本文讲的是民间纠纷处理办法。《民间纠纷处理办法》有待进一步完善徐子敬 司法部制定的《民间纠纷处理办法》(以下简称《办法》)，自从1990年4月19日发布实施到现在已经两年多了。实践证明，《办法》为及时处理民间纠纷，防止矛盾激化，起到了一定的积极作用。...
《民间纠纷处理办法》有待进一步完善
《民间纠纷处理办法》有待进一步完善徐子敬 司法部制定的《民间纠纷处理办法》(以下简称《办法》)，自从1990年4月19日发布实施到现在已经两年多了。实践证明，《办法》为及时处理民间纠纷，防止矛盾激化，起到了一定的积极作用。但是，无论从理论上还是在实践中，《办法》自身存在着一些难于解决的问题，应当研究。
《一》《办法》的制定依据是《人民调解委员会组织条例》(以下简称《条例》)第9条第2款的规定，即民间纠纷“经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，可以请求基层人民政府处理，或者向人民法院起诉。”《办法》第17条规定：“经过调解后，仍达不成协议的纠纷，基层人民法院可以作出处理决定。”对此，笔者认为，根据《条例》制定的《办法》并不完全符合《条例》的规定精神。应当指出，《条例》关于“任何一方可以请求基层人民法院处理”的规定，并不意味着基层人民政府可以对民间纠纷作出处理决定。诚然，没有决定权的处理将是不彻底的，也是没有力量的。但是处理权与决定权毕竟不同，决定全只是处理权的一种，作出 决定只是具体处理的部分之一，有处理权并不必然地就有决定权。笔者认为，《条例》第9条规定的“任何一方可以请求基层人民政府处理”是指人民调解委员会对民事纠纷调解不成，可以由指导调解委员会工作的基层人民政府进一步调解、处理;如果仍调解不成，可以告知当事人向人民法院起诉。如果法律明确授权基层人民政府可以作出处理决定并允许双方当事人对此提起行政诉讼的，则基层人民政府才可以作出处理决定。比如《土地管理法》第13条第3款、《森林法》第14条第2款、《草原法》第6条第3款等有关资源的所有权或者使用权归属发生争议的情况。除此之外的民间纠纷，则不能作出处理决定，只能通过人民法院处理。 民间纠纷肃然只是公民个人之间的纠纷，但它涉及民法、经济法、婚姻法、继承法等各个方面。而司法部作为人民政府的一个职能部门，却在根据行政法规而制订的规章中授予基层人民政府对不特定的各类型的民间纠纷的处理决定权，显然属于越权。例如，《民法通则》第108条明确规定：“债务应当清偿，暂时无力偿还的，经
债权人同意或者人民法院裁决，可以由
债务人分期偿还。有能力偿还拒不偿还的，由人民法院判决强制偿还。”很明显，债务人分期偿还债务的，只有经债权人同意和经人民法院裁决这两种可能;并且，除人民法院之外，其他任何组织和个人都无权强制债务人偿还债务。显然，按照《办法》的规定，基层人民政府用处理决定形式强制债务人偿还债务，则直接与《民法通则》的规定相抵触。
(二)《办法》第21条规定，当事人对处理决定有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。作为行政机关的一个职能部门，能否 作出哪些纠纷可以向法院起诉，哪些纠纷不能向法院起诉的规定，在理论上尚有进一步探讨的必要。并且，从该条规定的精神来看，向人民法院提起诉讼的，只能是不服处理决定的一方，而且只能就原纠纷提起民事诉讼，而不得将基层人民政府作为被告提起行政诉讼。但是，实践中对这一条的规定却最容易引起混乱。首先，人们对“原纠纷”的理解大不相同：一种理解认为,原纠纷仍是原来的民事法律关系,所以原告只能是民事权益被侵害的人,即申请基层人民政府处理纠纷的人。这一理解显然是片面的。既然民事权益被侵害的人已通过基层人民政府的处理维护了自己的合法权益，并且对处理没有异议，那么他为什么还要向人民法院起诉呢?另一种理解认为，原纠纷即原来双方当事人之间的纠纷，不管谁先起诉，纠纷的内容都没有改变。因此，谁对基层政府的处理决定有异议，就由谁提起诉讼。对此，笔者仍不能苟同。这种理解虽然符合《办法》的立法本意，但是如果不服处理决定的人是基层人民政府处理时的被申请人，他该如何就原纠纷向人民法院起诉呢?比如甲、乙因三间房屋的所有权发生争议。甲认为乙正在居住的三间房屋的所有权应归自己所有，于是申请人民政府处理，并由政府作出处理决定：由乙腾房给甲，甲当然不再起诉了，而乙不服处理决定，其诉讼请求和事实根据又该任何写呢?房屋自己正在占有、使用着，却又起诉甲侵犯自己的房屋所有权，显然无法解释。法院即使受理了这样的起诉，却只能将有侵权嫌疑的人列为原告，而将有可能是受害人的当事人列为被告，这样容易引起诉讼程序的混乱。而如果双方当事人均对基层人民政府的处理决定不服，并分别以对方为被告向人民法院提起诉讼，人民法院就更不容易排列当事人的位置了。
其次，人民法院在处理这类因不服决定而提起诉讼的案件时，如判决改变决定的内容，是否都要在判决书主文中写明“撤消**人民政府的**字号处理决定”呢?如果不写，行政机关和审判机关就会在同一纠纷中出现不同的处理结果;如果写明，不但无法体现《办法》第21条规定的“原纠纷”的意思;并且，在并非行政诉讼的普通民事案件中，在基层政府不能到庭、没有机会申明决定的合理合法性，也没有权利提起上诉的情况下，其作出的处理决定就被撤消，不利于维护处理决定的严肃性，也难以使基层人民政府信服。与此习惯的问题是，对基层人民政府已经处理过的民事纠纷，法院在审理终结后是否要将判决书、调解书、裁定书等法律文书送达基层人民政府呢?
基于上述的原因，最高人民法院在关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的意见(试行)第7条已明确规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所以去那或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件处理。从而取代了1987年7月31日最高人民法院关于将不服照顾对上述资源权属问题所作处理决定的案件，作为民事案件并且仍以原争议双方为诉讼当事人的批复的规定。
(三)《办法》第21条还规定：“超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据一方当事人的申请，可以在其职权范围内采取必要的措施予以执行。”这一规定在实际工作中最难掌握，也是《办法》最明显的缺陷。[page]
首先，基层人民政府的“职权范围”和“必要的措施”到底是什么呢?《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第52条已经作了规定。虽然该条规定赋予基层政府的职权有些笼统，但是，基层政府不可能有《民事诉讼法》第22章规定的查询、划拨、扣留、提取、查封、扣押、拍卖、变卖、搜查、强制搬迁等执行措施。人民法院拥有上述权利尚存在执行难的问题，基层人民政府执行的难度就可以想象了。
其次，“必要的措施”究竟包含什么内容呢?司法部基层工作司在1991年12月10日的《人民日报》上就湖南省一个乡司法助理员提出的这一问题进行了如下答复：(1)对负有执行义务的一方当事人进行批评教育，并勒令其限期执行;(2)以基层人民政府的名义，组织有关人员和力量按照处理决定的要求予以执行;(3)对于涉及基层人民政府下属单位责任和义务的执行事项，可以责令下属单位负责执行;(4)对于涉及其他有关单位责任和义务的执行事项，可以依照该办法第14条的有关规定，商请有关单位协助执行。在执行处理过程中，应尽量多采用说服教育的方式，避免矛盾激化。
笔者认为，上述解答仍然解决不了实际的问题：就第(1)条来说，批评教育显然不具有强制力，当事人可以接受批评，也可以不接受批评教育。而“勒令”又该怎么理解呢?对于基层人民政府发勒令，如果当事人根本不予理睬，又奈之如何呢?有些基层人民政府指使公安派出所协助执行，动辄以抓人相要挟，显然也是没有法律依据的。对第(2)条来说,以基层政府的名义执行处理决定,从行为规范上来说,属于积极的作为,并且属于授权性规范.如果没有法律法规明确的授权性规定,其行为就的不合法的.从解答的第(3)条来看,基层政府执行其下属单位并不是依据法律的威严,而依靠的仅仅是行政干预和长官意志.解答的第(4)条更明显地暴露了基层人民政府执行措施的软弱无力:既然是"商请有关单位协助",那么,单位根本就不予协助,又该怎么办呢? 针对上述存在的问题,笔者认为完善《办法》的途径应从以下几方面进行考虑：
首先，从根本上说，现行《办法》的发布实施不但与宪法和其他法律的规定相抵触，而且在现实生活中没有实际意义，特别是在没有强制力作后盾的前提下就轻易赋予基层人民政府以强制执行的权利，只能破坏法律的严肃性。因此，应当及时宣告《办法》废止，岁各种民间纠纷裁判、决定和执行的权力，应当统一由人民法院行使。基层人民政府(主要是指司法所或者法律服务所)对人民调解委员会调解不成的民间纠纷，只能作进一步的调解或者提供法律服务(比如担任代理人参加诉讼)。
其次，如果根据社会的发展、国情的需要和广大人民群众的要求，确有必要让基层人民政府(司法所)对简单的民间纠纷先进行一次过滤和处理，以减轻人民法院对逐渐上升的民事案件处理的压力，则应当由权力机关以立法的形式，在与《民事诉讼法》及其他法律法规协调一致、相互衔接的前提下，制定一套完整的处理民间纠纷的办法和措施，岁处理决定的法律效力和执行处理决定的保障措施作出明确的规定。在规定中，可将基层人民政府对民间纠纷的吹决定视为一种行政行为。对作出的处理决定，如果当事人不服，可以申请行政复议或者就处理决定(而不是就原纠纷)相人民法院提起行政诉讼，而且，淫荡将基层人民政府列为被告(当然，基层人民政府可委托司法所出庭应诉)。这一制约措施会使基层人民政府在作出处理决定时更为慎重，其作粗的处理决定也将会更加客观和公正。也只有这样，才真正符合权利义务对等原则。另外，在法律尚没有规定基层人民政府具有强制执行措施的情况下，各种仲裁机构的裁决和经过公证的债权文书尚由人民法院统一行使强制执行权。而对基层热闹们政府作出的发生法律效力的处理民间纠纷的决定，也应当规定由人民法院统一执行为宜。
