内地应遏制地方政府投资扩张
导读：
虽经宏观调控，内地经济虚火仍旺，国家行政学院副院长韩康教授细说其中原委，撰文本刊指出搅动内地经济过热的两大原因：市场因素是原动力、政府部门在经济领域的过度扩张则起着推波助澜的作用。为保护市场力量，宏观调控不宜过紧；抑制经济虚热的根本，是政府部门逐步退出市场机制能够充分发挥作用的领域，尤其是地方政府的过度投资行为。
当前内地的经济过热，主要是由两种因素搅动的：一种是由消费结构和生产结构的变动引发的市场力量，另一种则是政府部门在经济领域的过渡扩张。前者要求内地宏观调控要适度，后者则是内地经济过热的制度性因素，应借助于对此轮经济过热的调控予以解决。唯有如此，才能标本兼治，才能从根本上解决经济虚热一再反复现象。
政府公共产品低成本扩张，是内地经济过热的重要原因
现有统计数字表明，当前内地经济的社会信用总量明显地向政府部门倾斜，政府主导的投资项目和投资活动在当前固定资产投资的超常增长中占据主导地位。因此，在以投资过热为主要特征的此轮经济高涨中，由政府部门和政府组织的经济活动扮演了一个非常重要的角色。事实上，内地此次经济过热主要是由于政府公共产品低成本扩张及其政府组织的经济活动，在增长加速的大背景下进行大规模发动引起的。
政府公共产品大规模低成本扩张的一个主要领域，就是近几年来，内地各级政府都在积极进行的摊子越铺越大、预算越做越大、规格越搞越高的城市建设和各种开发工程。如果政府执行当局有着足够的财政能力和充分的市场信用资源，这种政府经济活动就是正常的增长力量，不会导致投资和货币供给的“超常增长”。遗憾的是，这种足够的财政能力和充分的市场信用资源，对大多数政府执行当局来说，都是一种虚拟的假定条件。
有一个典型事例很能说明问题。现在由于种种原因，内地除少数发达地区外，大多数省、市、县地区的政府财政状况都不太好，许多地方政府还长期背着相当严重的财政债务。但令人不解的是，几乎所有各级政府（包括财政债务最重的政府），都在大规模地进行各种形式的城市建设和各种开发工程，特别是城市新区的大规模扩建。据有关方面统计分析，这种全国普遍开展的城市建设工程，对拉动地方的经济增长和宏观性的国民经济增长，以及由于乘数效应而推动一些产业部门的需求增长，起着非常重要的作用。
那么，这些各级政府是靠什么来搞这种大规模的开发建设呢？现在看来有两个最重要的方面。第一是政府廉价征用土地。政府手里掌握着土地的实际使用权和法规模糊的征用权。政府使用这种土地产权，可以廉价地向居民征用大量土地，既可以用极低的投资成本进行城市建设工程，又可以把使用权转卖给开发商获得财政收入。第二是各级政府可以凭借政府信用大量使用债务信贷，到期还款付息绝对不是政府投融资行为的前提条件。现在有大量材料证明，由于政府项目和政府工程而大量拖欠银行贷款，并不是个别的现象。[page]
本来，各级政府受到新一轮经济增长的推动，发展经济的积极性空前高涨，是完全可以理解的。但是，一旦大量加入政府行政性的非市场行为，用政府行政性的资源配置方式大量干预和支配经济活动，进行行政性的推波助澜，情况就可能发生异变。政府的经济活动和管理行为对这一轮增长加速进行行政性的推波助澜，使本来由内在经济动因激荡起来的社会经济加速发展，出现了某种程度的强化性扭曲，市场风险因素加大。
消费总量和消费结构的变化，是内地经济高涨的原动力
经过改革开放和经济持续高速度增长的长期积累，内地经济在上世纪末本世纪初，已经出现了工业化加速发展和逐步升级的现象，其最基础性的推动力量，就是来自国民收入和国民消费的发展与演进，以及这种发展和演进对市场消费力变化的巨大影响。当内地的人均GDP超过1,000美元，特别是一大批城市居民的人均 GDP超过3,000——4,000美元甚至更高之后，国民收入和国民消费的状况，就会进入一个新的发展平台和非常重要的发展时期。商品房、家庭轿车、高科技电子产品和旅游消费等将成为新的消费热点，而这些产业的发展和联带作用，是拉动现阶段内地市场消费力增长、变化的主要引擎。
当前内地发生的若干产业部门的超常增长现象，反映了一个相当复杂的经济动态过程。内地经济增长的加速，有其深刻的内在动因，它是市场消费力聚集性增强、市场供给条件变化和经济周期三个因素合成激励起来的。它源自国民收入和国民消费的变化，又逐步传导到市场需求和市场销售的大规模扩张，再引动基础产业部门的大规模发展。这可以说是一种经济原动力聚集性增强的自然表现。当前人们集中议论的所谓经济“过热”现象，完全是事出有因的。只要这种内在动因继续存在，经济“过热”的状况就不可能真正停下来，而且一定会以各种方式继续扩展。如果硬要使用各种方式进行矫正，就可能使原本可以更有利推动持续高速增长的因素受到抑制。
宏观调控不宜过紧，政策重点应是行政性退热
鉴于上述情况，为保持经济持续稳定增长，不宜全面提高中央政府实施宏观调控的紧度，应在强制行政性退热的同时，以稳定政策和制度改进扩大市场主导性增长，而单纯的宏观经济调控其效力必定有限。以货币信贷政策为例，如果全面性的进一步收紧货币信贷政策，调控杠杆的有效性是很值得怀疑的。这是因为，由政府部门和政府直接推动的经济增长活动，在全部固定资产投资和货币信贷的存量和增量（边际增长）中占有主导份额，但它们的投融资活动的特点，是以政府信用为依凭，而并不受到市场信用的硬约束，它们的投融资活动是惟恐找不到可用的资金和信贷，而不会因为货币价格（利率）的提高而自我收敛。因此，纯粹意义上的宏观货币政策对他们的影响很小。相反，非政府组织的民营经济的增长力量则基本上是受到市场约束。全面收紧货币信贷所引起的社会资金全面紧张和短缺，将影响这种积极的市场性增长力量的扩展，从而对推动整个社会经济的增长带来负面影响。[page]
同样基于上述分析，对由政府部门和政府组织的经济活动大规模推动起来的增长力量，进行强制性、行政性的退热举措，在目前情况下肯定是有效的。要知道，内地并不是一个充分市场竞争的经济，甚至也还不是一个可以定论为市场配置资源占基本主导地位的经济。按照现代经济学的学理，内地经济虚热的情况，其主要原因可以在货币和土地要素价格水平过低的解释中找到说明，但现实情况表明，在内地现阶段的经济体制下，简单的提高货币价格（利率）和土地价格（地价）显然不能有效的解决问题。这是因为，在内地市场经济体制的发展过程中，货币资本要素和土地要素的市场发育水平最低，政府的行政配置程度和行政控制程度最高。
在当前钢铁、水泥、电解铝和房地产、汽车、城建等领域的过热增长中，既有市场自然推动的主流因素，也有政府行政行为推动的重要原因。在这些领域的许多项目开发中，有些是政府有意放低管理门槛，甚至绕开中央政府的产业管理规制；有些是获得政府财政、信贷和其它优惠政策的支持；有些则根本就是政府自己争取和自己主持的开发项目。内地土地要素的配置几乎还没有进入市场化过程，土地价格的制定掌握在政府手中，一旦出现经济发展和增长的机会，政府就可以用土地要素最迅速、最有效地加入其中。很显然，用市场经济国家通常使用的调节土地价格的办法，是完全无效的。同时，资本要素的市场化程度也有较大缺陷，政府和国有经济部门大量使用债务信贷，不但是形成银行不良资产积累的一个原因，更重要的是政府凭借这种没有多少市场约束的投融资方式，可以用最低的成本和最迅速的组织方式进行项目开发，进而大幅拉动经济增长。
当前内地经济出现的问题，明显同现存市场制度和政府管理制度的缺陷有关。正是这种制度缺陷，特别是政府的经济活动和管理行为对这一轮增长加速进行行政性的推波助澜，使本来由内在经济动因激荡起来的社会经济加速发展，出现了某种程度的强化性扭曲，市场风险因素加大，出现了相当程度的经济虚热。在现有体制框架下，各级政府实际配置资源的能力仍然十分强大，而且常常出现强化的趋势，成为推动经济发展和增长的一种重要的非市场力量。这种体制格局如果长期维持，就可能逐步趋于硬化和制度化，最终使我们原先预想的市场经济体制变成另外一种样子。只要现存市场体制和政府管理体制的基本格局不变，增长提速和经济虚热同时并存以及相互影响的情况，就会在今后的经济增长过程中反复出现。
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