解读《监督法》
导读：
文/陶涛 四川大学法学院教授
2006年8月28日第十届全国人大常委会第二十三次会议以155票赞成，1票反对，5票弃权审议并通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），并定于2007年1月1日起正式实施。监督法的出台，自1987年到2006年，前前后后经历了20年的磨砺，历次全国人民代表大会共收到222件关于制定监督法的代表议案，参与联名代表共计达4044人次。
立法权和监督权是宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经做了规定。但对于监督权的行使，截止监督法出台之前还缺乏统一的法律规范。因此，制定监督法，对于人大依法履行监督职权、加强监督工作、促进依法行政和公正司法很有必要。因此，经过20年的千呼万唤《监督法》终于闪亮登场。
20年立一法，《监督法》的主要内容是什么？对监督“一府两院”的具体规定又如何呢？本文在此做一个简要的解读。
一、替百姓管好政府的钱袋子
替纳税人管理好政府钱袋子，监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。此次通过的监督法，根据近年各级人大常委会的探索和积累的经验，在同有关法律和决定相衔接的基础上，按照突出重点、增强实效的要求，有针对性地增加了新的规定。
常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还应当重点审查转移支付情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政专项补助资金的安排和使用情况。
常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会做书面报告。
人大常委会每年听取和审议审计工作报告时，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会书面报告。
上述规定加强了人大常委会对于财政预算和决算的执行的监督，同时重视审计工作报告中的审议意见的处理，既从源头上又从财政开支的结尾上双管齐下加强监督，真正替纳税人管好政府的钱袋子。
二、监督“两院”工作与保障司法独立
按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。监督法参照立法法有关备案审查程序的规定，对司法解释的备案审查程序作了具体规定。
《监督法》第三十一条明确：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”第三十二条、第三十三条则进一步规定，全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常委会审议。
《监督法》对于司法解释进行备案审查的规定突出表现了以下两个特点：
一是提出审查要求或者审查建议主体具有广泛性。按照《监督法》第三十二条第一款的规定，国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。上述四类主体一旦提出审查的要求，全国人大常委会将会正式发起备案审查程序，对于司法解释是否违宪违法就将有一个具体的审查结果。
同时，按照《监督法》第三十二条第二款的规定，除上述四类主体以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。这样就使司法解释处于整个社会的“监督”之下，即使一个普通公民如果认为“两高”司法解释同法律规定相抵触的，他也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，也有使司法解释正式进入审查程序的可能。
二是备案审查程序的完整性与刚性。这一特点主要体现在《监督法》第三十三条。解读第三十三条的内容，不难发现，经过全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会的审查，“两高”司法解释可能出现以下几种结果：第一，司法解释符合法律规定，则正常施行；第二，经审查认为司法解释同法律规定相抵触，制定机关应当予以修改或者废止；第三，在上述前提下，制定机关不予修改或者废止的，全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会可以提出要求制定机关予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。这一审查程序既充分体现了常委会的监督职权，又有效维护了司法的独立。全国人大常委会对司法解释的备案审查是行使监督权的表现，当发现应予修改或废止时又并不是直接修改或废止，而是建议制定机关修改或废止，或者依职权进行法律解释，这样既做到了各行其职，既不失职，又不越权，实现了有效监督，又很好地维护了司法的独立和尊严。
上述可以看出，《监督法》对于“两高”司法解释的备案审查不是形式审查，而是实质审查；不是软性监督，而是刚性监督。司法解释不仅要接受来自国家机关和社会团体、企业事业组织的审视，更要接受来自广大公民的审视的目光，司法解释处于无所不在的“监督”之下。我们应当充分认识到这是司法民主的具体体现，这将促使司法解释在发挥其功能时，贴近社会生活和普通百姓，从而使司法解释更具有针对性、实用性，也更具有活力。
三、明确审议和决定撤职案具体程序
关于常委会组成人员联名提出撤职案的问题，监督法参照了地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序，规定县级以上地方各级人大常委会五分之一以上组成人员书面联名，可以向常委会提出对法律规定的人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。有关负责人表示，这样规定，会有一个缓冲时间，可避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定，体现了对人的处理要慎重的原则。
此外，根据宪法和有关法律的规定，《监督法》还对“询问和质询”“特定问题调查”等问题作了规范化、程序化的规定。
《监督法》作为维护《宪法》尊严之一的一部重量级法律，不再让《宪法》有关“各级人民代表大会常务委员会监督”“一府两院”的刚性原则长期停留在仅仅是“刚性原则”的原则之上，而没有具体可供操作的实施规则。因此值得拥护和欢喜。同时，正如胡锦涛同志所言：“法律的生命力在于实施。各级人大常委会要依法加强对政府、法院、检察院的监督。政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大监督，不断提高依法行政、公正司法的水平。中国共产党各级党组织和全体党员要模范遵守和执行法律，严格依法办事，支持人大依法开展监督工作。”只有如此，《监督法》才能真正得以贯彻实施，才能真正有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，才能有利于健全人大监督机制，促进依法行政、公正司法，也才能推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化建设。（陶涛）
摘自《检察风云》2006年第19期
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