾害救济费等。其保障对象是社会全体公民。无论是社会保险基金部分还是社会保证基金部分，通过筹集和给付，必然会在一定程度上起到调剂、均衡劳动者个人之间、企业之间、地区之间的高收入与低收入差别的作用。或者说，从社会产品分配和国民收入占有份额变化的角度看，社会保障都会对没有社会保障时的原有收入分配格局产生"再分配"作用，使一部分低收入居民增加收入份额，从而改变了社会不同阶层、不同成员或同一阶层同一成员在不同时期--劳动前、劳动中、劳动间断和劳动后--的收入分配状态，促进了社会公平。我们应该坚持这些正确的做法。

需要指出的是，社会保障均衡收入差别的作用不同于平均主义或"大锅饭"。因为社会保险基金是按照权利与义务相联系的原则建立起来的，保险基金的给付仅仅是将符合给付条件、失去劳动收入的劳动者所需要的基本生活费用分摊于全体劳动者。至于社会救济基金，虽然其来源主要是财政拨款，保障对象是全体公民，但也并不是平均分配给全体公民，而是只有符合给付条件的公民才能享受。因此，社会保障均衡收入差别的作用与平均主义、"大锅饭"是不能相提并论的。

坚持公平原则，需要注意以下三个方面的问题。一是社会保障的某些原则有可能助长社会不平等。如英国工党政府在建立福利国家时，实施了贝弗里奇报告中的"普遍性"原则，规定所有英国人凡生病、生育子女、年老以及遭遇各种意外事故时都可享受福利待遇，而不问原来收入多少、生活状况如何。但各社会阶层的收入差距很大，社会的平均分享，结果使收入多、不需要享受福利的人享受了福利、收入低、生活困难，或者因失业等原因而无生活来源者得到的福利却十分有限。二是社会保障基金征集税率规定不当也会损害公平。如美国的社会保险税规定了应课税工资的最高限额，超过最高部分的工资可以不纳税。结果，低收入者的工资必须全部纳税，高收入者的部分收入却可以不纳税。加上红利、利息、租金、房地产等非劳动收入可以不纳税或少纳税，从而加剧了贫富不均与社会的不平等。三是高税率会损害原来具有积极意义的公平，进而形成新的平均主义。一般讲，高福利必然伴随高税收（及高亦字），以便通过高税率为社会保障筹集充裕的资金，作为高福利支出的物质基础。如前所述，社会保障具有均衡收入差别，使不同阶层、不同成员的收入保持一个合理的差距的功能，这一功能并不等同于平均主义。但物极必反，过高的税率会使社会保障均衡收入差别的功能滑入平均主义的泥坑。因而，从一定意义上讲，这也是对公平的一种损害。

坚持公平原则同时要处理好公平与效率的关系。公平与效率是一对与人类发展相伴相随的矛盾，也是人类社会的一个永恒的主题。对于这两者的取舍或偏向，集中体现了处在一定历史阶段的人类实践活动的价值取向。公平与效率同为社会保障制度的目标和原则，那么谁最重要呢？公平目标与效率目标谁在先谁在后，即公平与效率是否有一个排序的问题呢？有的学者的回答是肯定的，认为公平与效率有一个排序的问题，要么是"效率优先、兼顾公平"（或公平手段论），要么是"公平优先、兼顾效率"（或效率手段论）。其实在社会保障制度中公平与效率是同等重要的，并不应该是有先后顺序的。公平与效率是一个问题的两个方面，是无法分割的、相辅组成的，二者是对立统一的。如果极端地强调任何一方，不但会牺牲另一方，还会造成自身的危机，结果使两个目标都落空。单方面追求公平的的社会保障制度，是一个没有效率的制度，并且公平目标的实现也没有保障；同样，单方面追求效率的社会保障制度，是一个不公平的制度，而且也会制约效率本身的提高。如果制度设计得合理，公平与效率的统一在社会保障制度中是可以实现的。

需要说明的是，实行公平原则不等于政府全面接管，因为政府的投入与社会公平之间的关系并不是直接的。政府投入多，公平程度不一定就高。在一般情况下，年龄越大的公民享受公共养老保险的比例就越大，吉尼系数也就越低。在美国，由于政府的作用小而市场的作用大，所以吉尼系数随着年龄的增长而提高。在这里，德国是一个例外的现象，德国75岁以上的老人有高达75%的收入来自公共养老金，但是这组老龄人的吉尼系数却高达0.34，和美国的水平相差无几。这是因为德国的社会保险金是和收入挂钩的。德国的社会保险希冀在以社会公平为主要目标的体制内兼顾效率和公平的原则，结果养老金市场没有发展起来，而公共社会保障也不能有效地平衡收入差别。

三、安全原则

安全原则就是社会保障制度必须保证被保障人待遇的安全性。首先，社会保障基金来源要多元化、以保证收入稳定。社会保障基金来源切忌单一化，而要实现多元化，即个人、单位和国家财政共同负担社会保障经费，这样既可以保证社会保障经费的充足，又可以分担经费、不至于某一方的负担太重以至于无力承担。其次，社会保障管理机构要多元化，以免出现支付危机。第三，社会保障基金的经营要规避风险。

1、社会保障基金只能在无风险的前提下实现增值

鉴于我国社会保险基金收支模式已经从原有的"现收现付制"过渡过到"部分积累制"，必然会有大量的保障基金在政府基金手中沉淀。从理论上讲，大量的保障基金积淀在政府有关部门手中，是公民在社会保障制度中履行与享受权利的时间差造成的。社会保障基金必须保值、增值这是不言自明之理。但笔者认为，该基金保值、增值的途径必须有严格的法律限制。否则，在巨大的利益驱动下，就不可避免地会有某些机关或个人把这部分资金投入股票、期货等高风险行业运行运作。倘若出现亏损，后果将不堪设想。在德国，按照法律规定社会保险基金只能存入银行生息或购买短期债券，决不允许搞投机性投资。在这方面，我国应该学习德国对基金运作所持的谨慎态度，严格社会保障基金的管理和运作的监督。

2．建立多种形式的保障制度，扩大社会保障法制适用范围

除了国家统一的社会保障形式外，要努力发展商业保险和民间互助。发展商业保险和民间互助有助于扩大社会保障法的适用范围，特别是有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国是20世纪80年代以后才开办的保险业务，但直到今天，人们并没有对其重视和深入认识，往往只强调商业保险与社会保险的区别。忽视二者之间的内在联系和相互补充。实际上二者之间的联系相当紧密：社会保险的程度高，商业保险的市场份额就少；社会保险的程度低，商业保险就需多承担一些保障。商业保险不仅与社会保险有关，而且与社会救济也有密切的联系。如参加了商业保险中的人身保险、城乡财产保险等项目，就可以排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。所以，应重视商业保险的发展，特别应在农村采取措施，结合计划生育工作，扩大独生子女与纯女户父母养老保险范围。在城镇居民中，应积极办理人寿保险、财产保险等险种。通过商业保险对社会保障体系的介入，构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。

3．社会保障责任主体继续多元化

我国社会保障模式正从单一主体向多元主体过渡，从国家包揽社会保障转变为国家、企业、个人共同负担。我国应继续坚持主体多元化的方针、鼓励、扩大职业保险和商业保险，部分取代国家保险。这种福利提供的私营化改革使个人的缴费与其偏好、风险联系更紧密，主要问题是如何使这种私营保险在保持其商业经营性质的前提下又受到政府的广泛监督，另外还要防止保险公司某些项目以及设定不合理的差别费率。

四、协调原则

协调原则就是社会保障制度必须配套协调，包括内部协调和外部协调，首先是外部协调--与社会历史背景相适应、与其他法律制度相配套衔接。简单地说，就是进行社会保障立法必须与我国经济发展的实际水平相适应，还要考虑到各地的发展状况不平衡，允许各地区在一定范围内制定一些适合本地区发展水平的社会保障地方性法规；社会保障法律制度应与其他法律制度配套衔接。其次，应注意公平、效率与安全原则的和谐统一。此外，还应注意社会保障法律制度内部的和谐统一，包括相关社会保障立法的配套衔接、我国社会保障立法与国际社会保障立法的配套衔接。

1．社会保障立法应与我国现阶段的经济水平相适应

国外的经验表明，社会保障支出的过分增长，势必会影响国家积累基金的增长，导致经济增长缓慢。我国正处于社会主义初级阶段，每年可分配的国民收入尚有限。如果社会保障规模过大，势必降低积累率的储蓄率。我国的社会保障立法应从我国实际出发，量力而行，充分考虑国家、集体和个人三方的经济承受能力。

首先，社会保障项目的设立要从国情和国力出发。一个国家社会保障水平达到什么程度和选择何种模式，最终取决于自身的经济发展水平和人口发展状况。西方各国的社会保障制度的形成和发展都与本国的历史背景和社会环境密不可分。历史环境不同，社会保障制度的起点就会不同，范围也不同，采取的形式也会不同。中国处于社会主义初级阶段，存在二元社会结构，加上历史、政治、经济和文化原因引起的各种利益差异，使情况极其复杂。因此，中国在建立社会保障制度时，不能照搬西方的模式，必须全面了解经济发展过程中的各种问题及其主要方面，分析其原因，以便科学而合理地划定范围、设立项目、制订政策和措施。

其次，社会保障标准的确定应立足现实。我国目前经济水平不发达，社会保障基金规模不大的状况，决定了我国社会保障能力不强。因此进行社会保障立法时，必须从我国实际经济水平出发。在确定有关保障标准时，必须以国家负担得起、能有效保障人民基本生活需要为出发点。社会保障立法如果不从我国实际经济发展水平出发，不能确保人民的基本生活的话，就有可能危及社会的稳定；同样的，如果超出了我国实际承受能力的话，就会使国家的发展背上沉重的包袱，阻碍国民经济的发展。

2．我国社会保障立法应考虑我国各地区经济发展的不平衡性

由于历史原因和地理环境等各方面因素的制约。决定了我国各地区发展极不平衡，大致形成了东部沿海地区经济发展水平较高，中西部地区经济发展水平较低的局面，这就决定各地区实际能够提供的社会保障能力也不尽相同。因此，进行全国性的社会保障立法时要注意综合考虑这些因素，在从全国总体发展水平来确定基本的保障目标、保障水平的同时，还必须考虑到各地区实际发展水平，允许一些经济发达的地区在确保国家基本保障水平的基础上，通过地方性的立法适当提高本地区的社会保障层次，改善当地人民的物质文化生活。

社会保障水平要与我国的经济承受能力相适应。一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。因此一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。社会保障水平不足，使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，往往造成社会的不稳定；而保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。在建立我国的社会保障制度时，应很好地吸取其他国家通过几十年实践得来的宝贵经验和教训。

我国是一个发展中国家，同时又是一个人口大国，我国目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，这样的基本国情决定了我国的社会保障水平不可能很高，一般来说只能保证最基本的生活需要。另外，社会保障与所有公民的切身利益密切相关，具有很强的"刚性"，易上难下，在这方面我们一定不能再走"福利国家"开始大包大揽、继而骑虎难下的老路。我国经济还不够发达，但人口却先于经济出现了老龄化的趋势，这对我国的社会保障制度改革是十分不利的。

3．社会保障法律制度应与其他法律制度配套衔接

解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。

首先，应做好与物权法的配套工作。正在制定的物权法应当规定工资先取特权。所谓工资先取特权，又称"工资优先受偿权"，指劳动者的工资，以债务人的全部财产作担保，先于一般债权和担保物权受清偿。工资先取特权的性质为担保物权。法国、日本的立法均将其规定为担保物权。在物权法中规定先取特权有助于保护社会上为数众多的弱者，有利于实现社会公平。

其次，应做好侵权法的配套工作。对于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，通过侵权法加以救济。侵权法不仅保护法定的权利，还保护既存的"法益"。社会保险法既然规定了雇员应享有社会保险，这种利益就形成了"法益"，对其进行的侵害行为也就具有了可诉性。对于雇主拒不支付保险金，致使雇员在遭遇工伤等意外时无法获得保险补偿的行为，雇员可通过提起侵权之诉寻求救济。

第三，应做好与合同法的配套衔接工作。通过劳动合同的附随义务的解释，雇员可要求雇主支付社会保险金。由于劳动合同是一种继续性的、具有强烈依赖性的合同，雇主支付社会保险的义务，应为劳动合同的附随义务的一种。

4．社会保障应坚持公平与效率统一、效率和安全相统一

社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是处理好公平与效率的关系。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的，一个经过精心设计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率可以同时得到适度的发挥。按劳分配也是公平、分配的公正、合理、公平，可以激励劳动者，提高效率，进而达到更高水平的公平。社会保障在本质上是一种国民收入再分配，这种分配在某种意义上带有一些"按需分配"的性质，但一定要适度，要避免因分配不当造成的鼓励懒惰机制。对生活困难者的救助，要以保障其最低生活水平为目标。社会保险的待遇和给付标准，既要与个人保险费的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，又要体现社会互济的原则，既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大在职职工的积极性。此外，应注意效率与安全的统一。

（1）坚持公平与效率统一的原则。我国自身和国外社会保障发展经验和教训都提醒我们，在进行社会保障立法时，要有公平和效率辩证统一的理念，才能理顺社会保障与经济发展的关系，也才能使社会保障内部运行机制合理有效，从而使社会保障不仅在稳定社会方面，而且在推动经济发展方面都发挥积极的作用。首先，公平多一些还是效率多一些，应针对社会保障的不同项目区别对待。由于社会保障项目的资金来源不同，从而体现公平与效率的程度也不同。例如，主要由财政负担费用的社会救济、社会优抚和部分社会福利事业项目，全社会凡符合条件者均可以享用，这些项目应主要体现公平的原则。而社会保险的主要项目如养老保险、失业保险、医疗保险、住房保险等费用，则应坚持实行国家、企业、个人三方合理负担，使职工享受的社会保险水平既要能保证职工的基本生活，又要与个人缴费多么挂钩。这样才能激励职工的劳动积极性。因此，这些项目就应强调体现"效率优先、兼顾公平"的原则。为了实现这一原则，可以建立两个层次的支付标准：第一个层次：是就保障劳动者基本生活需要而言，它是剔除所有其它因素，仅仅从社会保险的基本原则出发，提供给劳动者用于基本生活需要的物质补偿。社会保险管理部门依据当前的物价水平，制定这一标准，确立维持劳动者基本生活需要的最低限额。这一限额对每一个参加社会保险的劳动者都是相同的、无差别的，与劳动者个人工资水平及所交社会保险费的多少无关，它体现了国家对每个劳动者的基本生活予以保证的义务。简言之，第一层次的支付标准体现的是公平。第二层次，是指在对劳动者基本生活予以保险时，还必须考虑劳动者过去对社会贡献的大小和所承担的社会保险费用的多少，而获得超过基本需要的另一层次的物质补偿。这一层次的保险是为了确保劳动者的正常生活需要，体现了社会保险基金支付的有差别性，具有奖勤罚懒的激励作用。如养老保险金可分为基本养老金和附加养老保险金。前者是保障劳动者基本生活需要的部分，在一定时期对每个劳动者都是相同的；后者则是对劳动者作出的社会贡献的奖励，可以根据每个人的工龄或工资水平确定。

其次，社会保障中的公平是相对的，公平的实现应以达到帕累托最优为目标。公平的相对性体现在，假如公平是指人们接受社会保障的份额平等和绝对数额相等，则可能由于接受者的状态不同而可能出现不公平；若按需要提供却又可能引致某些人过多地享受而使其他人感到不公平。因此，社会保障公平不公平，应根据其带来的福利能否达到帕累托最优来衡量。即社会保障所提供的福利达到这样一种状态：它不能再使任何一个人的福利增加的同时，又不使其他人的福利降低。

再次，效率本身也意味着平等，或者说，效率本身是一种更高级的平等。因为平等分配的实现，归根到底依赖于一定的物质保证，显然只有高效率才能创造更多的物质财富，才能为平等或公平分配提供可靠的物质基础。因此，对社会保障，我们不能一味强调公平而不顾效率。

（2）坚持效率与安全相统一原则。社会保障基金只有投资才能增值，但投资就会有风险。因此，应该正确处理效率与安全的关系。应采取多种投资形式，按比例进行投资-一定比例存入银行、一定比例购买国债、一定比例投资基础设施、一定比例进行商业投资。

此外，在社会保障立法过程中还应注意社会保障立法之间的配套与协调，保证社会保障法律制度的严密统一。我国目前的主要立法模式是部门立法，即部门主导立法工作。这方面社会保障立法问题更加突出，因为社会保障立法主要是部颁规章。因此，应特别注意部门立法的配套衔接工作。以免造成过多的法律冲突。同时，应注意遵守国际法，并逐步与国际社会保障制度接轨。我国已批准的22个国际劳工公约中包含很多社会保障的内容，比如《就业政策公约》、《本国工人与外国工人事故赔偿同等待遇公约》、《残疾人职业康复与救济公约》等等，这些公约中规定的标准，是我国立法必须参照和执行的。另外，联合国大会1966年通过并于1976年1月3日生效的《经济、社会和文化权利公约》，我国既已签署，就要履行其规定的义务，要定期向国际人权组织报告实施情况，接受监督、检查。

五、零成本原则

零成本原则，即坚持社会保障投入资源不变。从目前情况来看，我国在社会保障方面投入资源已经处于高水平，如果再增加投入，无论政府、企业还是个人都无力承担。

我国社会保障法律制度主要是个改革和重建问题，其原因在于原有社会保障制度是与计划经济体制相联系的、已经不适应市场经济的需要。但改革应注意保障水平和改革成本，不能为改革而改革从而丢弃了改革的目标--提高社会保障制度本身的效率从而提高社会保障水平，不能过分强调个人责任和企业责任从而转嫁政府负担、加重个人和企业负担。笔者认为，社会保障改革的目的无非两个，一是适应市场经济需要，使社会保障法律制度与市场法律制度、企业法律制度等相适应；二是提高社会保障制度本身的效率。社会保障责任主体的问题，无非是个社会保障方式的问题；政府承担全部责任的主要问题是低效率，改为政府承担部分责任并不是转嫁政府负担、而是保障方式的转变--政府本身并不创造社会财富、政府承担全部责任只不过是社会保障资源全部交由政府管理。因此，不能减少政府责任时只转移义务、不转移权利--只转移负担、不转移财力，这样一来必然导致企业和个人负担的增加而社会保障水平却得不到提高。

提出这一原则，对于社会保障改革具有特别重要的意义。因为人们一提到社会保障改革，就提出增加投入。其实，这完全是一种误解。社会保障改革，无外乎两个方面的问题，一是社会保障制度与整个社会经济制度的和谐问题，二是社会保障制度本身的效率和安全问题。前者主要涉及社会保障水平，一般改革都是试图降低，即减少投入，当然不存在增加投入的问题。后者主要涉及现有资源的管理方法问题，根本不涉及投入问题。换句话说，后者涉及的问题是如何提高现有资源的利用效率、并保证安全，主要是效率问题。

坚持零成本原则，就是在既定资源条件下，通过提高社会保障制度本身的效率来提高社会保障水平。这一点对我国目前的社会保障立法尤其重要。一方面，社会保障涉及每一个人的切身利益，要降低社会保障投入是很难做到的、搞不好会引发社会动乱；另一方面，我国是发展中国家，并且社会保障投入已经达到了力所能及的极限，要再增加社会保障投入也是不现实的。因此，应立足现有社会保障投入水平，通过提高社会保障资源的利益效率，最大限度地提高社会保障水平。