华南理工大学中国土地项目课题组

　　【案情介绍】2008年 5月，经被告A市房地产管理局××分局批准，第三人B房地产公司在C路一带进行城中村改造和广深港客运专线建设，兴建商贸城。原告何某所有的C路房屋及其鱼塘位于某房地广开发公司的拆迁范围内，经何某与B房地产开发公司协商，双方就产权调换事宜达成一致意见，但对产权调换后的房屋的差价款问题和对于原告养殖三鸟的瓦棚的补偿发生争议。原告提出了《关于广深港项目设计××镇××村耕户何某搭建竹架星瓦棚是否符合生产需要的复函》和《广深港客运专线拆迁补偿方案表》两份文件，证明被告的补偿方案仅补偿了2,404.27平方米，且其中2,290.67平方米的补偿标准仅为10元/平方米。因此在规定的拆迁期限内，双方未能达成拆迁决议，B房地产开发公司申请被告A市房地产管理局裁决。A市房地产管理局××分局经调解无效后裁决： (一) 被申请人拥有位于C大街自有房屋，建筑面积为230平方米; (二)房屋安置补偿费(包括房屋补偿费、营业用房补偿费、搬迁补助费、临时安置补助费和瓦棚补偿费等)共计为36.8万元;(三) B房地产公司在商贸城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋(面积与被拆房屋面积相当)，拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准;(四) B房地产公司安排过渡房一套供被拆迁人何某临时居住;(五)被拆迁人何某应在裁决书生效之日起巧日内拆迁完毕。何某对该裁决不服，提起行政诉讼。

　　【关 键 词】拆迁补偿、行政诉讼、资产评估

　　一、各方观点

　　1.原告：

　　原告诉称：1、评估机构的资质被告裁决时未审查。被告以D房地产评估公司的估价作为被拆房屋补偿价是错误的，拆迁人委托D房地产评估公司评估时违反了公平、公正、公开的原则，被告以此评估报告直接作为裁决的依据，剥夺了被拆迁人选择评估机构的权利，且评估结果未经双方质证，对房屋的估价不准，被告行政裁决中有关被拆迁房屋置换的内容也不明确，缺乏可操作性。2、拆迁人申请裁决时出具的对被申请人的拆迁补偿安置方案太简单，不能作为裁决的证据材料;3、本案所涉及的土地在拆迁前已被征为国有，而被告裁决适用集体土地拆迁补偿的标准不合法;4、被告的房屋均多年用作营业用房，被告裁决时仅按照住宅用房增加一定的比例的补偿不合法;5、原告超建面积已由村收取相应费用，被告裁决未予补偿亦不合法;6、裁决时未明确拆迁补助费、临时过渡费及停产停业损失补偿费，属漏裁;7、被告以区位基价作为原告被拆迁房屋的区位价无法律依据。

　　2.被告

　　被告的答辩集中于两个方面：

　　一是从程序角度，主张自己不是适格被告。被告在答辩状提出，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关和被告”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书署名的机关为被告”规定，行政诉讼的被告应当是做出具体行政行为的行政机关。故本案中，A市房地产管理局××分局，不是本案适格的被告。

　　二是从实体角度，主张自己的裁决公正、合法。被告认为，关于评估机构资质的问题，该评估报告中附有广东省建设厅的证明，故原告的主张不能成立;拆迁人出具的对被拆迁人的补偿安置方案是明确的，符合有关规定;根据《某市城市房屋拆迁管理办法》第五章规定了对被征用集体土地上房屋拆迁补偿安置，故其裁决适用增加一定比例补偿的标准;关于拆迁面积，原告认为应当按照实际建筑面积计算于法无据;其裁决区位价是根据某市人民政府公布的区位价确定的，故其裁决合法。

　　3.媒体

　　二、判决结果

　　1.判决内容：

　　一、维持被告A市房地产管理局2008年5月20日所作的穗发(2008)178号房屋拆迁补偿安置裁决书第1、4、5项;

　　二、撤销上述裁决第2、3项;

　　三、责令被告于判决书生效后30日内对原告应享受的各项补偿及产权调换重新作出裁决。

　　案件受理费100元，由被告A市房地产管理局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省某市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费用人民币100元及其他诉讼费用200元

　　2.法官观点：

　　法官认为，本案事实清楚，争议焦点是关于拆迁的补偿标准的确定问题：

　　(1)关于评估机构的资质问题。本案中，D房地产评估公司所出具的评估报告中附有2005年10月广东省建设厅的证明，该证明称D房地产评估公司符合年检换证的条件，其手续正在办理过程中，其该评估报告已于2007年12月向被拆迁人送达，故原告认为被告应当要求评估机构提供在裁决时的手续理由不能成立;

　　(2)关于评估范围的问题。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十二条规定，拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。该规定赋予拆迁当事人对评估人送达了评估报告，现原告对评估报告提出异议，但未能提供其在规定期限内向原估价机构书面申请复核估价或者另行委托估价机构评估的证据，故其异议理由本院难以支持;

　　(3)关于拆迁补偿安置适用标准的问题。根据《广东省城市房屋拆迁管理条例》第二十七条第二款规定，因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照该条例另行制定。《某市城市房屋拆迁管理办法》第五章为被征用集体土地上房屋拆迁补偿安置的特别规定，其中第五十三条规定，本市城市规划区内被拆迁房屋，兴建时使用的土地为农民集体所有土地，其补偿安置适用该章规定。本案中，原告系某市某村农民，其被拆迁房屋兴建时使用的土地均属于农村集体土地，故其认为本案裁决补偿标准应适用国务院条例规定标准的理由不能成立。

　　(4)关于营业用房补偿问题。根据上述拆迁办法规定，对被拆迁人取得工商营业执照和完税证明，持续用作经营场所1年以上的住宅房屋，可按照实际经营面积，以非住宅房屋区位补偿价的一定比例增加补偿。[page]

　　(5)关于超证建筑面积补偿问题。根据上述省条例第十八条第三项及××市拆迁办法第四十九条第三项均规定，建筑面积为房屋所有权证书载明的建筑面积或者房产管理部门确认的实际测量面积。原告所称已由村委会收取违建费，应作为合法建筑面积予以补偿的主张于法无据。

　　(6)关于搬迁补助费、临时安置补助费问题。根据××市拆迁办法第三十九规定，拆迁人应当对被拆迁人选择产权调换的，拆迁过渡期限自被拆迁房屋或者房屋承租人腾空房屋之日起，一般不超过18个月，临时安置补助费用按实际过渡期限结算。本案中，两份裁决书中均已明确补偿搬家费，因过渡期限未能确定，为明确过渡费从购房协议不当，原告该项主张不予支持;

　　至于被告提出的被告适格问题，由于改具体行政行为为A市房地产管理局××分局以自己的名义作出，故其主张不能成立。

　　综上所述，行政机关的裁决部门应全面调查事实，全面裁决，本案中，被告裁决所确认被申请人有批建手续的房屋建筑面积，原告未有异议，其裁决第1项认定事实清楚，本院应予维持;第5、6项符合法律规定，原告亦未提出异议，本院应予维持，关于裁决第2项，因被告诉讼中提供了原告土地面积的证据，但各项补偿又未列举，加之由于原告的原因，导致经营用房的补偿未裁决，因此该项各项补偿的总补偿额合计数额事实不清，本院依法难以维持;第3项即产权调换、互找差价部分，因裁决第2项的变化而必然发生改变，故裁决第2、3项本院应予撤销。

　　三、法律分析、检讨

　　1.判决依据：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第2项。

　　2.法律检讨：

　　补偿标准引起的纠纷是我国房屋拆迁中经常面临的一个非常棘手问题，粗略分析主要有以下几方面的原因：

　　(一)立法不够完善，征地行为不规范。我国至今没有专门的土地征用补偿法，相关规定分散在单行的各个法律中，且土地征用补偿标准有很大差异，这种立法现状使得政府的征地行为无法可依，造成极大危害：一方面导致政府行为的失控，使公民权利被侵犯的机率增加。表现在现实的土地征用补偿过程中，就是农民完全处于被动和不平等地位，从土地征用的认定，到补偿费的确定、分配和劳动力安置等，都是政府和用地单位说了算，农民没有表达自己利益要求的渠道和机会。这显然违背了协商一致的法律原则，农民作为土地的最主要、最直接的权利主体，在其权利客体的变动过程中竟然无从表达其意思，这当然体现了立法的缺陷，也从根本上违背了法治的精神。而行政机关的自由裁量权过大，导致行政权力的无界限行使，也同样违背了法治的原则。

　　另一方面，易导致被拆迁户漫天要价，从而助长了“钉子户”现象的蔓延，损害了国家和社会公共利益。因此，某地铁老总概叹遇到“钉子户”，其也是弱势群体在一定层面上也不无道理。任何权利的行使都应有一个界限，即不能损害社会公共利益和他人的权利和自由。因此，在对公民私权进行充分保护时也应当考虑社会公益，对私权进行一些必要的限制，这也就是现代法治中对私权极度扩张的必要限制，人们已达成了共识，但法律必须明确对私权进行限制的具体事项。在具体的法律构架方面，公民基本人权必须经过法律具体化，否则只能是一种理想和空谈，须知法律是利益妥协的产物，保护的是各方面的利益，利益保护的基础恰恰是社会正义。因此，我们的立法必须切实地平衡和保护各方面的利益，强势群体和弱势群体都要保护。在做出优先保护公共利益选择时，充分考虑各种因素给与利益相关方以适当的补偿，充分考虑利益相关方的利益，尤其是制定合理的赔偿和补偿标准，实践中出现的“钉子户”现象多数就是由于补偿不充分所致，值得特别重视。

　　(二)补偿标准偏低，不能达到补偿的目的。补偿费的多少是征地行为过程中的核心问题，直接关系到被征地农民将来生活状况。依据《土地管理法》第47条的规定，国家依法征用集体土地，按照被征用土地征用的原有用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍。如果按照最高补偿30倍来计算，每亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元。“对于被征地农民来说，依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按照当地的物价水平，仅仅能够维持其两年多的基本生活。由于货币补偿标准较低，被征地群众的生活水平在长时期内很难保证不降低。对于农民而言，十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，丧失土地也就意味着丧失了生存的基础。许多农民在拿到为数不多的“征地补偿费”后，由于文化素质不高、劳动技能低下，会很快花光征地补偿费，其生活更加贫困。如果得不到妥善的安置，他们为了生存就会铤而走险，危及到社会。

　　(三)补偿形式单一，缺乏对失地农民的有效安置。目前对被征地农民主要是采取货币形式的一次性安置，而没有把被征地农民纳入城市社会保障体系。许多地方政府在支付很低廉的征地补偿费获得土地后，便将农民一推了之。这种安置方式虽然简便，但只能包一时，而不能管长远。农民历来在土地上生产，不需要其它技能。土地之于农民，除了是必要的生产资料以外，往往还起着生活保障的作用。许多农民在土地被征用后，不仅仅意味着失去了生产资料和就业机会，同时还失去了最低生活保障。对于农民来说，寻找新的就业岗位困难重重，再加上不能与城市居民一样获得社会保障，往往在拿到的为数不多的征地补偿款很快花光后，便成为不同于城市居民的种地无田、就业无岗、社会保障无份的“三无”农民。

　　(四)补偿程序不完善。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。

　　(五)在制度操作层面，由于政府权力缺乏制约存在大量的违规现象。首先是政府违法压低补偿费，低价征得农村土地再高价卖给开发商，从征地中获取暴利;其次是农村集体经济组织中村委会、村干部剥削、瓜分农民的补偿费，使失地农民雪上加霜;再次是征地补偿程序中农民的听证权无法实现。听证会大都是由农村集体经济组织的代表参加;最后是司法保护薄弱，民事审判庭往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，而行政审判庭则以各种方式阻止农民的起诉。[page]

　　四、办案感受与建议

　　1.办案感受：

　　由于相关立法的不健全，我国的土地、房屋等补偿标准或补偿价格往往是政府或政府部门单方面拟订，要么是非常低廉，要么是很不合理。政府或政府的有关部门，往往以公共利益为名，习惯于将自己的意志强加于人，极易引起人们的普遍反感。所以对于涉及民众利益的土地或房屋的征收、征用，究竟要如何引入市场机制或者合理的评估机制，照顾到民众利益，也是政府行政行为中一个非常重要的问题。而如果是纯粹属于商业开发的项目，那么，政府就不要简单介入或横加干预，而要更多地扮演一个中立者的角色，去裁决或处理发生在开发商与相关当事人之间的纠纷。而不能为了招商引资，就向开发商的利益倾斜，置民众利益于不顾。当然有的地方政府，强调为民做主，为民谋利。这种做法也有可取之处。但是政府至少应该扮演一个中立者角色。在制定补偿标准时，更多地引入市场机制，减少或杜绝行政命令式的管理方法。对于安置方案要注意给民众提供若干可供选择的途径与方式，尽量避免单一的方式。增加民众的自由选择度。

　　2.法律建议：

　　本案是因被拆迁人不服房屋拆迁主管部门裁决货币补偿的金额而提起的诉讼纠纷。根据《城市房屋拆迁管理条例》第 24条规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”第 25条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例第 24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。”根据上述规定，货币补偿、产权调换都要考虑到房屋的区位、用途、建筑面积等因素。以房地产市场评估的办法确定。通过评估确定补偿价格，既科学、合理，也便于被拆迁人理解，有利于减少拆迁人与被拆迁人之间的矛盾，也有利于简化拆迁补偿安置程序。

　　一直以来，拆迁补偿估价中对土地的补偿注重对过去的投入的补偿，忽视了在市场经济体制下，人们使用土地更关心的是土地的市场价值和未来收益，而不是其过去的投资，因此土地使用权的补偿估价合理的方法是市场比较法和收益法，其次是路线价法和基准地价系数修正法，不宜选用成本法。实际操作中，估价应符合房地产估价基本原则———替代原则，被拆迁人所获得的房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿金额不得明显低于在市场上购买类似房地产所需的公开市场价格。评估出让土地使用权补偿价格，如果在同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法中的土地剩余技术求取土地价格，但要注意土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率的关系。道路规整、土地排列整齐的地段可选用路线价法。基准地价系数修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法不同。有条件可同时采用多种方法估价，但不得随意取舍。

　　实践中，评估结果的准确与否直接关系到被拆迁人的经济利益，本案就是典型案例。因此，认定评估结果，解决拆迁人与被拆迁人关于评估结果争议，就成为拆迁管理的一项重要工作。为了体现公平、公正的原则，被拆迁人对评估结果有异议时，拆迁主管部门可以责成拆迁人组织评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。

　　如果评估机构说明后被拆迁人仍对评估结果有疑义的，被拆迁人也可以委托拆迁主管部门认定的其他评估机构更新评估，两个评估区位的评估结果在规定误差范围之内的，视同原评估机构的评估结果有效;两个单位的评估结果超过以差范围的，拆迁主管部门可以组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的辩论会，由两个评估机构进行答辩，由专家组最终裁定哪一个结果更准确。被拆迁人委托的评估机构评估结果有误的，被拆迁人要承担相应的评估费用;拆迁人委托的评估机构评估有误的，拆迁人不但要承担其委托的评估机构的评估费用，还要承担被拆迁人选定的评估机构的评估费用。拆迁人也可以在与评估机构签订委托评估协议时，规定该项费用由评估机构承担。

　　五、案件影响、追踪与反馈

　　1.影响力：

　　本案是涉及到城中村改造和广深港客运专线建设征地补偿协议及征地补偿费的发放问题，牵涉面比较广，许多村民都在关注这一起“民告官”的判决结果，本案判决在当地产生了不小影响，但同时，一些村民也表示在“意料之中”。

　　2.案件追踪：

　　本案当事人已明确表示放弃上诉，不过这种放弃是因为真的认为自己的损失得到了应有的补偿，还是基于对于政府官员和法律的不信任，从当事人那充满失望的眼神里，我们读不出有前者的可能。

　　3.案件反馈：

　　事实上，对于本案笔者也曾找附近一些村民交流过，他们认为这一补偿数额虽然不是很高，但是对于处于该地段的村民来说，也应是可以接受的，政府在该裁决中并没有多大问题。村民之所以不满意，主要是将其与地段更好的地区进行了“横向比较”，从而觉得自己的补偿款不够高，想获取进一步的利益。因此，在这个意义上，法院的判决对于防免钉子户的蔓延，还是起到了一定积极作用。