[内容摘要] 透明度原则是WTO的基本原则之一，司法审查制度则是其对成员方的基本要求，我国在加入WTO的议定书中对此分别作出了明确承诺。因之，在中国加入WTO后，我们要按照WTO规则和法治社会要求建立良性高效的法律运作机制，使立法、行政、司法等活动都能按照法律和法律正当程序实行公开化、透明化的“阳光操作”，做到立法公开合理、行政透明民主、司法公正权威、执法公平适法，从而切实维护法律权威性和法制统一性，推动社会主义法治国家的早日实现。

　　关键词: WTO;透明度;司法审查;法治社会

　　WTO是以市场经济为基础的，以促进国际经济发展和世界贸易自由化为目标的，调整成员方之间国际经贸关系的法律规则体系。在WTO诸法律准则或规则中，透明度原则是其基本原则之一，司法审查制度则是其对成员方提出的基本要求。我国在加入WTO的议定书中，对WTO透明度原则和司法审查制度分别作出了明确的承诺，这些原则、要求和承诺无疑将对我国现有法制运作模式产生重大而深刻的影响。

　　一，WTO透明度原则和司法审查制度及我国所作出的相关承诺

　　所谓WTO透明度原则，即根据GATT第10、13、16、19条、GATS第3条、TRIPS第63条等规定，要求WTO的所有成员方政府不仅要及时公布有关调整贸易方面的政策、法律法规、行政规章等，而且要公布成员方政府与其他政府及机构之间签订的双边或多边协议以及有关贸易仲裁裁决、司法判决和相关法律程序的详尽资料等;这些法律规章文件非经正式公布，不得实施;各成员国政府应当要及时或定期向有关理事会提出关于国内法律法规颁布和公布情况的报告;并设立专门的咨询机构解答其他成员方和WTO有关理事会的咨询;各成员方应公正、合理、统一地实施上述相关法规、条例、判决和决定，所谓公正性和合理性是要求各成员方应对其他成员实施非歧视原则;所谓统一性则是指成员方在其领土范围内的各地方政府均应按照中央政府所颁布的政策法规进行实施，其制定的相关规章与上一级法律法规不应有冲突或抵触。[1](pp16-29、284-353)

　　所谓WTO司法审查制度，则是指根据GATT第10条、GATS第6条、TRIPS第32条和第41条、反倾销协议第23条、海关估价协议第13条、政府采购协议第20条等规定，要求成员方应建立对政府行政行为进行审议的司法审查制度(judicial review system)。成员方应尽快建立司法的或仲裁的机构与程序，这类法庭或程序除独立于负责行政实施的机构之外，从事外贸的当事人可以在法律规定的期限内向法庭提起申诉或诉讼;有关当事人不仅可以针对成员方政府的具体行政行为提起诉讼，而且可以针对一些抽象行政行为提起诉讼;司法机关应当要进行公正、公开的审理，并执行裁判结果。此外，为能使成员方达到WTO所规定的要求，WTO承继了GATT所规定的对成员方司法体制进行国际审查的制度，即要求成员方除应公布对有关行政诉讼进行裁判的司法文书外，还应向缔约国全体提供有关案件的

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　　作者简介：秦国荣(1965- )，男，南京师范大学法学院副教授，法学博士生。

　　该文发表于《长白学刊》2002年第5期。

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　　行政救济程序和司法程序、事实认定及定案依据等详尽司法资料，供缔约国全体进行审查。此外，根据世贸组织协议规定，涉及反倾销、反补贴、海关估价、知识产权等方面的最终行政裁定和复审决定，可“特别要求司法、仲裁或行政法庭或者通过诉讼程序，迅速进行审议，该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局”等。

　　根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16条第4项规定，要求“每一成员方应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”。①WTO透明度和司法审查制度要求，即是期望从法律制度上保证WTO规则和成员方的承诺能得到落实，防止成员方采取不以公开公布的法律法规而以令人不能知悉、不可捉摸的“内部规则”进行国际经贸交往的做法。同时，为使这些法律原则和制度具有现实强制执行力，WTO设置了相应的法律机制对成员方存在的与WTO规则和宗旨相背离的做法予以规制。比如WTO要求成员方尽快建立司法机制，受理国内外当事人在法定期限内针对该成员方不透明或不公开的做法提起的司法诉讼;各成员方可以就某一成员方的与其加入WTO时的承诺或与WTO的规则要求不一致的不透明做法向WTO贸易争端解决机构(Dispute Settlement Body，简称DSB)提起诉讼。一旦被诉方败诉，或将面临巨大的损害赔偿要求，或将被迫修改相关法律法规;或被DSB授权胜诉方进行报复和实行“交叉报复”，以及被WTO其他成员方采取统一行动进行制裁等。由于WTO设置了执行其法律规则的机构及强制措施，使得成员方遵守WTO法律规则就并不是一种道德信守，而是具有现实法律约束力的义务履行。②

　　我国在加入WTO议定书第2条(C)对透明度所作的承诺包括：1，中国只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关过影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得;2，中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其他法律、法规及其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间，但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期;3，中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条(C)节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息。

　　中国加入WTO议定书第2条(D)对司法审查所作出的承诺包括：1，中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(“GATT1994”)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指定的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，[page]

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　　①当然，这仅仅意味着各成员方应当要信守各自的承诺，履行其应承担的义务，WTO并没有也不能要求成员方放弃其立法主权或可以对成员方主权行使进行干涉。See：Marrakesh agreement establishing the World Trade Organization.

　　②DSB是WTO中的具有特定程序和法律强制执行力的准司法机制，有学者通过对WTO争端解决的实践进行综合研究与分析，认为从WTO争议案件中有80%的案件得到了执行这一实际结果看，足以表明“WTO争端解决机制的执行程序运作效果良好”。参见左海聪：《WTO争端解决的实践综合分析》，2001年5月中国法学会“展望21世纪国际法发展”武汉研讨会交流论文。

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　　并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系;2，审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的计划。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。可见，我国承诺的司法审查范围远远高于WTO有关协议所明确规定的范围和要求，它几乎将与货物贸易、服务贸易和知识产权有关的行政行为，都纳入到司法审查的范围。同时，我国承诺不仅要公布有关司法判决文书，而且要公布相应的判决程序、裁定意见和争论以及判决理由等。

　　WTO法律规则中关于透明度原则和司法审查制度的规定和要求，表明了WTO希望成员方之间相互信任，在公开公平的基础上实现国际贸易自由化的基本信念，以及运用法律调整手段，将具有不同的社会制度、经济发展水平和文化背景的成员方的政府行为，纳入WTO通行规则体系的强制性举措，从而为WTO成员方开展正常经贸交往提供了制度化的法律基础。而我国在加入WTO议定书中，对WTO透明度原则与司法审查制度所作出的明确承诺，则表明了中国政府坚定不移地奉行对外开放政策的决心与信心，表明了中国政府愿意按照WTO通行规则和现代法治理念，进行现代法治运作模式建构的理性思考。因此，WTO透明度原则和司法审查制度以及我国所作出的具有前瞻性的战略构思，无疑将极大地推动我国法制现代化的历史进程。

　　二，WTO透明度原则和司法审查制度以及我国的相关承诺，要求我们应当要革除现有立法体制中的弊端，促进立法活动本身的法治化、民主化和公开化，推动高度透明、高效运作的现代立法体制模式的建立，从而迅速提高我国立法的科学性、先进性和实施的有效性，并使我国的相关立法实现与国际先进立法和通行规则相接轨。

　　WTO透明度原则要求各成员方应实现相关法律法规的透明公开，并与WTO原则与规则保持一致，这不仅是对成员方法律实施的原则性规定，而且对成员方的立法本身也提出了相应的要求。WTO透明度原则体现的乃是现代立法的民主化、法治化和国际化特征，它深层次地反映了现代市场经济条件下法治的真实内涵。即在现代法治社会，不仅要以公开的法律作为全体社会主体的行为规范和价值指南，而且要求立法活动本身也应当要依法公开进行，注重立法过程及程序的透明与民主，以确保立法结果的科学合理，使现代社会不仅实现有法之治，而且实现良法之治。因此，我们只有革除我国现有立法体制中的弊端，按照WTO规则和现代民主与法治的内在要求进行立法，才能适应加入WTO和现代法治发展的需要。

　　首先，在立法过程中，我们要按照法治原则要求，坚持立法的公开透明操作和立法程序的严格正当性，并按照WTO规则要求和法律法规所特有的概念原理、逻辑结构以及立法专业技术等要求，提高立法的科学严密性、规范严谨性和规则可操作性。

　　由于立法活动是制定对社会主体行为具有现实法律约束力、对社会成员利益具有重大影响的规范性法律文件的过程，这就决定了立法者并不能完全根据自己的需要和意志随心所欲地制定法律法规，相反，作为具有高度社会责任性和利益协调艺术的科学性的专业活动，法律法规的创制应当要根据社会发展的必然要求和现实需要，对各种相互制约与冲突的复杂的社会利益进行甄别、筛选、权衡和确认。这就要求立法机关在立法过程中，应当要坚持立法的公开性和透明度，反复征询各种利益主体、各阶层社会成员、相关专家学者的意见;要严格坚持相关的立法论证、听政、争论和辩论等程序，除涉及国家秘密及法律的强制性禁止公开的内容外，应当要将整个立法讨论过程对全社会公开，允许合乎法律规定的社会成员旁听、咨询和查阅有关文件档案等;对于那些与普通民众生活密切相关的立法，除了应当公开立法目的、立法调查、立法论证等有关资料外，还应当将每个代表的意见、讨论过程、争论论点、不同观点等予以公开，使整个立法过程都实行“阳光操作”，从而确保立法的科学性和合理性以及与WTO规则的一致性。①

　　其次，我们应当要进一步提高各级政府、部门以及地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法的审议和监督指导，严格将其立法活动限定在宪法、法律和WTO规则范围内，并加强法规规章的清理工作，切实维护法制的统一性和权威性。

　　与WTO透明度要求相比，我国现有立法体制中存在的主要问题是各职能部门和地方政府自行立法，并以此作为地方和部门“内部规则”的现象比较普遍。这些与宪法法律、WTO通行规则不相一致的部门和地方立法，其真正的出发点并不是为了实现依法办事，而是要通过立法的形式去扩张自己的权力和利益，达到“以法扩权”、“以法争利”的目的，使本部门或地方的权力扩张和私利能够做到“有法可依”。②因此，“立法中的地方或部门利益保护主义是立法腐败最突出的表征，也是滋生立法腐败的一个‘病灶’”。③其直接后果不仅严重影响立法效率、立法权威性与神圣性，而且损害了国家的法制统一性，侵蚀了社会公共利益，阻碍了社会公平与正义的实现。所以，我们要进一步提高政府部门、地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法活动的监督与指导;同时，对那些与现代法治要求和WTO规则不相适应的法律法规予以及时审查清理，该废止的废止，该修改的责令修改，该重新制定的要重新制定，从法律制度上解决立法中存在的混乱无序、质量低劣、相互冲突、越权立法和立法争权争利等现象。[2][page]

　　再次，我们在立法过程中，既要充分考虑国内现实的基本国情，更要注意与国际社会通行法律规则和惯例保持一致或相衔接，并及时吸收世界优秀法律文明成果，始终坚持立法的先进性与开放性。

　　WTO透明度原则并不是对成员方立法主权的否认或剥夺，相反，它所提出的成员方应公开其制定的法律法规并切实履行WTO义务和按照公开的法律法规办事的要求，恰恰是以充分尊重成员方立法主权为前提的。WTO作为由一整套法律规则所构成的政府间协议，它昭示的是这样一个事实：即“世界各国间的相互依存，需要共同制定和遵守一定的‘游戏规则’。一个国家要稳定需要有稳健的法制，世界各国和睦相处也要健全的法制，并且要按国际社会公认的行为准则办事。”[3](P.195)因之，在我国成为WTO成员后，随着与WTO其他成员方之间法律交往的不断扩大以及与WTO联系的日益密切与加强，我们在立法上应当要充分吸收、借鉴其他国家进行现代民主政治、市场经济建设的成功经验，对那些充分反映人类文明发展的必然要求和一般规律的“良法”，可以直接实行“拿来主义”，“洋为中用”。同时，注意保持与WTO规则和其他国际通行规则与国际惯例相接轨。这样，“如果我们不仅善于总结和正确运用本国的法制建设经验，而且也善于从国际经济法角度，更多地和更大

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　　①我国《立法法》第34条就是对立法过程中的透明度的要求，它明确规定了立法应当要“听取多方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”。而象《破产法》、《村民委员会组织法》等法律在立法过程中的反复争论，以及新《婚姻法》立法过程中的全民大讨论等，就博得了国内外舆论的一致好评。

　　②最典型的就是1999年6月，由中国气象部门起草的《气象法》草案，由于这部草案具有极为浓重的部门利益色彩和为了争专营权、罚款权和有偿服务权等权力，因此受到了九届人大常委会委员们的强烈批评。

　　③参见刘武俊：《与时俱进的‘法治进行时’——2001年中国法治进程的回顾与前瞻》，载《中国青年报》2001年12月31日。有关媒体对这一问题也表示了极大的关注与忧虑，参见阿计：《人大立法：走向成熟》，载《人民法院报》2002年1月1日。魏文彪：《地方法规应接受审查》，载《中国青年报》2001年12月31日。

　　胆地学习和借鉴一些国际经济法原则和规则以及国际惯例，使我国的法规、政策及其通常的经济贸易做法尽快向公认的国际公约、国际惯例靠拢，这对于加快我国经济法制建设，尽快形成社会主义市场体系，发展与扩大平等互利的国际经济合作，具有十分重要的意义。”[4](P.36)

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　　最后，我们应当要深入研究WTO规则和制度中的权利义务内容，使自己的立法在不违背WTO规则和义务的同时，充分吸收、运用WTO规则中的权利规定及具体适用范围，以达到充分利用WTO规则促进我国对外经贸发展、保护本国经济利益和安全之目的。

　　在我国成为WTO成员后，我们在立法上的当务之急，一方面要自觉保持国内法律法规与WTO规则要求的一致性，避免由不一致所带来的危害;[5](P.232)另一方面，更要深入研究WTO所规定的实体权利和程序规则。在WTO实体权利中，我们既要研究其一般法律规定，也要研究其规则中的例外、保留、豁免、紧急措施、特别处理、对发展中国家的特别保护措施等规定，尤其要研究WTO没有规定或没有明令禁止的保护本国经济与贸易的措施、涉及国家经济安全、产业保障机制、开拓国外市场措施、进口救济措施等法律规定;在WTO程序规则中，我们既要研究作为当事国进行WTO诉讼的提起、应诉、上诉、调解、和解、斡旋、应对专家小组审理、期间等诉讼程序规则及技巧，也要研究作为非当事国“第三方”参与WTO诉讼的相关程序、规则、权利及影响等，充分把握和运用WTO诉讼规则和技巧，以达到充分利用WTO规则开拓外贸市场、维护本国经济利益和经济安全之目的。①

　　此外，遵守和履行WTO透明度规则固然是我们的义务，但这同时也是我们可以向WTO其他成员方主张和要求的权利。因此，在研究WTO规则的同时，我们还应当要深入研究与我国经贸关系比较密切的国家，尤其是经济发达国家的相关实体法和程序法，并充分运用WTO透明度规则要求其及时公布相关法律法规。如果发现其所制定的法律法规存在与WTO规则不相一致的内容，或其做法违背了WTO规则并损害了我国的相关权益等，则我们完全可以运用WTO规则要求其修改、废止那些歧视性或对我对外贸易造成重大影响的法律法规或做法;必要时，可以运用法律手段诉诸WTO争端解决机构，从而为我国对外经贸发展提供强有力的法律支持。

　　因之，WTO透明度原则和司法审查制度要求以及我国加入WTO时的承诺，将对我国的立法理念、内容、体制等产生巨大的递嬗效应，即“WTO对中国法治进程尤其是中国立法的影响是不言而喻的，所谓‘入世’首先就是法律的‘入世’，是中国国内法与WTO规则及国际惯例的接轨。在新的历史条件下，中国立法将走出片面追求立法的数量和规模的传统误区，由数量规模型立法向质量效益型立法转变，由政府推进型立法向市场主导型立法变迁，由闭门造车型立法向开放借鉴型立法过渡，在WTO的平台上重估立法的质量和效益，重视法律的修改和完善，注重充分借鉴国外立法经验的法律移植。简言之，WTO时代的中国立法将走出‘挑战——回应’的立法模式，向‘回应——创新’的变法新模式变迁，以‘变法’为契机推进制度创新及制度变迁，为经济发展和社会进步注入可持续性的立法推动力。”[6]

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　　①有学者经过研究，认为在WTO诉讼案件中，有两个国家的经验值得引起重视和学习。一是日本，其经济发达且贸易保护严重，但涉讼案件很少，主要原因是由于日本的“贸易壁垒许多是WTO多边贸易规则所没能覆盖的，别国客观上难以起诉”，同时，又由于“日本倾向于用非争讼手段解决争端，因而较少诉他国”;一是印度，其经济并不发达，但无论是作为被诉方还是作为诉讼方，其涉案总数均居世界前列，这“说明印度精通WTO事务的人才相对不缺乏，处理WTO事务的经验也较丰富”。参见左海聪：《WTO争端解决的实践综合分析》，2001年5月中国法学会“展望21世纪国际法发展”武汉研讨会交流论文。[page]

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　　三，WTO透明度原则和司法审查制度以及我国的相关承诺，要求我们应当形成高效顺畅和法治化的政府运作机制，建立廉洁精干的公务员队伍，培养行政机关注重行政行为的公开合法性和依法行政的习惯，从而推动和加快我国民主政治建设的进程。

　　WTO透明度原则以及对行政行为进行审查和诉讼的司法审查制度的建立，对我国政府行政运作机制提出了更高、更严格的法治化要求，即“社会对政府政策的公开化、政府行为透明化要求更高，民主化程度要求也更高”。[7](P.26)因之，，我国在加入WTO后，政府部门将围绕行政行为的正当性、法治化和透明度，从观念、习惯到体制等都将发生重大而深刻的变化。即要求我们的行政机关要按照WTO规则和现代法治建设的要求，促进政府行政行为的法制化和适法性，建立依法办事、高效顺畅的政府运作机制，从而提高政府工作的效能和威信，推动社会文明的全面发展与进步。

　　首先，各级政府部门应当要养成严格按照法律和法律的正当程序办事的习惯，遵循政府行为“法无授权即非法”的理念，坚决摈弃过去那种不按法律法规和程序规定，而只按上级“红头文件”、“会议纪要”甚至是“领导批示”来办事的做法，做到行政行为的适法、公开和透明。

　　相对于人治的主观随意性、偏私性和不确定性而言，现代法治具有公开性、公正性和稳定性等基本特征。WTO透明度原则正是反映了现代法治的这一要求，它是要将各成员方的政府行为控制在WTO规则体系的范围内，以实现WTO所设定的世界各国经贸交往的秩序状态。从各成员方政府角度说，按照WTO规则和义务以及公开确定的法律法规依法行政，不仅不会使政府的行政力量和威望受到削弱，相反，它使公众既能了解政府行为的目的正当性与合法性，又能知道政府办事的基本程序和要求，从而不仅可以避免政府行政行为与WTO规则发生冲突，而且使政府行政行为做到于法于规则有据而具有权威性，这种程序清晰透明的运作方式，也极大地提高了政府机关的办事效率。因此，这种基于对国际规则予以尊重和遵守，对社会平权主体合法权益予以保护的高效率的政府依法行政行为，实际上是提高了社会公众对政府行政能力和依法办事的信心，使广大民众能从内心真正信任和信服政府，并产生“政府是受众所周知的法律规则所约束的，它只有通过法律规则，才能对民众实施其权力，而政府的这种权力的产生是经过公众所承认的法定程序这样一种观念。”[8](P.162)

　　其次，应当要通过法律明确规定各级政府机关的权力范围、义务内容和角色定位，在赋予其行使公共行政权力的同时，应当要明确其承担社会公共事务管理和服务的义务与责任，切实改变行政机关存在的“官僚主义”、“衙门作风”等恶习，使行政机关及其工作人员牢固树立服务公众的“公仆”意识。

　　随着科技进步与社会分工的日益细密，现代社会已发展成为具有高度组织化的复杂的有机体。而在现代法治社会，政府具有服务、协调、平衡社会利益关系，推动社会公平与效率实现的功能，它要求各级政府机关都必须确立服务社会的意识，按照公开的法律法规所确定的权力范围、办事程序和所承担的义务责任行使公共权力。因此，“入世是一个契机，人民的要求和政府观念的转变，将推动塑造一个服务的政府”，在我国加入WTO后，我们必须彻底改变过去的那种“政府一如千百年来那样，惯于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统”的现象，建设一个透明的、负责任的政府，确立“现代政府的首要宗旨就是为老百姓服务，当好公仆，时时处处从人民的要求、利益和方便出发，为其致富奔小康服务，而不是首先便利自己，一切从自己的管理出发”的服务型政府的理念。[9]

　　再次，应当要在法律上确立一套完备而透明的对政府权力的行使进行监督与制约的权力制衡机制、对政府行政行为的责任进行落实的责任追究机制以及对非法行政行为给社会主体合法权益造成损害时进行赔偿的侵权救济机制，从而确保行政权力行使的合法化、透明化。

　　由于在现实社会中处于绝对强势地位的行政权力一旦被滥用，必然会给社会主体合法权益带来侵害，因而思想家们特别重视现代法治社会中，对公共权力行使的透明度要求和受法律制约以及对权力进行制衡的重要性。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到有界限的地方才休止。这是万古不变的一条经验。”[10](P.154)因此，“当一个人握有绝对权力的时候，他首先便是想简化法律。”[10](P.76)阿克顿爵士则断言“权力必致腐化，绝对的权力的绝对的腐化”。因此，“任何一个法定权力机关都必须受到法律的限制，否则就会导致独裁。”[11](P.46)洛克对法治社会中的权力制衡问题则有着更深刻的认识，他指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员具有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”因此，在法治社会，任何人都“不能受不是对他公布的法律的约束”，同时必须要根据权力制衡原理对行政权力的行使进行规制。[12](P.89)

　　因此，我们要运用法律手段将行政权力的行使严格限制在法律规定的范围内，做到依法行政;同时，必须确立“无救济即无惩罚”的基本法治理念，任何行政行为尤其是影响社会主体切身利益的行政行为的作出，不仅要有法律依据，而且要有相应配套的对不当行政行为行使所致后果进行赔偿和责任追究的救济措施和制度。这样，所有的社会主体和公民在与政府打交道时，不仅可以清晰地了解相关的法律法规、规章政策，而且能够知道如果受到非法侵害后通过怎样的途径维护自身的合法权益。即“现代法治社会需要透明的政府，政府在管理、从事经济活动，进行公开市场操作的时候，必须公开、公正，有义务证明自己的行为公平、适法、被赋予、剥夺利益或未能从政府经济行为中获益的利害关系人，都应有权要求政府说明理由，乃至诉诸法院讨个说法，及时、充分地获得救济。”[9]因之，在我国加入WTO后，要“实现透明的、责任的、服务的、竞争的政府，最重要的就是要建立一套责任与救济机制，让政府能够切实承担责任。而让政府承担责任的关键，就是让政府在从事经济管理和经济活动时，无例外地与老百姓同等适用调整相关的法律;老百姓在与政府打交道时有冤屈、感到吃了亏，应能通过正当合法的途径去讨公道、寻求法律救济。”[9][page]

　　最后，为了适应建设透明、高效、精干、廉洁的现代政府的需要，我们还必须要以高标准、高素质要求去建立公务员队伍，将公务员管理和监督活动纳入透明化、公开化的法治轨道。

　　现代市场经济经过长期的历史发展，已进入知识经济及其全球化时代。世界各国以科技创新为前导，开始了激烈的科技、人才、管理等综合国力的竞争。在以西方发达国家为主导的旧的国际经济秩序尚存的情况下，中国作为WTO新成员，尤其是作为处于“后发式”社会现代化进程中的发展中大国，在实施“赶超战略”，实现民族复兴的过程中，特别需要我们按照WTO规则和现代法治社会要求，建立透明民主、高效廉洁的强有力的“法理型”政府，以保障本国经济权益和经济安全，推动对外经贸发展和国民经济的整体进步。[13]而政府能否进行透明度、法治化的高效运作，关键在于我们能否以现代法治理念去教育、培养政府机关的工作人员，能否建立健全一整套完善的对公务员进行遴选、考核、评价、回避、升降、淘汰等先进的管理制度，以及能否形成相对完备的对公务员非法行政行为进行责任追究与处罚的法律制度。实践证明，只有切实加强对公务员的管理，建立起完备顺畅的公务员队伍的进出口通道，形成人大、监察、司法甚至媒体、舆论等在内的对公务员行政活动进行有效监督的机制，使其在从事公务活动时能够实行高度透明的“阳光作业”，才能切实有效地防止乃至杜绝其行政行为的“暗箱操作”以及非法行政行为的行使。所以，从形式上看，政府行政行为透明度是要求公共权力行使的公开化和民主化，而从本质上看，其真谛乃是“依法制权”、“依法治官”。概言之，就是要求政府机关及其工作人员能够切实根据法律的授权范围及正当程序进行行政活动，做到依法办事。

　　因此，中国成为WTO成员后，中国政府所面临的最大的挑战和变化将是政府行为方式的转变，即由规则导向型取代权力导向型、由温和服务型权力作用方式取代强制、命令型权力作用方式。[14]它将逐步改变长期以来行政权力神秘化运作以及受制于个别人和个别集团的意志任性的现状，逐步改变传统“官本位”下“权力拜物教”的恶劣社会意识、思维习惯及特权思想，逐步将行政机关由凌驾于普通社会民众之上的“统治机构”变成依法办事，为社会民众服务的社会公共机关。一句话，它将使公共权力的行使逐步走下“神坛”，成为受法律和法定程序制约的，为维护社会主体合法权益和正当权利而服务的一种社会公共力量。

　　四，WTO透明度原则和司法审查制度以及我国的相关承诺，对我国现有司法制度提出了新的挑战，要求我们不仅要在法律上真正赋予司法机关以司法独立权，更要坚持司法运作的公开性和透明度;同时，要完善对司法机关的法律监督机制，从而有效地遏制和防止司法腐败，切实维护法律的权威性和公正性。

　　“WTO规范的主要是成员国政府的行政行为，而司法审查制度对于监督行政行为具有不可替代的重要作用，因此，司法审查在WTO法律框架中具有举足轻重的地位。”[15]而我国加入WTO时，对WTO透明度原则和司法审查制度所作的承诺，这一方面“反映了我国促进法治进步和彻底摈弃保护落后的庄严态度和决心，与我国依法治国的方略完全合拍，必定会实质性地推动我国法治建设的进程”;[16]另一方面，它对我国现有司法体制提出了很高的要求，使司法机关面临着新的挑战与改革的契机。这就要求我们要按照WTO规则和法治原则进行现代司法、行政体制架构，用公正透明的司法制度创造公平竞争的法律环境，从而以司法正义和法律公正推动现代市场经济和民主政治建设。

　　首先，我们应当要改变司法机关“行政化”运作的现状，使司法机关真正享有宪法所赋予的独立审判权和司法中立性。

　　司法独立性和中立性是法治社会的基本要求之一，也是司法能够实现法律正义和维护社会公正的必要前提。由于WTO透明度原则大大地提高了司法裁定与判决的公正性和公开性程度，这就要求司法机关只能以法律的规定及其精神为圭臬，而不能受任何法外因素的影响。司法实践也反复证明，由于我国司法机关在体制上没有真正享有宪法所赋予的司法独立权，而是在人、财、物等方面均隶属于各级行政机关，因而其难免不受诸多外在因素的制约与干扰，由此所带来的“司法腐败”、“判决不公”等问题，已引起广大社会民众的强烈不满。在我国加入WTO后，这种具有行政依附性的司法体制，其究竟能否真正“独立行使审判权”，究竟能否真正实现法律的公正性，也“可能会成为我国入世后的一段时期内爆发争端的焦点之一”。[17]因此，按照宪法和现代法治社会的要求，创设司法机关独立行使司法权和法官独立行使审判权的法律机制，①从法律制度上实现司法的独立性和中立性，已成为我国当前进行司法体制改革最为迫切的任务。

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　　①有学者认为，我国司法改革的重点是要改变司法和法官角色的“严重行政化”问题，因为无论是现有司法体制、法官群体内部管理制度、法官思维方式等都是“行政化”的。参见孙笑侠：《法律家的技能与伦理》，载《法学研究》2001年第4期，又可参见孙笑侠：《司法权的性质是判断权》，载《法学》1998年第8期。另有学者认为，司法机关“行政化”的根源在于“我国司法制度的设计中存在不合理因素”，主要是审理与判决相分离现象严重，判决过程中的汇报、请示、审判委员会讨论决定等现象使司法审理“同行政决策并无二致”。参见樊崇义：《法院应褪去行政色彩》，载《中国青年报》2001年12月17日。

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　　其次，我们要切实保障国家司法制度的统一性，有效地维护司法和法律的权威性。

　　WTO要求其成员方必须要保持其管辖区域内的法制或司法统一性，司法机关必须要按照国家统一颁布的司法规则进行司法活动;防止和杜绝各成员方境内的不同地方按照自行制定的规则各行其是、令其他成员方无所适从的情况的发生。就目前我国司法实践中存在的问题而言，影响我国法制统一性和透明度原则实施的主要因素，除了各地司法机关在理解和适用法律和相关司法解释上存在差异，以及各地方司法机关自行制定“内部规则”以外，“就审判机关而言，目前干扰法制统一的主要威胁是地方保护和部门保护主义，集中表现在案件的管辖权和生效裁判文书的执行两个方面”。因此，“法制统一原则不仅是世贸组织规则的要求，同时也是我国建设社会主义法治国家的需要。入世以后，如何保证世贸组织的规则和我国与之有关的国内法在全国的统一实施将是一个重要的课题。”[17]而围绕这一课题，我们“要遵循WTO法制统一原则，彻底摒除地方保护主义和部门保护主义的观念，严格依照我国的法律法规、司法解释以及WTO规则的精神审理案件，维护我国的法律权威和法制的统一性。”[18][page]

　　再次，除涉及国家秘密和法律规定不能公开的案件外，我们应当要切实做到司法过程和程序的公开，使司法活动从案件受理、审理到判决、执行等能够实行全程透明化运作。

　　公开、公正、公平是现代司法的最显著特征，“公正性是裁判的生命线，裁判公正性的表象之一就是裁判规则、程序和运作过程等的透明化。”[19]在我国加入WTO以后，我国司法机关的“裁判不仅在国内某个地方、某个当事人身上发生作用，而且会在国际上产生巨大的影响，从而不仅影响人民法院的公正形象，更会影响国家的法制形象和根本利益”。因此，我们必须要“根据WTO的公开透明原则，树立公开审判观念，做到审判规则公开及庭审、判决、裁判文书公开”。[18]也就是说，“加入WTO后，对审判工作的要求将会更高，人民法院的司法活动不仅要符合国家主权原则和法治原则，还要符合WTO的基本原则和规则。”这就要求司法机关应当要“强化几个观念：在主权原则下，坚持非歧视原则，强化司法公正观念;坚持透明度原则，强化司法公开观念;坚持法制统一原则，强化司法公平观念;遵循审判规律，强化审判独立观念”。[20]在具体的司法运作过程中，我们不仅要将所有的法律法规和司法程序等法律资料予以公布，而且要将相关案件的司法审理、判决过程及法律与事实认定等司法活动予以公开。条件许可时，可以向全社会公布依法可以公开的司法裁判文书，从而使司法可以获得与WTO透明化规则要求相一致的良性运作机制，并实现法治社会所要求的案件审理过程和结果的公正性、司法判决的权威性以及司法执行的严肃性。

　　最后，我们应当要建立司法审判人员“职业准入”的指标测评体系和监控体系，确保司法人员具备较高的法理水平、专业技巧以及信仰法律、追求社会正义的品格。

　　现代法治社会中的司法是一种具有高度技术性要求的专业活动，它需要司法人员必须具备深厚的法理功底，谙熟法律法规规定及其精神，熟练掌握司法专业技能等素质。在我国加入WTO后，则要求司法人员“不仅要精通国内法和有关涉外审判程序，而且要懂外国法，……除了要有国际公法的基本知识外，还要懂国际私法，并精通人民法院可直接适用的有关投资、经贸、海事海商、司法协助、仲裁、知识产权等方面的国际条约和国际惯例，……此外，精通外语也是一项必不可少的重要条件”。[17]因此，我们应当要严格按照高标准、高素质要求建立起新型的司法机关人员“职业准入”制度，完善司法机关考试、考核、遴选、晋升、任命等进人用人机制，切实改变过去那种没有经过法律专业理论和技能培训的人员可以直接进入司法机关的现象。同时，要建立起能够对司法活动进行有效监督的法律机制，做到既不妨害司法机关权威性和独立行使司法职能，又能防止和遏制司法腐败、判决不公等不良司法现象的发生。此外，要逐步完善“冤、假、错”案追究制以及对司法人员进行相关考评、培训、教育、监察、惩戒等制度，不断更新司法机关人员的知识结构，提高其业务水平和能力、个人道德修养以及信仰法律、坚定追求社会正义的基本品格，并且将那些业务素质低、道德素质差以及违法乱纪的人员坚决清理出司法队伍。

　　综上可见，由于WTO透明度原则和司法审查制度要求以及我国的相关承诺，涉及到深层次的立法、行政、执法和司法等方面的观念和体制问题。因之，在加入WTO后，我们应当要按照WTO规则和现代法治所要求的公开、民主、透明等原则，确立严格依照法律和法律正当程序办事的基本理念;形成良性高效的法律运作机制，做到立法公开合理、行政透明民主、司法公正权威、执法公平适法，始终保持法律和法制的统一性和权威性，使法律真正成为社会正义的昭彰所、社会权利的保护器和社会秩序的调控阀，从而推动我国的社会发展和文明进步，促进社会主义法治国家的早日实现。

　　参考文献：

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　　The Effect Function of The Principle of Open Politics and Judicial Review System of The WTO and China Undertakings for Establishment The Chinese Legal System[page]

　　[Abstract] The principle of open politics is one of the WTO’s basic rules, and judicial review system is the WTO’s foundation demand which for it’s members, those are also definite undertakings by the Chinese government. After the China accede to the WTO, we must On the basis of the WTO’s principles and needs of the legal society to establish the fine and efficiency legal operation mechanism. The acts of the legislation, administration and judicature must accordance with the law and the legal proper procedures to make transparency and open operation. It means the legislation must overt and rationalization, the administration must make to public and democracy, the judicature must make to just and authority, and the law enforce must make to fair and lawful. Thus, we must realistic uphold the authoritativeness of law and the unity of legal system, give impetus to accomplish the socialism legal country.

　　Key words: WTO; Open politics; Judicial review system; legal society;