万亿元债务置换只是第一步
导读：
财政部部长表示，今年1万元亿政府债务置换之后可能有更多的债务置换，万亿元债务置换只是第一步。2015年将有2.9万亿元到期债务需要处理，而存在的债务风险也是不容忽视的，经济学家梁红为此也提出相关的建议，下文是相关详细内容，欢迎阅读。
前段时期，财政部部长楼继伟在2015博鳌论坛上提出，今年1万元亿政府债务置换之后可能有更多的债务置换，引起市场很大关注。今天，中金公司研究部负责人、首席经济学家梁红做客本期“首席观点”，结合中金宏观经济研究团队的最新成果，她认为，地方政府债务问题的解决方案将逐步明确，但其前提需要对地方债的存量和到期量有个相对准确的估计；同时，由于需要处置的地方政府债务规模较大，并且涉及到金融体系的稳定，不能单靠财政手段应对。
2014年底地方政府债务规模大约15万亿元
记者：楼继伟在博鳌论坛指出，中国的债务率（整体债务占GDP比重）不超过40%，由此有估算认为2014年底全国债务规模不超过15.8万亿元。对于这个估算您如何看？
梁红：这个估算还是过于简单了一些，我们参考社会融资总量、城投债发行企业负债和地方政府债券增长速度进行推算，2014年底地方政府债务规模为15万亿元。具体分析如下：
截至2013年6月底，地方政府债务12万亿元。根据2013年政府债务审计结果，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。其中，2007年以来后两类债务最终由财政资金偿还的比例最高为19.13%和14.64%，如果按照这两个比例将后两类债务折算为政府债务，截至2013年6月底，地方政府债务大约12万亿元。
楼继伟在博鳌论坛上表示，中国债务率不超过40%。2014年GDP为63.5万亿元，按照40%的债务率计算，中央和地方政府债务总计25.4万亿元。中央政府债务余额为9.6万亿元，由此推算地方政府债务不超过15.8万亿元，比2013年6月地方政府债务规模12万亿元增长32%，这可以作为2014年底地方政府债务规模的上限。
接下来，我们主要考虑两个参考指标进行估算：第一个参考指标是社会融资总量增速，2014年底比2013年6月增长21%，第二个参考指标是城投债发行企业债务规模的增速。我们从Wind数据库中选取639家同时披露了2013年上半年和2014年三季度财务数据的城投债发行公司（大部分公司尚未披露2014年底财务数据，因此用2014年三季度的数据），在2013Q2~2014Q3五个季度中，这些企业的总负债增长了18.6%，折合成6个季度（2013年中至2014年底）增长22.7%。社会融资总量和城投债都不包含地方政府债券，尽管地方政府债券占地方政府债务比重不大，但是增速很快，2013年6月底至2014年末地方政府债券余额增长了75%。因此，考虑地方政府债券快速增长，地方政府债务余额增速可能略快于社会融资总量和城投债公司债务的增长。预计2014年地方政府债务规模较2013年6月底增长25%，达到15万亿元左右，其中地方政府负有偿还责任的债务为13.6万亿元，其他两类债务为0.6万亿和0.8万亿元。
2015年将有2.9万亿元到期债务需要处理
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记者：根据2013年6月审计结果，地方政府负有偿还责任的债务将有1.9万亿元在2015年到期，如果将地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别再按一定比例折算成地方政府债务，有估算认为，2015年将有2万亿元地方政府债务到期。对于这一数字您又如何看待？
梁红：我认为这个数字没有考虑逾期债务和新增债务到期两方面因素：一方面，上一次审计发现逾期债务1.1万亿元。根据上一次审计结果，2013年6月底政府负有偿还责任债务中有1.1万亿元逾期债务，逾期债务计入当年即2013年应偿债务。如果2014年底仍有逾期债务，应当计入2015年应偿债务。由于债务总量扩大，逾期债务可能相应增长，但也有可能因为加强债务规范管理而有所改善。在没有更多信息的情况下，我们假定这部分逾期债务规模不变，仍然为1.1万亿元。另一方面，新发行债务到期中将有一部分到期。根据国家审计署数据，2013年下半年和2014年应偿债务6.3万亿元，如果扣除我们假定仍然逾期的1.1万亿元债务，实际到期5.2万亿元，再加上我们估算的3万亿元净增量，由此推算过去一年半地方政府债务新发行8.2万亿元。假设其中有10%在2015年到期，那将是8000亿元左右（2013年下半年和2014年发行的城投债中，发行期限为1~2年和2~3年的债务占比平均为10%左右）。因此，考虑逾期债务和新发行债务中将要到期的部分，2015年全部应偿还债务大约4万亿元。
这4万亿元到期债务包含了今年即将到期1714亿元地方政府债券；此外，逾期债务中大部分是应付未付款项以及其他单位和个人借款，2013年6月这部分逾期债务约占全部逾期债务82%，这部分逾期债务涉及到更多的历史遗留问题，可能会继续逾期下去。因此，如果扣除地方政府债券和逾期债务中的应付未付款项以及其他单位和个人借款，地方政府今年仍然需要处置2.9万亿元的到期债务。已出台的1万亿元债务置换方案无法覆盖上述到期债务，需要采取更多的措施。
1万亿元债务置换只是第一步
记者：那么，从短期来看，其余到期的债务怎么办？
梁红：由于未来三年地方债务还本规模在7万亿元左右，2015年、2016年、2017年到期债务分别为2.9万亿元、2.2万亿元和1.8万亿元。财政部现在下发的1万亿元债务置换规模不足以覆盖今年的到期债务，其余债务到期需要通过银行贷款展期、盘活存量财政资金、处置地方国有资产等多种方式共同解决。考虑到政府部门的资产负债表情况和政策空间，我们判断，政府有足够的手段和能力处理这一问题。
一是财政部有可能进一步扩大存量债务置换量，逐步将高风险高利率的地方债务置换为低风险、低利率的政府债券。如果参照中央政府债务余额管理的办法，地方政府债务也实行余额管理，那么理论上只要债务到期，地方政府就可以进行债务置换。但实践上，为了避免大量的地方债务发行对市场的冲击，财政部可能不会完全让到期债务自动置换为地方政府债券。
二是对银行贷款进行展期。如果财政部批准的地方政府债券数量不能完全覆盖到期债务，可能会对债务主要是银行贷款进行展期。43号文提出优先保障在建项目续建和收尾，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设。
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三是盘活存量财政资金。截至2014年底，政府机关团体共持有22万亿元的银行存款，相当于GDP的30%，同时财政部门在央行账户的存款在4万亿元左右，这些资金使用效率低。政府部门一方面在以6%以上的利率融资（地方政府部分融资成本更高），另一方面，政府在商业银行的存款利率不到3%，在央行存款只能获得活期存款利息。我们估计，扣除军队、社保、住房公积金后，地方政府拥有一半以上的政府存款（中央地方支出比例20：80，中央地方收入比例50∶50）。地方政府可以盘活这些存款，偿还部分债务。
四是地方国有资产处置。国有企业改革也是2015年经济工作重点之一，本轮改革的重点是所有制的变革。如果面临债务风险，地方政府可以通过国有企业所有制改革，处置国有企业股权，获得部分收入，缓解财政压力。
五是中央财政可以发挥更加积极的作用。宪法第一百一十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”而2009年以来地方政府债务大规模扩张和宽松的宏观政策有关，中央政府也负有一定责任。目前中央政府债务对GDP比例低于20%，债务率仍有上升空间。如果未来部分地方政府无力偿还到期债务，不排除中央财政救助的可能性。
记者：长远看，地方政府债务问题的根源是地方政府收入无法满足支出需要，从根本上化解地方政府债务风险还是需要依赖中长期改革措施。对此，您有哪些方面的政策建议？
梁红：就长期而言，确实只能通过改革解决地方政府债务问题。例如财税体制改革和国有企业改革，同时引入私人资本，让市场发挥更大的作用。
一是理顺中央和地方的财权和事权关系。1994年分税制改革压缩了地方政府的财权，地方政府事权却不断增加。《深化财税体制改革总体方案》提出在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，降低地方政府事权。
二是提高国有资本运营效率，增加其分红比例。我国政府拥有的资产规模庞大，财政部数据显示，2014年底我国国有企业总资产102万亿元，净资产总额为35.6万亿元。但是，国有资产利用效率不高，国有企业资本回报率显著低于非国有企业，如果能够加快国有企业改革的步伐，可以释放巨大的“红利”。
三是吸引私人资本参与基础设施和公共服务项目投资。43号文提出推广使用政府与社会资本合作模式，地方政府可以通过特许经营权、合理定价、财政补贴等途径支持PPP（公私合作）项目。通过引入私人资本可以让市场在资源配置中发挥更大作用。
四是货币政策有较大空间配合财政参与地方政府债务的处置。由于处置的地方政府债务规模大，涉及到金融体系的稳定，不应单靠财政手段解决地方债务问题。如果地方债券的大量发行造成流动性紧张并推升市场利率水平，央行有足够的政策空间利用调控工具，释放流动性，包括降准、向金融机构再贷款或者在二级市场上购买地方债券。
（原标题：厘清地方政府债务规模有助于政策明朗化）
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