土地征用制度的法经济学分析

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土地征用制度的法经济学分析

法律快车官方整理更新时间： 2019-04-19 13:52:54 人浏览

导读：

近年来，随着国家经济建设快速发展，城市化水平不断提高，国民经济各部门对土地的需求量也越来越大，从而促进了相应的土地制度的发展与健全。2004年3月14日公布施行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款国家为了公共利益的需要，可以依照法律规

　　近年来，随着国家经济建设快速发展，城市化水平不断提高，国民经济各部门对土地的需求量也越来越大，从而促进了相应的土地制度的发展与健全。2004年3月14日公布施行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。本次修改将原来的“土地征用”扩充为“土地征收或土地征用”。修改后土地征收的内涵继承了之前所使用的土地征用的含义，即土地征收是国家基于公共利益的需要，对农村集体土地所有权实施征收并给予合理补偿，这主要是指国家征收集体土地所有权附带的发生农民集体土地使用权转移。而土地征用的内涵是国家基于公共利益的需要，对集体土地的使用权实行征用并给予补偿，此过程中不涉及土地的所有权变化问题。

　　本研究将法经济学的理性选择理论、成本收益理论分析方法运用到土地征用制度的分析过程中，分析各方权利主体在当前土地征用制度下的行为趋向及其成本收益情况，从而得出现行土地征用制度存在的缺陷，在此基础上提出土地征用制度改革的建议。

　　1. 法经济学介绍

　　法经济学萌芽于二十世纪三十年代，兴起发展于二十世纪六、七十年代，它是一门经济学与法学交叉的边缘学科，是法学与经济学融合的产物，也是当代西方经济学和当代法学中的一个非常重要的学术流派。[1]“法经济学”(Economics of Law)亦称“法和经济学”(Law and Economics)或“法律的经济分析”(Eeconomic Analysis of Law)，由于学科立场及研究视角的差异，不同研究者对其有不同的理解。理查德·A·波斯纳[4]理解“法律经济分析是一门将经济学的理论和经验方法全面运用于法律制度分析的学科”;尼古拉斯.麦考罗和斯蒂文.G.曼德姆认为“法律经济学是一门运用经济理论(主要是微观经济学及其福利经济学的基本概念)来分析法律的形成、法律的框架和法律的运作以及法律与法律制度所产生的经济影响的学科。”[2]从法经济学的研究方法来看，法经济学是以“个人理性”及相应的方法论的个人主义作为其研究方法基础，以经济学的“效率”作为核心衡量标准，以“成本一收益”及最大化方法作为基本分析工具，来进行法律问题研究的。[3]

　　2. 法经济学相关理论在土地征用制度分析中的运用

　　2.1 基于理性选择理论各权利主体在土地征用中行为趋向分析

　　农地征用过程中涉及到四方面的利益主体，即被征地农民、农村集体经济组织、政府部门和用地方[5]。农民和集体经济组织是土地所有权使用权的产权主体，政府部门是能够有权实施土地使用权征用的权利主体，用地方是土地征用过程中土地使用权的受让主体。

　　2.1.1 土地使用权征用过程中农民的行为趋向分析

　　由于现行相关法律法规对集体经济组织与农民产权界定的模糊性，在土地使用权征用过程中，农民土地使用权一但确定被征用，只有被动服从，既没有与之相协商的权利,也没有对其提起诉讼的权利。被征地农民在土地征用过程中的这种弱势地位导致其权益严重受损，土地使用权产权得不到经济上的体现，或往往处于被忽视的地位。而作为理性 “经济人”的农民，在社会经济活动中同样是以自身利益最大化为目标的，在自身利益严重受损得不到保障时，其必将在土地使用权征用过程中通过其他途径增加自身收益和抵制政府及相关部门土地使用权强制征用行为。从而诱发土地使用权隐形交易市场的出现、农民团体上访事件和农民团体阻拦征用土地上施工行为等。这势必加大政府土地使用权征用过程中的交易成本，造成社会福利净损失，进而影响到区域社会的稳定及经济的发展。

　　2.1.2 土地使用权征用过程中农村集体经济组织行为趋向分析

　　在土地征用过程中虽不涉及土地所有权的变更，但农村集体经济组织作为连接政府部门和被征地农民之间的纽带在土地征用过程中发挥着巨大的作用。一方面，农村集体经济组织作为农村土地所有权的法人代表，与农民在长远和根本利益上是一致的，因此他们在和政府的土地征用谈判中能为村集体争取更多土地收益和维护农民权益，在土地征用过程中协调政府部门与被征地农民之间的关系。另一方面，在土地使用权征用过程中，农村集体经济组织作为理性的“经济人”参与该经济活动也存在自身相关利益的追求。在农村集体经济组织与农民进行土地使用权补偿费分配时，农村集体经济组织利用自身领导地位优势虚报隐瞒相关信息，从而获得较大的土地使用权征用补偿费份额。因此，在局部利益上农村集体经济组织和农民之间也存在一定的矛盾。另外，由于农村集体经济组织与政府部门在行政组织上存在从属关系，大都情况下农村集体经济组织是政府部门征用“行政命令”的传达者和土地使用权征用的实施者。

　　2.1.3 土地使用权征用过程中政府行为趋向分析

　　现行地方领导考核制度以政绩为标准，而政绩很大程度上表现为区域经济建设与发展状况。所以政府部门通过创造政策、制度条件垄断土地使用权流转市场，一方面是便于调控土地资源在社会经济各部门的配置，更重要一方面是获得财政收入来支持地方经济建设与发展。政府部门在土地使用权征用过程中发挥着主导作用，一方面热衷于“政绩工程”、“形象工程”的建设，不惜以牺牲广大农民的权益为代价，谋求区域经济短期快速发展;另一方面打着“城市化发展”的旗号，大势榨取土地使用权流转资金，以累积地方财政收入。政府片面强调经济效率和经济增长，只考虑建设项目越快越好、财政收入越多越好，而不考虑或者很少考虑土地使用权征用所涉及的农民权益问题。致使农民权益严重受损，进一步加深了政府部门与农民之间的矛盾，诱发越来越多的农民集群上访和农民集体抵制土地征用事件的发生。

　　2.1.4 土地使用权征用过程中用地方行为趋向分析

　　用地方在现实社会经济活动中作为理性的“经济人”以追寻经济利益和实现自身利益最大化为目标。土地使用成本是用地方投资成本的重要组成部分，因而用地方在获取土地使用权过程中最大限度地降低土地使用费用是其降低投资成本实现利润最大化有效手段。在现实中政府及相关部门以出让方的身份垄断着土地市场，用地方要想获取土地使用权就必须通过政府部门。部分用地方为了回避政府部门对其土地利用的管制，绕开政府部门直接与原土地使用者谈判进行土地使用权违法隐形交易，以其理想的成本取得土地使用权达到其追求自身经济利益最大化的目的。用地方经济利益的驱动诱发了这种违法交易现象产生，严重扰乱了土地使用权流转市场的秩序，对社会各方面经济建设与发展造成一定的不利影响。[page]

　　2.2 基于交易成本理论各权利主体在土地征用中成本收益分析

　　亚当·斯密的“经济人”假设认为，市场经济下的活动主体都是具有经济理性的，通过对自身成本—收益的计算，追求最大化效用满足，因此经济理性和自身利益最大化是“经济人”理论假设的两个主要特征[4]。在现行市场经济条件下，土地使用权征用涉及各利益群体都满足“经济人”的假设条件，因而在各自的经济活动中存在成本—收益分析。

　　2.2.1 土地使用权征用过程中政府部门成本收益分析

　　在现实社会经济活动中，各方利益主体之所以采取行动、积极进取，其主要价值定位就在于最大化的扩展自身的利益，实现预期目标。政府部门不过是扩大了的经济人，其进行成本—效益计算的目的也不再仅仅局限于领导的个人效用，而是对政府的总体利益做最大化的考虑。在此过程中政府部门发生的成本可将其分为经济性成本、社会性成本和制度性成本。经济性成本指在土地使用权征用过程中政府部门的物质投入、资金投入、人力投入等可用货币计量的投入。社会性成本主要指政府部门在土地使用权征用过程中发生的外部性成本，即土地使用权征用实施之后所造成的社会的或生态方面的损失。制度性成本指政府部门在土地使用权征用实施后在政治或制度上所造成的影响或所招致的损失。例如权威受损、人民的不满、社会的动荡等。相对应的政府部门在实施土地使用权征用过程中也会得到相应的经济性收益、社会性收益和制度性收益。经济性收益是指政府部门在土地使用权征用实施后，在经济方面所取得的各种物质收入或经济成果，如减少的经济浪费、物质投入、财政投入等。社会性收益主要指社会、经济各方面各部门的公平与稳定及健康发展、改善自然环境等方面所取得的有益成果。制度性收益从根本上说是指在行政管理、人民公信力、责任制政府的建设等层面上取得的有益效果。

　　基于理性“经济人”的假设，政府部门在进行土地征用决策之前将预期收益以及成本进行核算，只有在决策执行的预期收益大于成本时才实施土地征用，否则就放弃。而在现实中政府部门的决策过程存在众多不确定的影响因素，很大程度上影响了政府部门的决策活动。政府部门在土地征用决策中所发生的成本以及所造成的损失都不由决策者直接承担，造成其在决策过程中一味追求“政绩”的情况。如一些政府部门的领导者为了促进当地经济增长不惜一切代价，为土地征用开启“绿灯”。这在短期内实现了地方经济的快速发展，决策总收益大于总成本。但长期来看结果却恰恰相反，政府部门的这一决策是用长期的成本支出换取了短暂的地方经济显著增长，这无疑是牺牲后人的利益来换取暂时的经济利益，造成巨大的社会资源浪费。

　　2.2.2 土地使用权征用过程中农村集体经济组织及农民的成本收益分析

　　农村集体经济组织及农民是土地使用权征用过程中的直接利益相关者，作为土地所用权使用权的产权主体，由于政府部门的主导作用，农村集体经济组织及农民的权益很难得到应有的保障。

　　在土地使用权征用过程中，虽然不涉及土地所有权的转移，但农民在一定时期内被剥夺了土地使用权，这将给农民造成相应的经济损失与难以衡量的非经济损失，这两项损失构成了土地使用权征用过程中农民所付出的成本。农民的经济损失包括：(1)由于土地使用权在一定时期内转移，农业经营收入下降农民承受的损失;(2)先前所购置的农具及耕种的机械设备的闲置及贬值而产生的经济损失;(3)农民失业或待业在家而造成的损失;(4)由于农地土壤种植结构的破坏，致使土地耕种肥力下将造成的损失;(5)农药、化肥、种子等过期、腐坏而造成的损失;(6)农副业受到影响导致的损失。非经济损失包括：(1)土地征用导致周围农地生态系统及生态环境的破坏造成对农业经营的影响;(2)一段时期内农民没有土地耕种，给农民心理上造成的影响;(3)土地征用使土地对农民生活各方面保障功能的缺失。相对与农民在土地使用权征用过程中遭受巨大的经济与非经济损失，其收益仅仅是土地使用权征用期间少的可怜的部分征用补偿款。

　　在土地使用权征用过程中，农民付出的成本远远要高于其获取的收益。虽然他们是土地所有权使用权的权力主体，但由于其在社会经济活动中的地位卑微难于抗衡政府部门的行政权力，所以其权益严重受损而得不到应有的保障。作为理性“经济人”的农民，必将寻求其他途径增加收益和抵制土地使用权征用行为。他们通过人为增加地上建筑物及附属物来增加补偿，通过拖延附属物的拆迁阻碍施工，迫使政府和用地方增加补偿费，通过与用地方直接进行土地使用权隐形交易来增加收益，通过集体上访来维护自己权益。农民这些过激的行为无疑会给政府部门及用地方在土地征用过程中带来额外的成本支出，造成社会资源的浪费。

　　2.2.3 土地使用权征用过程中用地方成本收益分析

　　作为土地使用权征用过程中的受让主体，用地方是以谋求经济利益为目的的，他的用地行为是在政府部门管制下进行的，要想获得土地使用权就必须与政府部门进行谈判，而在谈判过程中，政府部门既是“运动员”又是“裁判员”，这使用地方在谈判中处于相对劣势。用地方在土地使用权征用中的成本主要有两部分即土地使用费和谈判过程中产生的交易费用。而土地使用费包括一定期限土地使用权征用补偿费和征用过程中的相关税费。用地方的收益在此过程中表现的不是那么十分明显，要在其后期土地使用过程中体现出来。

　　基于用地方以自身经济利益最大化为目标，其必想方设法降低成本支出。通常有两种做法：(1)降低用地成本;(2)节约交易费用。大多用地方都考虑到了第一种方法而忽视了第二种方法。致使其在与政府部门谈判中，尽可能的压低土地使用权征用补偿费，但是以较低水平的征地补偿费取得土地并不一定能使其达到效益最大化，反而可能造成一定的额外成本。从以上农民行为趋向分析中可知，征地补偿标准过低，导致农民采取过激的行为抵制土地使用权的征用，从而无形中增加了相应的交易费用。虽然在此过程中用地方支付了较少的土地使用费，但随着交易成本的增加，同样会导致其成本巨大。

　　3. 现行土地征用制度存在的弊端

　　《宪法》修正案从根本制度上确立了土地征用并给予补偿的制度，但到目前为止有关土地征用范围、原则、征用程序、征用补偿的标准及如何分配等仍没有全国统一明确的规定。在具体操作中由各地区政府部门根据区域情况划定土地征用的范围、编制征用程序，制定土地征用补偿标准及分配原则。首先，由于政府部门在土地征用中所处特殊地位及出于自身利益最大化考虑，致使土地征用范围不明确，征用程序繁杂，各地征用原则不一，征地补偿标准、补偿方式存在差异性、随意性及不公正性,这不仅严重影响了社会公正、公平及被征地农民的合法权益,而且还在实践中引发征地权的滥用、土地闲置、土地流转市场失范等一系列问题。其次，在现行土地征用制度下农民集体及农民遭受的损失远远大于其所得到的收益，在农民集体及农民的权益得不到有效地保护的情况下，诱发土地使用权的非法交易，无形中降低了土地资源配置的效率，产生较大的外部成本。再者，由于用地方不顾一切的逐利行为，加上制度对其缺乏有效地约束，致使土地使用权流转效率低下，交易成本巨大。基于目前土地征用制度存在的种种弊端，有必要进行制度改革与创新。[page]

　　4. 讨论

　　通过对现行土地征用制度法经济学分析，针对实践过程中体现出来的种种弊端做出相应的政策建议。首先，以法律的形式对土地征用范围、程序、补偿标准以及分配原则作出明确的规定，规避土地征用过程中的政府部门违规操作行为。其次，针对农民在土地征用中发生的多种损失，细化补偿费分类，提高补偿标准，合理保障被征地农民权益。另外，在土地征用过程中，加大土地执法监察力度，以增加土地使用权隐形交易成本，防止土地使用权隐形交易，加大法律法规对用地方的约束力度;公开土地征用信息，举行土地征用听证会，通过多种手段将被征地农民纳入到土地征用决策系统中来，从而提高土地使用权征用的效率，降低征用过程中的交易费用。

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