以美欧牛肉争端为例

　　世贸组织各项协议及其自身的争端解决机制为解决贸易争端提供了法律依据和解决途径。在世贸组织争端解决机构受理的贸易争端中，美欧之间的争端无论在数量上还是在受关注程度上都最为突出。关于注射荷尔蒙的牛肉争端就是一个最典型的案例，分析这起争端案例有助于研究WTO的相关协议和争端解决机制。本文通过重点分析2004年发生的新一轮美欧牛肉贸易争端的背景、争端过程和分析裁决结果的影响因素，进而探讨WTO协议框架下SPS协议的漏洞及争端解决机制的待改进之处。研究表明，SPS协议及争端解决机制存在不足之处，这是引发争端的因素之一，同时WTO的争端解决机制在上诉及裁决结果等方面存在的不足之处，在一定程度上不利于高效率的解决贸易争端以及执行裁决结果，新一轮争端中专家组会议对公众的首次开放在一定程度上证明了争端解决机制不是一成不变的，今后会不断的完善。

　　一、问题的提出

　　早在1987年，美欧牛肉贸易争端就已经发生，只是由于关贸总协定下的争端解决机制存在很多局限与不足，虽然经过双方若干次磋商后争端得到了缓解，却没能最终解决。世贸组织成立后，美欧牛肉争端被再次提交到争端解决机构(DSB)处理，这也是WTO受理的第一起关于《实施动植物卫生检疫措施协议》(SPS)的争端，受到了广泛关注，也成了学者们研究的焦点。由于欧盟无法执行DSB的建议，1999年DSB授权美国实施报复，对于一些来自欧盟成员国的一系列进口商品征收100%的从价税，这起争端也告一段落。

　　2004年11月8日，欧盟向美国提出请求，就注射荷尔蒙的牛肉争端解决后美国仍然中止义务进行磋商。这标志着美欧牛肉争端没有真正平息，距1999年该争端告一段落的5年多之后硝烟再起，在执行DSB裁决的过程中双方再次产生了纠纷。新一轮争端主要涉及到了《关于争端解决规则与程序的谅解》，研究这起争端对于分析争端解决机制很有意义。

　　二、美欧牛肉贸易争端案例分析

　　这里，我们从争端产生的背景、争端过程及结果推断三方面展开分析。

　　(一)争端的背景分析

　　从1987年美欧之间发生牛肉争端到2004年新一轮争端再次爆发，直接原因是由于欧盟的措施不符合世贸组织协议。实际上，争端的发生还有很多更为复杂的因素。二十世纪八、九十年代欧盟的措施会使所有对其出口牛肉(指含有荷尔蒙的牛肉)的国家蒙受损失，而起诉的只有美国和加拿大。本文作者曾经统计并分析了1995年到2004年间世贸组织受理的农产品贸易争端情况，尤其是美欧之间的争端情况，有助于在更为广泛的层面上理解这几次美欧牛肉争端发生的背景(限于篇幅，本文对源于WTO网站上的专题资料不再一一列出)。

　　由于农业的特殊性及其对各国的重要性，农产品贸易争端一直以来都在贸易纠纷中占有相当大的比重，在世贸组织受理的贸易争端中，40%与农产品有关，而农产品国际贸易在整个国际贸易中占的比重不到10%。美欧牛肉争端所涉及的产品又属于农产品中发生争端最频繁的产品。自世贸组织成立到2004年，DSB总共受理了131起农产品贸易争端，其中畜产品争端数量最多，总共有31起，在农产品贸易争端中一直处于主导地位，占23.7%，并且畜产品争端主要集中在肉类和奶制品上。

　　这与畜产品生产和贸易的重要性有关。世界畜产品的国际贸易量占世界农产品贸易总量的重要份额，且发达国家从有进有出转变为净出口区。畜产品的生产正日益成为大多数发达国家农业的主要收入来源，对发达国家而言畜产品属于敏感性商品，他们对于这些产品的进口必然十分关注。

　　美欧牛肉争端的当事成员是WTO受理的农产品贸易争端中涉及最频繁的2个。WTO农产品贸易争端中，发达成员国申诉发达成员国的争端案例最多，10年46起，占全部案例数的35.1%，其中美欧之间的争端最为突出。美国申诉欧盟的案例9起，欧盟起诉美国的案例4起，美欧之间的争端总共13起，占46起中的28.3%。作为当今全球经济的两极，这两个成员在农产品贸易中也扮演着重要的角色。比如，2000年美国和欧盟的农产品进出口贸易量几乎占了全球农产品贸易量的一半。由于美国和欧盟是世界农产品贸易的两大主角，自然也是贸易争端的两大主角。

　　美国是世界农产品贸易大国，是起诉别国最多的国家。作为出口国，美国对别国违反WTO协议，限制从美国进口的措施提出申诉，要求别国纠正其违反规则的行为，以利于美国产品的出口。不包括美国与别的国家共同起诉的案例(如1995年美国及中美洲各国诉欧盟香蕉进口机制的争端)，只是美国单独提出的申诉案例共有29起，占了全部案件的22%。美国每年都提出农产品申诉案，占据着主要申诉成员的位置。

　　WTO受理的农产品贸易争端中，被诉最多的是欧盟，被申诉案件33宗，占农产品争端案件的1/4。世界各国特别是发达国家的农业干预政策严重扭曲了比较优势这一国际贸易的基石，使得发达成员经常在世贸组织那里成为被诉成员。由于发达国家的农业保护政策由来已久，在国内形成了稳定的既得利益集团，农业保护政策不仅是一个经济问题，而且是政治问题。

　　一系列的政策手段被分别用于限制进口或者支持不太具竞争力产品的出口，这就造成了农产品国际贸易的摩擦。欧盟成员国政府每次农产品贸易自由化的承诺和行动都毫不例外的招致国内既得利益集团的抗议。美国相对要好一些，其农业具有比较优势，农业领域的贸易自由化政策推行起来问题不大，这也是美欧之间农产品贸易争端不断的原因之一。

　　美国与欧盟都是经济发展水平相当高的发达成员。国家实力对一国外贸发展具有重大影响。美欧国家率先完成了农业工业化改造，实现了规模化生产，使世界农产品总量迅速增加。很多发达国家的农产品大量用于出口，比如美国农业劳动生产率很高，是当今世界最大的农产品生产国和出口国。一国经济实力越强，其政府就越能通过补贴等方面的政策提升产业的国际竞争力。真正意义上的农业保护政策多存在于发达国家，这是由于发达国家具备保护农业的经济实力。正是因为发达国家农业在劳动生产率以及政府对农业的支持上占有优势，因此其保护政策往往会损害到其他成员的利益，从而成为被诉成员。另一方面，进口国的保护政策虽然使很多成员都会蒙受损失，但由于发达成员的出口会遭受更大的损失，其对国内农业的支持会被抵消，因此提出争端的往往也是发达成员。可以说，美欧牛肉争端是美欧农产品贸易争端甚至是发达成员之间农产品争端一个最集中的反映。[page]

　　(二)新一轮美欧牛肉争端的过程与基本事实

　　2003年，欧盟颁布了2003/74指令，代替禁止使用荷尔蒙物质的96/22指令。新指令于2003年10月14日公布并强制实行。2004年11月，欧盟认为其已经取消了与世贸组织协议不符的措施后，美国仍然继续停止履行对欧盟相应金额进口商品的减让义务，因此对美国提出磋商请求，开始了新一轮牛肉争端。

　　欧盟认为其新的立法与DSB的建议及法规相一致，且建立在全面的风险评估基础上，尤其是考虑了关系到公众健康的兽医标准委员会的意见。欧盟投资开展了很多特定的科学研究工作，让美国、加拿大以及第三方提供最近的科学数据及信息。此外，欧盟还考虑了各种独立专家团体的研究。

　　2003年10月27日，欧盟向DSB通报了其颁布及采用的新指令以及事前的科学风险评估。同时解释说其自身已经充分贯彻了DSB在美欧牛肉争端中的建议及裁决，从而认为美国继续停止对欧盟的减让是不公平的。

　　美国否认了新指令有科学根据和欧盟执行了DSB的建议及裁决，并通知DSB继续中止从欧盟进口的相关产品的减让。另外，美国拒绝根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第21条第5款的规定开展争端解决程序从而评论新指令与DSB建议与裁决的一致性，并在2003年拒绝了欧盟为解决这起争端建立解决程序的所有建议。

　　欧盟在磋商过程中持有的主要观点：

　　(1)尽管欧盟取消了与相关协议不符的措施并通知了DSB，美国仍然对从欧盟进口的商品中止义务并继续强制征收高于约定税率的进口税;

　　(2)美国单方面判断欧盟的新立法与相应协议规定的义务不符;

　　(3)美国没有根据DSU第21条第5款的规定求助于争端解决程序以便就欧盟新立法是否与相关协议不符的问题达成一致。

　　(4)这些措施与美国在GATT1994第1条、第2条、第23条第1款、第23条第2款(a)和(c)以及DSU第22条第8款和第21条第5款下应承担的义务不符。

　　(5)当成员取消了与相应协议不符的措施或是向美国提供了对其以前损失的利益的补偿后，美国仍然继续停止履行义务，这与DSU第22条第8款不符。

　　(6)美国向欧盟进口的产品强行征收高于约定税率的进口税与GATT1994第1条和第2条不符。

　　(7)对所谓的违背某些协议规定的义务寻求解决措施时，美国没有遵守DSU的规定和程序，与DSU第23条第1款不符。

　　(8)在特定的情况下，对于执行DSB的建议和裁决产生不同意见时，美国没有求助于争端解决机制，与DSU第21条第5款不符。

　　(9)美国单方面做出决定，认为违背协议的措施及影响仍然存在，尽管这些措施已被取消，这与DSU第23条第2款(a)不符。美国没有根据DSU的规定和程序求助于争端解决机制而做出这些决定，从而缺乏DSU规定的专家小组、上诉机构或是仲裁报告的裁决。

　　(10)针对新的欧盟立法，美国仍然中止其义务，这与DSU第23条第2款(c)不符。对于所谓的其他成员没有按照规定执行DSB建议和裁决的行为，美国没有按照DSU第22条规定的程序获得DSB授权后再中止义务。

　　2004年11月17日，加拿大请求加入磋商。此次磋商直接关系到加拿大的实质性贸易利益。根据1999年7月26日DSB的决议，加拿大也中止了减让及相关的义务，这点同样遭到了欧盟的反对。

　　12月16日，美欧双方在日内瓦进行磋商。由于磋商未能达成使双方满意的解决方法，2005年1月13日，欧盟根据DSU第4条第7款和第6条以及GATT1994第23条请求争端解决机构成立专家组。争端解决机构在2005年2月17日的会议上决定成立专家组。专家组程序将在6-9个月之内完成。澳大利亚、加拿大、中国、中国台湾地区和墨西哥保留了第三方的权利。2005年2月23日，挪威保留其作为第三方的权利;2005年2月25日，巴西保留第三方权利;2005年2月28日，印度和新西兰保留第三方权利。2005年9月12日到15日，专家组的首次实质性会议举行，并对公众开放。

　　2006年1月20日，专家组主席通知争端解决机构，由于案件的复杂性，并且包括了行政及程序事宜，专家组不能在6个月内完成其工作。基于目前对审理此案件所需过程及时间的评估，专家组预计将在2006年10月期间完成最终报告。

　　(三)争端解决结果的分析与推断

　　目前本案还在审理中，最终谁会胜诉还很难判断。在WTO已受理的争端中，大多数裁决结果都不会完全支持某一方的观点，而是针对涉及到的协议条款逐一分析双方的对错。总体来说，大多数争端都是起诉国胜诉，裁定进口国取消主要的保护措施。作为推进贸易自由化的组织，当遇到协议很难解决的问题时，DSB的裁决往往会偏向于自由贸易一方，其目的就是为了防止贸易壁垒有可乘之机。新一轮美欧牛肉争端中，很难判断谁是自由贸易一方，其中一个重要原因就是判断欧盟新的法令是否符合WTO规则涉及到很复杂的卫生检疫专业技术问题。

　　贸易争端本身也是要耗费成本的。一般情况下都是被诉国确实采取了与世贸组织规定不符的措施，起诉国才会将其告到世贸组织去处理，因此大多数情况下起诉国都在实质上是胜诉一方。而新一轮美欧牛肉争端有其独特之处。上个世纪末欧盟采取保护措施在先，美国是按照DSB的裁决对其采取报复措施，这也使得欧盟蒙受很大的损失。美国对欧盟征收惩罚性关税已有5年多的时间，欧盟颁布了新的法令后，即使没有完全胜诉的把握，也要尽力争取。

　　在新一轮争端中，欧盟称其已经取消了与WTO协议不符的措施，新的立法与DSB的建议及法规相一致，且建立在全面科学的风险评估基础上，充分贯彻了DSB在美欧牛肉争端中的建议及裁决。而美国否认新指令有科学根据和欧盟执行了DSB的建议及裁决，继续中止从欧盟进口的相关产品的减让。因此，欧盟新的指令是否基于风险评估，是否符合SPS协议将是裁决本案的关键，这又将是卫生检疫方面技术性很强的一项工作。因此，究竟是哪一方在采取贸易保护政策，取决于欧盟新的法令是否具有科学根据，这将直接关系到DSB裁决的结果。

　　三、WTO协议及争端解决机制的不足

　　争端之所以能够产生，是因为被申诉成员的某些措施不符合其在WTO协议下应履行的义务。由美欧牛肉争端可以看出，WTO有些规则规定的不具体也是引发争端的原因之一，有些成员会利用协议的漏洞实施贸易保护主义。近些年来，越来越多的争端都与新贸易壁垒有关，其原因就是SPS、TBT这些协议中涉及到了较强的卫生检疫和技术标准问题，容易让贸易保护主义有可乘之机。所谓新贸易壁垒，是指以技术壁垒为核心的包括绿色壁垒和社会壁垒在内的所有阻碍国际商品自由流动的新型非关税壁垒(施用海，邵宏华，2002)。[page]

　　从美欧牛肉争端中出现的一些问题不难发现，WTO的争端解决机制存在有不足之处。下面就结合以上对美欧牛肉争端的案例分析来探讨SPS协议及争端解决机制的待改进之处。

　　《实施动植物卫生检疫措施协议》(SPS)是在《农业协议》第14条基础上发展独立出来的，专门规范农产品国际贸易中的卫生检疫问题。WTO受理的农产品贸易争端中有26起涉及到了SPS协议。许多国家利用该协议规定不是很明确、仍存在灰色区域的特点，擅自提高对进口产品的卫生要求和检疫程序，从而引发了较多的争端。

　　新一轮美欧牛肉争端中，由于双方是在执行1999年DSB对美欧牛肉争端所做的裁决过程中再次出现了分歧，因此该争端主要涉及到了《关于争端解决规则与程序的谅解》。虽然欧盟在提出磋商请求时没有提到SPS协议，但在解决争端的过程中，欧盟新修改的法令是否符合SPS协议的规定仍将是争端的焦点。

　　(一)WTO争端解决机制的不足

　　对争端解决机制的完善是乌拉圭回合的一个重要成果，但它仍存在一些不足。从新一轮美欧牛肉争端的发生来看，SPS协议及争端解决机制本身存在的漏洞也是引发争端的影响因素之一，并且加大了案件裁决的难度。专家组和上诉机构的报告只是对一个成员的行为是否符合世贸组织规定做出的判断，并没有指出成员应如何修正本国的法规。新一轮美欧牛肉争端就直接涉及到这个问题，双方对于欧盟修改的法规是否符合WTO规则产生了分歧。下面主要结合美欧牛肉争端的案例分析阐述争端解决机制的待改进之处。

　　(1)上诉存在的问题

　　WTO作为一个国际组织，其争端解决机制不像国内法那样具体详尽，它仅做出原则性规定，然后由专家组在实践中根据案情运用。虽然世贸组织的法律体系不属于判例法，但在很多争端中遇到法律明文难以解决的问题时都要参考以前类似争端的裁决。因此，专家组及上诉机构的裁决会对未来相似的案例以及相关协议的解释产生很大影响。

　　在美欧牛肉争端中，上诉机构在实体上维持了专家组的裁决，只是在关于举证责任及对WTO一些协定条文的解释方面推翻了专家组的意见。上诉机构对专家组的修改意见有些是更科学的，但也有些意见不如专家组原来的判决合理。

　　在对SPS第3条的解释上，专家组将“根据”国际标准等同于“符合”国际标准。上诉机构推翻了这一结论，认为若一项措施采用了国际标准的若干而不是全部因素，就可以认为其根据了国际标准。上诉机构的这一裁决使得根据现有国际标准制定动植物卫生检疫措施的义务变成一个建议而不是强制性命令。

　　许多争端败诉国都提出了上诉，实际上很多上诉程序都是不必要的，甚至上诉机构的修改意见可能还不如原来专家组的裁决合理。但世贸组织的上诉机构没有被赋予驳回上诉的权利，这就使得败诉方乐于用尽法律上的救济，延缓其修改国内法规的时间。有些进口国非常清楚自己的保护措施会引来争端，而且在争端中很有可能败诉，却仍然不遵守规则，就是认为即使纠纷发生，也可以利用争端解决机制中的漏洞拖延时间，其保护国内产业的目的也就达到了。

　　(2)裁决结果中遗留的问题

　　世贸组织争端解决机制程序复杂，手续繁琐，耗费时间长。专家组和上诉机构的报告只是对一个成员的行为是否符合世贸组织规定做出的判断，并没有指出成员应如何修正本国的法规。美欧牛肉争端就是典型的例子。欧盟没有在规定期限内执行争端解决机构的建议，DSB授权美国报复。2004年美欧牛肉争端烽烟再起，在执行DSB决议的过程中双方产生了争议，争端的焦点就是欧盟新的法规是否符合相关协议的规定。

　　(二)争端解决机制自身的完善

　　无论是WTO的协议还是争端解决机制，都不是一成不变的，都在不断的完善之中。WTO的争端解决机制同其他国际贸易争端解决机制以及同GATT时期相比，有很多的优势及进步之处，同时也存在待改进之处。尤其是争端发生后，在解决争端的过程中可以得到启示，为协议及争端解决机制的完善提供依据，为以后争端的解决提供更完善的法律依据及解决途径。

　　新一轮美欧牛肉争端中专家组会议对公众的开放是一个新鲜事物，在一定程度上体现了争端解决机制自身完善的过程。2005年9月12日，WTO的专家组会议首次对公众开放。新闻记者、非政府组织代表及学者等人士来到日内瓦观看WTO专家组对争端解决的过程。这是世贸组织法定会议的首次开放，允许公众观看。在WTO总部一间单独的屋子里，通过闭路播放，大家可以看到会议进行的过程。这个决定是应美国、欧盟和加拿大的请求，由解决这起争端的专家组成员做出的。

　　WTO成员认为争端解决机制可以做到公平和公正，才会将争端提交到DSB去处理。但不是每个争端的裁决都能令各方满意，这就需要加大争端解决机制的公开性，从而增强裁决结果的说服力。因此，专家组会议对公众开放后，得到了各方的赞赏。

　　加拿大大使DonS说，“封闭的程序使得公众甚至是国会议员以及感兴趣的非政府组织容易去想象程序中最差的一面，并质疑它的合理性。在做出公平的裁决前，国家根据国际法提出合理的意见是值得提倡的”。美国的DavidS先生说，“很长时间以来，他们国家都希望专家组会议能够开放。在他们参加的每个专家组会议中，都会向争端另一方提出这样的建议。他们非常高兴专家组本身能做出决定将会议向公众开放”。欧盟的FabianD则说，“公众及感兴趣的组织看到WTO的程序是客观和公正的，这一点非常重要”，他认为“感兴趣的WTO成员可以来到这里得到一个位置做笔记，并且自己去看发生了什么，这一点也很重要”。

　　四、结论与启示

　　(1)在世贸组织受理的农产品争端中，美欧之间的争端最为突出，美欧牛肉争端就是其中一个最为典型的案例，该争端的发生涉及到了美欧农产品贸易状况、国内对第一产业的支持能力等诸多因素。

　　(2)新一轮美欧牛肉争端还在审理中，无论结果如何，都会对今后此类争端的解决甚至是争端解决机制产生不小的影响。

　　(3)SPS协议是贸易争端涉及较多的一个协议，一方面是由于该协议涉及到了复杂的卫生检疫问题，另一方面则是由于其自身也存在待改进之处。

　　(4)WTO的争端解决机制在上诉及裁决结果等方面存在不足之处，这在一定程度上不利于高效率的解决贸易争端以及执行裁决结果。[page]

　　(5)WTO协议及争端解决机制并不是十分完善的。通过美欧牛肉争端案例分析不难发现，SPS协议及争端解决机制的不足也是引发争端的因素之一。新一轮争端中专家组会议对公众的首次开放在一定程度上证明了争端解决机制不是一成不变的，今后会不断的完善。

　　来源：中国农业大学经济管理学院