(本文发表于《政法理论研究》2004年卷)

　　内容摘要：农民房屋所有权与农村土地所有权分属不同主体。在农村集体土地房屋拆迁法律关系中，国家不应是一方当事人。公共利益本身具有模糊性，需要明确有权认定公共利益的主体和认定程序。地方出台有关农村房屋拆迁的规定，对于指导拆迁工作具有指导作用。目前农民房屋拆迁中存在损害农民权益的现象，应当从完善拆迁程序、畅通法律救济途径等方面寻求解决。

　　关键词：农村房屋 拆迁 补偿 公共利益

　　城市规模的急剧扩张和小城镇化建设的加快，使得原本集中于城市中的房屋拆迁问题逐步向市郊、工业区周边、休闲、旅游、风景区及交通道路周边的农村拓展。相对于城市房屋拆迁，农民房屋拆迁方面缺少相关法律、法规的指导和有力保障。

　　一、明确区分农村土地所有权和农民房屋所有权

　　在我国，农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条之规定：农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因此可以说，农村中土地除部分为国家所有外，主要归集体所有。而房屋归农民自己所有，属于农民私人财产。《中华人民共和国民法通则》第七十五条明确规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。而作为根本大法的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第四次修正案加大了对公民私有财产的保护力度，强调：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

　　二、拆迁法律关系分析

　　(一)拆迁法律关系的当事人是拆迁人和被拆迁人

　　房屋拆迁涉及多方的利益,参与主体除了拆迁人、被拆迁人,还有房屋拆迁管理部门、房屋评估机构、金融机构以及政府等。如果被拆迁房屋已经租赁，还涉及到房屋的承租人。拆迁法律关系的当事人是谁?有观点认为"拆迁的当事人一方应当是国家，另一方是被拆迁的居民"。[1]对此，笔者不敢苟同。笔者认为：拆迁法律关系的当事人应当是拆迁人和被拆迁人。例如，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》之规定：拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位;被拆迁人是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位或者个人。拆迁人仅限于单位，而不能是个人。如此规定在于保障拆迁人补偿安置的能力，保护被拆迁人的权益。

　　在拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人之间是一种民事法律关系，双方就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议。双方必须按照协议的内容履行各自的义务，否则就构成义务的违反，须承担相应的责任。

　　国家并不是拆迁法律关系当事人。体现国家意志的政府房屋拆迁主管部门在房屋拆迁中对房屋拆迁许可证的审核、发放;房屋拆迁公告的发布;对拆迁补偿安置协议的裁决;对未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁等违法行为的查处等职责体现了国家对经济和社会发展的宏观调控，是政府履行职能的表现形式之一。除履行上述职责之外,政府拆迁主管部门应尊重拆迁人和被拆迁人双方达成的协议，减少对拆迁事务的干预。

　　(二)房屋拆迁融合了行政行为和民事行为

　　拆迁属于民事法律行为，而它又与政府及其有关部门的行政行为密切联系。从拆迁发生的原因考察，房屋拆迁可以归结为土地的所有者——国家，出于公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权或另行发放土地使用权。由于土地与其之上的建筑物有着密切联系，因而国家要收回土地使用权必然会牵涉到这部分土地之上的房屋的拆迁问题。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制;国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《宪法》第四次修正案进一步完善了土地征用制度，第十条第三款改为"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。" 这种国家征用行为是典型的行政行为(行政行为是指行政主体运用行政权所作的法律行为。[2])。有人认为房屋拆迁的当事人是国家和被拆迁人，可能是将国家征用农民土地与房屋拆迁两个独立的行为混为一谈。还有人认为征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地上定着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行为之中。这一观点将房屋拆迁行为视为土地征用行为的从属行为，否认房屋拆迁行为的独立性，笔者实难赞同。

　　此外，房屋拆迁过程中存在政府及有关部门大量的行政行为，如房屋拆迁许可证的核发;拆迁人与被拆迁人就补偿安置问题不能达成协议时，有关土地房屋管理部门负责依当事人的申请进行裁决等等，在此不一一展开论述。

　　综上，在拆迁行为当中，拆迁人与被拆迁人是拆迁法律关系的当事人。应严格将拆迁行为与拆迁发生的原因——国家征地行为区分开来。同时，拆迁行为伴有政府及其有关部门的诸多行政行为，应将之与拆迁人与被拆迁人之间的民事行为相区分。

　　三、目前农村集体土地房屋拆迁的依据及其效力分析

　　农村集体土地房屋拆迁，既关系国家建设发展的大局、又关系广大被拆迁农民的切身利益,是一个敏感而又普遍的社会问题, 日渐引起人们的关注。近年来各地方相继出台了一些办法或者规定，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、 《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》、《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》......实践中，各地方集体土地房拆迁工作主要按照这些办法或者规定进行。

　　有人以《中华人民共和国立法法》第八条之规定"下列事项只能制定法律：......(六)对非国有财产的征收......"主张对农民房屋拆迁应该制定法律，因而各地方出台的有关办法或者规定都是无效的。笔者认为此观点混淆了征收与征用的概念。行政征收是指行政主体为了国家和社会公共利益的需要，根据法律、法规规定，以强制的方式无偿取得负有法定缴纳义务的行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。[3]而行政征用是指行政主体依照法律规定强制性使用行政相对人的财产或劳务，并给予一定补偿的具体行政行为。[4]房屋拆迁是由于国家征用集体所有土地所产生的，只有国家有权征用集体所有的土地。单位和个人进行建设需要使用土地的，可以申请使用国有土地。新的土地使用者(可以是国家、单位或者个人)为了有效使用土地，就需对该土地上原有的建筑进行拆迁。土地征用和房屋拆迁是两个独立的行为，进行理论研究时应将两者区分开，做到化繁为简，以便于更好的分析问题和解决问题。拆迁是拆迁人与被拆迁人之间就有关安置补偿问题达成协议，并履行协议的活动，其本质是一种民事行为。因此，拆迁不是国家对公民财产的征收，对拆迁活动进行规范可以不制定法律。[page]

　　实践中各地出台的有关农村房屋拆迁的办法或者规定具有积极的指导意义，但仍有一些地方尚未出台相关法规，房屋拆迁处于无序状态。呼吁各地方应尽快完善农村房屋拆迁方面的法规，使农村房屋拆迁工作有"章"可循。

　　四、目前农民房屋拆迁中出现的损害农民权益的情况及其原因探析

　　《南方周末》第一千零五十八期(2004年5月20日)头版——《拆迁农民"脱富致贫"四川14人大常委拍案而起》揭示了四川峨眉山是峨山镇万坎村农民因拆迁而生活处境悲惨，读后使人瞠目。各地因拆迁而损害农民利益的事件时有发生，究其原因，主要存在以下几个方面：

　　(一) 相关法规不够完善。

　　首先，"公共利益"失之过宽。《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而该法第四十三条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地......依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。"仔细推敲可以发现：集体所有的土地被国家以"公共利益"之名征用后，可以为单位或者个人建设使用。而何种建设可以申请使用国家征用的农村集体所有的土地，并没有做出规定，导致了公共利益的外延极为膨胀。在现实生活中，一些地方政府出面征用土地建立开发区以招商引资，迫使农民拆迁，这直接导致了土地征用权的滥用。

　　有人指出公共利益的层级性理论：按建设项目本身计划审批的效力分类,可将拆迁的"公共利益"分为三个层级: 高层级的公共利益、中层级的公共利益和低层级的公共利益。其中高层级和中层级的公共利益是直接的，而低层级的公共利益是间接的。[5]

　　考察国外的做法，法律普遍规定：国家征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益又明确限定为：国防、政府设施以及直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。[6]笔者认为，"公共利益"本身就是一个不确定的概念，想要明确公共利益的内涵和外延是极其困难的，而可行的做法是：规定哪一主体有权对"是不是公共利益"进行界定。并应当对界定"是不是公共利益"的程序加以规定。出于保护公民的财产权考虑，不宜对公共利益解释得过宽。上述公共利益层级性理论，试图解决滥用公共利益的问题。遗憾的是，现实生活纷繁复杂，如此划分不可能网罗所有现象，然后再对各种现象进行层级归类。而且，高、中、低层级公共利益的界限难以明确。还应当指出的是，公共利益是个整体的概念，无所谓高、中、低之分。因此这种划分本身就缺乏科学根据，不可能从根本上解决问题。

　　其次，补偿安置方面存在问题，有待完善。各地集体土地房屋拆迁管理办法或规定虽然都有关于拆迁补偿和安置问题的规定，但是对各项补助费用(如搬迁补助费、过渡期内的临时安置补助费等)的数额仅指明 "由政府规定"。实践中，政府往往担当双重角色：既是标准的制定者，又是标准的执行者。能否做到客观公正，令人质疑。文章曾提到的四川峨眉山市峨山镇万坎村拆迁农民的境况，"这些农民的房子被拆除后，镇政府只发给拆迁户每人180元‘过渡费'(每人每天1元，只发半年)，要拆迁户自行解决住处。因而许多村民只好在废墟上搭起了窝棚。"而拆迁前的万坎村本是远近闻名的"小康村"，村民大多修起了一楼一底或一楼两底的楼房。[7]拆迁前后，当地农民的生活状况形成了强烈的对比。要保障农民的合法权益，就必须对当前农民房屋拆迁中的补偿安置做出调整。笔者建议国家制定法律或者行政法规，统一规定对农民房屋补偿的最低标准，各地方可根据本地经济发展水平，结合本地实际，在最低标准之上确定具体的补偿数额，确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降。同时，对过渡期内农民的安置问题做出更具体的规定，确保拆迁人在具备安置条件的情况下才能开始拆迁。

　　再次，对强制拆迁缺少规范。强制拆迁不等于胡乱拆迁、野蛮拆迁。参照《城市房屋拆迁管理条例》有关强制拆迁的规定，"被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。"[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条第二款规定："裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行;属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。"两者均指出强制拆迁应符合下列条件：在拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的情况下，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门(或国土房管局)或人民政府进行裁决，而在裁决规定的搬迁期限届满时被拆迁人仍未搬迁的。而在现实生活中，强制拆迁往往演化成赤裸裸的野蛮拆迁。《宪法》第四次修正案在第二章"公民的基本权利和义务"第一条中增加一款："国家尊重和保障人权。"将"国家尊重和保障人权"写入宪法，为党、政府和全国人民进一步贯彻落实尊重和保障人权这一重大方针提供了宪法保障。然而，有关部门在强制拆迁过程中，却漠视对人权的保护。值得欣慰的是，强制拆迁中暴露出的问题已经引起了有关部门的高度重视，规范强制拆迁的举措纷纷上台。如北京市制定了强制拆迁的新规定，明确强制拆迁要经过八个程序。[9]从程序上对强制拆迁加以规范，有助于约束强制拆迁行为，具有积极的意义，值得其他地方借鉴。

　　(二)实践中对房屋拆迁人的资格审查不严。

　　拆迁人必须是取得房屋拆迁许可证的单位。一些单位觊觎房屋拆迁中的巨大利益，在不具备拆迁资格的情况下，擅自进行拆迁，或者通过不正当的手段取得房屋拆迁许可。不对拆迁人的资格进行认真把关，保障被拆迁农民的利益就无从谈起。而且，目前对拆迁人未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁的法律责任较轻，不能有效地防止此类现象的发生。因此，笔者主张有关部门严把房屋拆迁许可证的发放，同时适当加大违规拆迁者的法律责任，以有效地遏制当前拆迁中损害农民权益的现象。实践中，有的用地单位自己不进行拆迁而是委托其他单位进行拆迁，对此法规已经予以承认，因而还应对实际拆迁人(受用地单位委托实际进行拆迁的单位)的资格进行严格审查，看其是否已取得房屋拆迁许可证;同时要加强对实际拆迁人拆迁情况的监督， 确保其在授权范围内实施拆迁等等。[page]

　　(三)房屋拆迁中暴露出政府及有关部门离依法行政的目标还有较大差距。

　　"湖南嘉禾拆迁事件"和"沈阳暴力拆迁事件"所暴露出政府行政过程中的违法"执法"现象不禁使人担忧：依法行政，通向你的路有多难，又有多远?2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，表明全面推进依法行政、建设法治政府的决心，重申忠实履行宪法、法律赋予的职责，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益......只有政府依法行政，公民、法人和其他组织的权益才能得到更坚强的捍卫。

　　五、加强对拆迁农民权益保护的几点思考

　　(一)程序公正方能确保实体公正。

　　目前一些地方拆迁中出现严重损害农民权益的现象，很大程度上应归咎于程序的混乱。在征用补偿的法律关系中，有的地方政府集法规制定者、参与者、裁判员于一身，使农民的公平受偿的权利至少从程序上得不到保障;在农民房屋征用补偿标准制定方面，本无制定补偿标准权力的基层政府及有关部门，以政文件、命令、通知制定或决定适用某种标准，以此处分农民私有财产的现象存在;在确定房屋价格、补偿标准方面，公开性、透明性有待改进......

　　要解决上述问题，笔者作如下构想：在全国范围内统一制定法律或者行政法规，对农村房屋拆迁安置补偿等问题作出一般性规定。其中明确各地方有权制定具体"补偿标准"的主体，严禁其他部门或个人私设标准;按照市场价格对农民房屋作价补偿，允许各地由于经济发展水平的差异而具体的补偿价格有所不同。建议引入听证制度，广泛听取农民的意见。当事人对评估价格有异议时，应有权申请重新评估，对重新评估的结果仍有异议,有权申请召开听证会对评估的依据、事实进行听证。当事人提出听证的申请，有关部门应当组织听证。

　　(二)畅通法律救济途径。

　　拆迁中，农民的合法权益遭到侵害，如何运用法律进行救济成为令人关注的问题。司法救济是权力得以保障的最后途径。拆迁当事人如果产生纠纷，可以通过法律手段保护自己的合法权益。拆迁人与拆迁人之间，对有关补偿安置协议履行中的纠纷，应以对方为被告向法院提起民事诉讼;如果是对政府有关部门的具体行政行为不服，可以向它的上级主管机关提起行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　　但是由于农民的法律知识比较薄弱，遇到自身权益受损的情况无法通过法律途径进行救济，往往采取较为极端的方式，如自焚、聚众闹事等，不仅不能使自身的权益得到维护，还往往会给有关国家机关的工作造成压力，扰乱正常的社会秩序。针对这一情况，政府应加大对农民的法律知识教育，安排专门人员为农民提供法律指导、法律咨询和法律援助，引导他们通过正当、合法的途径解决纠纷。这不仅有利于保护农民的权益，而且有利于整个社会的稳定和经济的发展。

　　六、小结

　　拥有九亿多农民是我国的现实国情。随着城镇化进程的加快，农村集体土地房屋拆迁大量涌现，其间暴露出许多亟待解决的问题。与城市房屋拆迁相比较，农村集体土地房屋拆迁缺少法律、法规的指导，各地出现了许多侵害农民权益的现象，造成了农民生活的困苦。本文章通过对农村集体土地房屋拆迁相关问题的探讨，以期引起更多学者对此问题的关注，为健全我国的农村集体土地房屋拆迁立法，为保障广大农民的合法权益，为我国社会的稳定发展，尽一份微薄之力。

　　参考文献：

　　1.兰元富主编 《房屋拆迁纠纷评判依据及案例解析》 中国物价出版社 2003年8月第1版。

　　2.孟鸿志主编 《行政法学》 北京大学出版社 2002年10月第1版。

　　3.胡长清著 《中国民法总论》 中国政法大学出版社 1997年12月第1版。

　　4.王才亮著 《房屋拆迁纠纷焦点释疑》 法律出版社 2003年10月。