法院调解制度的价值回归
导读：
――兼及大调解机制的建立与完善
江汉区法院副院长宛良军 助理审判员成艳秦
法院调解制度作为我国民事诉讼法的一项基本原则，长期以来在解决民商事纠纷中发挥着独特的作用，成为极具中国特色的审判制度之一。然而，随着社会、经济、文化的高速发展，人民群众司法需求的日益增长以及审判方式改革的不断深入，一些与当前形势不相适应的因素制约了调解制度功能的发挥。鉴于此，本文拟在倡导大调解工作机制的背景下探讨法院调解制度的价值回归，以期法院调解制度的改革和完善。
一、问题的提出
当前，我国正处在经济和社会事业快速发展期，社会结构变动，利益格局发生深刻变革，导致各类社会矛盾高发。作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，人民法院的历史使命决定了法院审判工作正面临前所未有的挑战。
一是进入诉讼程序的矛盾纠纷呈现出深层次的社会性，对法院审判工作的社会效果提出了新要求。近年来，因城市建设、城市管理和企业改制等方面引发的矛盾纠纷，已经成为制约经济发展，影响社会稳定的重要因素。一些深层次的社会问题以案件形式进入法院诉讼程序，虽然形式上表现为法律问题，但仅凭一纸判决往往难以实现当事人内在的利益诉求。在这样的背景下，调解相对于判决而言，往往更有利于实现司法的社会效果与法律效果的统一，发挥司法的服务、调节和保障作用。也正因为这样，法院调解已经呈现出一种强势作为，“着重调解”再次成为一种司法政策导向。原有的诉讼调解制度，或者说民事诉讼法所规定的调解机制已不足以满足政策要求和社会期待。
二是现有法院调解机制在司法实践中逐渐暴露出诸多弊端，需要改革和完善。一是调解主体具有唯一性，目前的法院调解是以法官为主导的，在法官主持下的调解。二是调解方式的单一性。现有的法院调解一般是在案件进入到庭审阶段后进行的，少数案件会安排庭前调解或庭后调解，但占主流的还是庭中调解，庭中调解在时间和空间上无疑存在局限性。三是法院调解与人民调解相对独立。无论从现有的法律规定还是实际操作来看，人民调解工作与法院诉讼调解都是两个相对独立的工作机制，彼此没有必然联系，也没有一个确定的衔接机制。由此带来的后果是：法院调解制度难以应对特殊案件或涉及专业领域的案件;而人民调解虽然在一定程度上起到了案件分流的作用，但由于人民调解的法律效力并不确定，致使很多纠纷的最终解决仍要诉诸法院，造成了社会资源的浪费。
二、法院调解制度的功能重塑
虽然调解制度在人民法院担当中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者的进程中被赋予了相当重要的价值依赖，但不可否认的是，在实际运用中对于调解制度存在一些片面的、形式化的理解误区，背离了调解制度的初衷，影响了制度效用的发挥。
一是调解功能的泛化，将调解结案等同于“案结事了”。如前所述，随着经济社会的发展，利益格局出现结构性调整，在新的社会结构尚未确立、稳定之前，社会矛盾处于高发期。社会矛盾的最终解决，有赖于社会的进一步发展和政治经济体制的相应完善，而不仅仅是依靠某一项司法制度。将调解作为化解社会矛盾、促进社会和谐的重要手段，其出发点是好的，但并不能解决所有的问题。在司法实践中，不乏这样的例子：有些矛盾比较尖锐的纠纷，法官为了努力实现“案结事了”，想尽一切办法希望促成当事人达成调解协议，出于各种原因当事人最终接受了调解，法官也松了一口气，却没想到有的当事人反过来投诉法官强制调解、违法办案，试图通过投诉、上访推翻调解协议。虽然我们可以理直气壮地说这是无理上访，但却给本案的“案结事了”投下了些许阴影。对于调解功能的扩大理解，使得“案结事了”浮于表面，潜伏了更深层次的危机。
二是对调解工作评价标准的简单量化，将调解率等同于办案效果、业务能力。为了最直接地体现法院促进社会和谐的工作成效，人民法院，尤其是基层法院不得不将调解率作为评价业绩的一项考核指标。近年来，一些在诉讼调解方面走在前列的基层法院几乎是以每年5%以上甚至10%的幅度在提高诉讼调解的结案率，调解结案率已经超过60%，个别法院甚至已经超过70%，从而成为诉讼调解的“先进”(当然，有的法院调解结案率的提高不过是单纯统计数据上的变化而已)。在调解率实在没有更多上升空间的情况下，撤诉率也被作为调解工作的成效表现，并入调解率的统计，并称为“调撤率”。这种评价机制的合理性值得我们思考。一方面，法官苦于实现调解率指标，不可避免地强势介入调解，当事人的处分权事实上得不到充分行使，这样的调解仅在程序上看似体现了调解的效率价值，其在实体上实质是违背了调解的实质意义;另一方面，对调解率的过分要求，助长了法院之间相互攀比的不正之风，调解率虚高，脱离了诉讼调解工作的实际。
导致这种态势的一个重要因素在于，对法院调解制度的价值期待，在一定程度上偏离了诉讼调解的正确定位和运行轨道。笔者以为，应当以实事求是的态度对待诉讼调解，使诉讼调解回归应有的定位。强调调解价值的回归，不是要弱化调解，而是要更有效地发挥其促进社会和谐的效用。强化调解，不在于无限扩大调解的功能和适用范围，而在于正确、规范适用调解。所谓用之有度，就是要具体案件具体分析，只有和其他纠纷解决机制相互配合，相得益彰，才能共同担当起化解社会矛盾、促进社会和谐的使命。
因此，笔者以为，当前法院调解制度改革的出路还在于规范现有的诉讼调解机制，使之符合法律规定的实施原则，并在此基础上探索多部门联动协调的大调解机制，而不能牺牲诉讼调解的程序公正与实体公正，将法院调解作为包罗万象的一揽子解决方案。
三、关于完善大调解机制的几点思考
应当说，这里的“大调解”已经不是诉讼法意义上的“调解”了，而是公共职能部门的之间的联动、协同。大调解机制是综合解决社会矛盾的一种尝试，一般认为，大调解机制指党政领导，政法综治部门牵头协调，司法部门指导、其他部门参与、各种手段相互配合、相互协调，纠纷排查和处理各种矛盾的机制。如前所述，现阶段各类矛盾纠纷呈现出复杂化、突发性、易激化、难调处等特点，往往一起重大疑难纠纷调处的周期很长，工作成本投入较大。如果这些纠纷得不到及时有效的调处，将会引发较为复杂的社会矛盾，群众上访、重复上访、越级上访、集体上访时有发生。相对于单纯的法院调解而言，建立各部门配合联动的大调解工作机制，在工作程序上更灵活;在处理结果上更有利于综合解决社会矛盾;在工作方法上更有利于充分发挥各有关部门的职能作用，整合调解资源;在部门职责定位上，更有利于法院回归审判执行工作本位，避免社会矛盾在审判环节过于集中。[page]
从目前的情况看，大调解机制的建立总体上还处在调查研究的阶段，并没有形成比较一致的格局。从基层法院调解工作的角度看，至少有以下几点需要我们思考。
(一)大调解机制的功能定位
建立大调解机制的初衷，原本就是为了弥补诉讼调解的不足，在功能定位上，大调解机制应当是对诉讼调解的补充，而非简单重复或扩大。因此，对大调解机制的切能定位应当切合实际，尽可能发挥多部门联运的优势。鉴于此，完备的大调解机制至少应具备以下几个功能：
1、优化资源配置。目前我们的纠纷解决渠道除司法途径外，还有行政处理、仲裁，但由于彼此缺乏信息交流，没有形成有机的统一的整体，增加了当事人维护合法权益的成本，也浪费了调处社会矛盾的资源。建立大调解机制，就是要整合纠纷的各种解决渠道，与各种手段融为一体，并有效整合各类调解组织、调解人员和调解手段。
2、畅通诉求表达渠道。明知诉讼有风险、有成本，但当事人还是不得不选择起诉，往往是因为他们缺乏或是不熟悉其他纠纷解决机制。而随着时间的拖延、解决层级的提高，当事人花费的成本越来越大，矛盾纠纷日趋复杂，当事人的调解、和解意愿逐渐降低，解决的难度越来越大，使当事人之间更加对立、对法律更加抵触、对社会更加绝望，并不能有效解决矛盾纠纷，以至纠纷解决渠道人为变窄，出口不畅。因矛盾纠纷的量大，而解决渠道单一，不可避免发生迟延和梗阻现象，而构筑大调解机制，其目的就是有效畅通群众的诉求表达渠道，使矛盾纠纷解决渠道与矛盾纠纷的规律特点相匹配，给当事人创造更多的及时有效的解决渠道。
3、引导利益主体合理追求利益，预防社会不稳定因素。大调解作为一种矛盾纠纷的综合治理手段，就是要将调解贯穿于民间组织行为活动、贯穿于行政管理、诉讼仲裁程序之中，从而预防矛盾的激化与冲突升级，引导当事人理性对待矛盾纠纷、合理表达诉求、选择合理的调解手段和方式，正确分析风险和成本，合理追求利益，妥善的达成协议，尽快解决矛盾纠纷，使各类矛盾纠纷进入经济安全快捷的解决渠道。
4、协调控制，综合利用。大调解机制最突出的优势在于其综合性、整体性。我们在大调解机制中，应重视调解信息的收集、上报、分析、管理和综合利用，从而使各类调解方式相得益彰、相互补充，各类调解人员相互配合、协调一致，各类调解机构职能明确、目标一致，共同协调纠纷、控制矛盾，维护社会的稳定和谐。
(二)人民法院在大调解机制中的地位和作用
在大调解机制中，人民法院居于最终司法保障的职能地位，与其他纠纷解决机制的最大区别在于以国家强制力作为保障，人民法院应充分利用这一优势，发挥审判权对大调解机制的司法保障功能。
1、依法确定人民调解协议的效力，探索建立对人民调解协议的确认程序。人民调解协议具有民事合同性质，不具有强制执行力。对于此类案件，如果都要通过诉讼程序而获得强制执行力，不利于节约司法资源。对此，可以在现有法律框架内探索建立对人民调解协议的确认程序，更便捷、更经济地解决纠纷。
2、积极推进诉讼调解与大调解工作机制的衔接与配合。建立和完善委托调解、协助调解工作机制，使之规范化、常规化。目前，人民法院在具体案件的调解工作中，已经成功尝试了以下二种方式：一是委托人民调解委员会或相关组织调解，待达成调解协议后将调解结果回告法院，再由法院出面对调解协议的效力予以确认，从而解决人民调解公信力不足的缺陷，实现二者的结合;二是邀请相关人士协助调解，在法院调解的过程中，请专业人员提供专业意见和建议，以弥补单纯法官调解在专业知识方面的不足。推行人民调解、行政协调和诉讼调解的联调联动，在处置群体性重大矛盾纠纷时，发挥维护秩序、维护稳定的保障作用。
3、加强对矛盾纠纷调解工作的培训和指导。相对其他行政职能部门而言，人民法院更具有专业背景。当前大调解机制尚未完善，对各类调解的形式、方式和步骤还需要进一步规范，以保障当事人的调解方式、调解机构及对调解方案的选择权，回避权等程序性权利。为了更好地发挥大调解机制的效用，人民法院应拓宽指导渠道，创新指导方法，完善指导制度。通过多种形式组织基层调解组织进行法律业务培训，把这种培训活动经常化、制度化，及时了解培训后的实践效果，真正在不断的培训中提高基层调解组织的调解能力，如：对依法公开审理的案件，邀请人民调解员旁听，以提高人民调解员对法律的理解和运用能力;为社区群干上法制课，邀请街道社区的民调人员进行座谈。
此外，还可以探索和基层调解组织建立联席会议制度、矛盾纠纷排查预警制度等，对易引发重大社会问题的纠纷、易产生群体性诉讼的纠纷及时排查和预警，尽早将矛盾化解在基层。
作者：宛良军 、成艳秦
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