人民检察院依法行使民事抗诉权，不仅要有充分的程序制度保障，还要有有效的程序制约机制，民事抗诉制约机制应遵循法定、客观中立、谦抑审慎、检察一体化等原则。检察机关是我国宪法所确立的法律监督机关，其对民事审判活动也有权实施监督，这种监督权集中表现为对生效裁判的抗诉权。民事抗诉权的有效行使，离不开各种机制的建立健全。其中保障机制和制约机制最为重要：缺乏保障机制必将致使民事抗诉制度形同虚设，同样，缺乏制约机制也将最终削弱民事抗诉制度存在的合理性。本文着重探讨民事抗诉的制约机制。

　　所谓民事抗诉的制约机制，指的是立法对检察机关行使民事抗诉权所施加的各种限制性条件，比如民事抗诉范围的有限性、民事抗诉手段的受制性、民事抗诉的前置性程序以及检察机关在因民事抗诉而引发的再审程序中的地位和权能的适度性等等。可见，民事抗诉的制约机制不仅包括对民事抗诉权的启动制约机制，而且包括检察机关行使民事抗诉权的后续制约机制。构建制约机制乃是完善民事抗诉制度的不可或缺的方面，也是其题中之义。

　　一、建立民事抗诉制约机制应当遵循的若干原则笔者认为，在构建民事抗诉制约机制时应当依循如下诸原则：其一，法定原则。法定原则主要体现于：（1）权力法定。检察机关所享有的民事抗诉权不仅应当包含在概括性和授权性的基本原则当中，同时还应当有具体的立法规范加以明确规定。（2）客体法定。检察机关对可以提出民事抗诉的裁判应当有明确的规定，从而改变目前检察机关不知对哪些裁定可以抗诉以及对哪些程序可以介入的模糊境地和尴尬局面。（3）事由法定。检察机关可以提出抗诉或进行法律监督的具体事由应当有法律的明文规定，而且这些事由应当具体明确和肯定，具有可操作性。（4）手段法定。检察监督可以采用哪些手段或方式，应当在立法上明确加以规定，比如除抗诉外，还有提起诉讼、参与诉讼、提出检察建议等。（5）程序法定。检察监督是一种权力监督，各种不同的监督方式应当设定相应的程序规则，严格按照法定程序进行监督。（6）责任法定。检察机关所享有的民事抗诉权除具有权力属性外，同时还具有责任或职责属性，凡符合提出抗诉法定条件的民事案件，检察机关应当及时履行提出抗诉的法定职责。

　　此外，法定原则还有其他要求，但其要义乃在于检察监督应当受到制约的立法理念和设想。

　　其二，客观中立原则。检察机关对生效裁判实施抗诉，并不是任何一方当事人的诉讼代理人或代言人，不是基于私权利益的目的，而是以法律监督者的身份进行的，其目的在于通过抗诉权的行使确保法律的统一实施和解释，并进而通过法律适用过程的参与，推动法制的进步和发展。

　　因此，检察机关在抗诉程序以及因抗诉而引发的再审程序中，乃是以中立者和监督者的身份介入其中的，它具有相对独立的诉讼地位，它承载着确保法律得到正确或正当实施的任务，因而具有客观性、中立性、法律性和监督性。检察监督所负担的客观义务，乃是由检察机关的法律监督宪政地位所决定的，宪法要求检察机关在履行法律监督职能的过程中，唯法律是尊，忠实地肩负起“护法使者”的重担。检察机关的这一角色和地位，不仅体现在对生效裁判抗诉的诉讼环节，而且还体现在检察机关提起民事诉讼以及参与民事诉讼的环节。即便检察机关是以国家利益或社会公益的代表人的身份提出和参与诉讼，或者对相关的裁判提出抗诉监督，此一客观原则也同样适用。

　　其三，谦抑审慎原则。检察权是一项单独的、典型的国家公权力，检察权在行使过程中，应当体现出谦抑审慎原则。据此原则，检察机关对民事诉讼的介入和监督应当适度地收敛和节制。

　　之所以要提出此原则，原因在于：从理论上说，任何公权力都有被滥用和进行自我扩张的天性，检察权作为公权力，如果不加控制，其结果会造成权力的异化，检察监督制度便会走到该制度初衷的反面。

　　不仅如此，检察机关对民事诉讼活动实施监督，还受到民事诉讼自身性质的制约。民事诉讼主要是关涉私权利益的纷争，作为公权力的检察权通常不宜主动介入和干涉。检察机关对民事诉讼的介入，应当被控制在必要的和适度的范围内。此外，检察机关对民事诉讼的介入和监督，还应受到时代主流意识和价值观念的制约。在现代社会的民事诉讼中，对当事人诉讼自治权和主导权的尊重是基本特征。由此来看，检察机关对生效裁判的抗诉或者以其他形式对民事诉讼活动的介入和参与，应当遵循与时俱进的现代诉讼价值理念，以适当的方式和谦抑的姿态，积极而又审慎地履行审判监督职能。

　　其四，检察一体化原则。现代检察官制度是基于“不信任”而产生的，即对法官和警察的不信任，承担着防范法官恣意与警察滥权的双重功能。但是，检察机关行使的也是公权力，其本身也面临着一个信任危机的拯救机制问题。尤其是，相对于法院行使的审判权来说，检察权本身对抗不信任的“体质异常脆弱”，检察体系欠缺与审判体系相同的监督机制，尤其是欠缺审级制度及合议制度。为了约束检察权的行使，理论上提出了“检察一体化”（又称“检察一体制”的原则）。所谓检察一体化原则，是指在肯定检察官相对独立性的同时，将其组合成一个统一的组织体，采取检察官所有活动一体化的方针，也即确保检察权作为一个整体统一行使。在此种上命下从的领导关系中，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，同时也有职务收取权和职务转移权。下级检察官则有相应的服从义务和报告义务。在我国，检察一体制表现为检察长负责制，以及下级检察机关向上级检察机关的备案制度和报批等制度形式。应当说，检察一体化原则是对检察监督权的一项重要的制约原则，但该项原则本身还有待完善，例如对上级指令权如何加以反向制约，便是要考虑的问题之一。

　　检察监督是一项权力制约机制，它本身也需要加以监督，否则该项权力的行使便会失控或者失之无力。谁来监督监督者？这个监督循环体系中的问题必须要有明确肯定的答案。笔者认为，除了共性的外在监督体系以及法院行使审判权所构成的对立性监督体系外，一个不可回避的制度建设方面乃是检察监督的内在机制。

　　其五，终局监督的原则。所谓终局性原则，也可称为终局抗诉监督原则，乃指检察机关只能对法院作出的足以结束诉讼程序继续进行的裁判实施抗诉监督，而不得对诉讼过程中所出现的不具有终局性的裁判实施抗诉监督。以此而论，所有的实体判决都符合终局性的要求，因而均可以抗诉监督，比如对一审判决可以提出抗诉，从而引发上诉审程序；对二审判决可以抗诉，从而引发再审程序。这是对判决而言；对裁定则要分别情形而论了。因为有的裁定是终局性的，有的裁定是中间性的，对前者可以抗诉，对后者则不宜抗诉。因为如果可以对中间性的裁定提出抗诉，那法院所作出的无数的裁定均可能被检察机关提出抗诉，从而引发再审，这样的话，法院的审判活动就举步维艰了，实际上就无法进行了。因此，检察院对裁定的抗诉监督就要受到有别于判决的制约。这种制约机制可以从这样几方面设定：一是看该裁定能否允许上诉？如果该裁定不允许上诉，则自然推断不允许抗诉。二是看该裁定是否足以结束正在进行的诉讼程序。比如对终结诉讼的裁定就可以提出抗诉。三是看该裁定的事项是否属于前提性的重大程序事项。比如对于管辖权异议的裁定，无论其内容是否具有肯定性，以及是否具有结束诉讼程序的意义，应均可提出抗诉。因为该事项具有前提性意义，尤其是专属管辖更是如此，必须要先行加以确定，然后诉讼程序方能继续进行。

　　然而这是否意味着检察机关对于其他的裁定，比如采取诉讼保全的裁定、中止诉讼程序的裁定等等，是否就不能实施法律监督呢？答案是否定的。因为如果检察机关只能对部分裁定提出抗诉，则便人为地限制了检察监督的范围了。如前所述，检察监督既然是一项基本原则，那它自然是贯彻始终的，对所有的事项均有法律监督权，只是，行使法律监督权的方式应当是多种多样的，而不应仅仅局限为抗诉一种。对于不允许通过抗诉来监督的裁定事项，检察机关可以提出检察建议等，来提示法院纠正相应的程序性错误；法院对此应当予以重视，并依法定程序审核复议，若法院接受该项检察建议，检察院的监督就达到了目的，产生了效果；若法院对此项检察建议不予采纳，则检察机关可以作出意见保留的决定，此项保留性决定，便可成为事后监督的事实依据。

　　二、民事抗诉制约机制的主要表现如何建立或者说从哪些方面构建民事抗诉制度的制约机制呢？笔者认为主要应从以下方面着眼：（一）建立民事抗诉的责任制度我国民事诉讼法是从权力角度规定民事抗诉监督权的，这个视角显然不够全面。检察机关对民事诉讼活动实施法律监督是宪法赋予的公权力，也是宪法所要求履行的法定职责，这个职责是不容推辞的，也不是任意裁量行使与否的。基于此，笔者认为，将来的民事抗诉制度应当在责任机制上加以完善。具体包括两个方面：一是建立“必须抗诉”或“应当抗诉”的责任制度。对于某些重要的民事案件，比如涉及国家利益、社会公益和多数人利益的民事案件，以及涉及到法律基本原则解释的民事案件，其生效裁判若存在应予抗诉的法定事由，检察机关必须提出抗诉。至于其他性质的民事案件，则属于当事人自由处置权的范围，是否提出民事抗诉，应由当事人自行决定。对必须抗诉的案件，检察机关没有提出抗诉的，应当承担相应的法律责任。二是建立错误抗诉的责任制度。所谓错误抗诉，指的是不该提出民事抗诉的，检察机关由于重大过失而提出了抗诉。当然，立法应当严格设定错误抗诉的构成要件，一般的错抗不属于此一范围，尤其应当将抗诉被驳回和错抗区别开来，并非抗诉未获支持便必然构成错抗。

　　（二）设定二元化的启动机制据此，民事抗诉权的启动有两种形式：一是由检察机关根据自身的职权予以启动，另一是由检察机关根据当事人或其他利害关系人的申请而启动。前者适用于特定的民事案件，其范围是有限的，而且由立法所明确列举；后者是基本原则，适用于除前者外的所有的民事案件。如生效裁判的案件不属于前者的范围，检察机关则必须根据当事人或其他利害关系人的申请而启动民事抗诉程序，否则人民法院可以认定为无效，驳回检察机关提出的民事抗诉。这种原则上必须基于当事人或其他利害关系人的申请而提出抗诉的制度，便为一种对民事抗诉权的制约机制。至于何种属于前者范围内的案件，何种属于后者范围内的案件，首先由检察机关根据立法规定裁量判断，但最终取决于人民法院的判断。对于法院的判断，检察机关认为有异议的，应当可以向上级法院或上级检察院提请复议。

　　（三）对抗诉事由的严格限定由于因民事抗诉所引发的再审程序只能作为例外而存在，而不能作为一种普适性的程序对待，因而对能够启动抗诉程序的法定事由一定要有明确的限定。我国民事诉讼法目前对此已有列举性规定，但这个规定还有待于进一步改善：首先应区分民事诉讼的公益案件和私益案件，对于公益案件，包括涉及国家利益的案件，检察机关只要认为生效裁判存有错误，便可以而且也应当依职权提出抗诉，引发再审。这里的错误既包括实体错误，也包括程序错误。对于私益案件，其抗诉事由则应受两方面的标准制约：一是程序性标准。应当对抗诉事由做出程序化的改造，也就是将抗诉事由用程序化的语句加以陈述。比如案件事实认定错误的事由，应当限定为程序上的错误，诸如当事人的举证权利没有获得保障、法官心证未能适时适当地公开、应该进行证据交换而未进行交换等等。之所以要如此改造，原因就在于检察机关对人民法院的审判活动要重程序性监督。二是重大性或严重性的标准。对于一般性的程序违法或程序瑕疵，检察机关应当通过较为缓和的检察建议等形式向法院提出纠正意见，而不必通过抗诉这种较为剧烈的形式提出监督意见。

　　（四）对抗诉期间的限制所谓抗诉期间，指的是检察机关对法院的生效裁判有权提出抗诉从而引发再审的时间限制。

　　现行民事诉讼法仅对当事人向法院提出再审申请规定了期限（两年），而对检察机关的民事抗诉权的行使却未能规定期间制度，因而检察机关提出民事抗诉从而引发再审便无时间上的限制，而可以随时提出抗诉，这样的规定显然与前述再审有限性原则不相符合，同时也不利于维持法院裁判的稳定性。因此该项规定应予修正。鉴于当事人或其他利害关系人提出再审申请的期间为两年，而这个期间制度在实践中运作良好，同时该期间制度也与民事实体法所规定的通常诉讼时效相等，在立法体系上比较协调，因而笔者建议，当事人或其他利害关系人向检察机关提出抗诉申请的期间也规定为两年比较适合。需要补充指出的是，这两年的期间仅仅是对当事人提出抗诉申请时间限定的法定要求，而不包括检察机关审核决定提出抗诉的所需的时间在内。这个时间可以比照民事诉讼法关于法院受理起诉的时间加以设定，比如在收到抗诉申请后的两周内决定是否提出抗诉。至于法院对抗诉案件的再审期间也应加以规定，但这属于另外的论题，在此略而不论。

　　（五）抗诉的次数限制检察机关向人民法院提出民事抗诉，具有必然引起再审程序的强力效果，人民法院必须对生效裁判的案件再次行使审判权，这样从客观效果上看，与增加了一个审级并无相异。虽然检察机关对再审案件并无最终的裁判权，但如果对其抗诉权不加次数上的限制，则可能一而再、再而三地行使此种抗诉权，势必给法院的终审裁判权带来实质性的影响，同时也会加剧检、法两家的摩擦，不利于当事人服判息诉。因此应当对抗诉的次数加以限制。笔者认为，此种次数应当分别两种情形而定：一种是检察机关依职权启动的抗诉再审案件，由于此类案件的重要性，应当允许检察机关提出两次抗诉。另一种是检察机关根据当事人或其他利害关系人的申请而启动的抗诉再审程序，由于此类案件往往不涉及公益等重大利益，因而应仅允许检察机关提出一次抗诉。

　　（六）建立健全民事抗诉的听证机制民事抗诉权属于检察机关所有，这在宪法、民事诉讼法上受到了充分的保障，但民事抗诉权也不得任意行使，而必须设定公正的、合理的程序加以规范和制约，这其中就包括民事抗诉的听证机制。所谓民事抗诉的听证机制，指的是检察机关在决定行使民事抗诉权从而向人民法院提出抗诉之前，应当根据正当的听证程序形成有效的决定。在该听证程序中，提出抗诉申请的当事人或其他利害关系人应当有充分的发表意见和观点的机会，在必要的时候，检察机关可以通知对立方的当事人参与听证，并与提出申请者进行辩论，在特殊情况下，人民检察院也可通知审理案件的人民法院派出审判员参与听证。听证程序应当是提出民事抗诉的必经程序，并应当体现出公开、公正和公平的原则。当然，若是由检察机关依职权提出民事抗诉的，其听证程序则应允许有特殊的表现形式。

　　（七）检察监督方式的多样化制约目前关于检察监督的具体方式立法仅规定为抗诉一种。实践证明，这种监督的方式显得过于单一化，使得诸多应监督的但不适宜用剧烈的抗诉方式监督的内容与活动无法切实展开，同时检察机关动辄使用必然引发再审程序的抗诉形式，也往往会引起法院的反感和抵触，法院则在法律框架内尽力规避检察监督的实际效果，最终使检察监督无法真正落到实处。因此，在民事抗诉制度的完善中，应增加具体的监督形式，使之能够被检察机关灵活掌握，从而选择最为恰当的监督方式，最大限度地体现出检察监督的针对性和务实性，并由此构筑检察监督权和民事审判权的和谐关系。根据实践中的尝试，除抗诉外，检察监督的形式还可以表现为提出检察建议、发送违法纠正通知或者要求法院就具体问题做出说明或解释等等。这些具体的监督形式应当明确其适用范围和适用程序，并可以视情形确定适用的先后顺序，有的甚至可以确定为前置性程序。这对检察监督制约机制的构建无疑具有重要的意义。

　　此外，民事抗诉的制约机制还体现在因抗诉所发生的再审过程中，这集中表现在作为监督者的诉讼地位的设定上，此一课题当另作探讨，此略不论。

　　要而言之，人民检察院依照宪法、民事诉讼法的规定行使民事抗诉权，不仅要有充分的程序制度保障，同时还要有有效的程序制约机制，唯其如此，方能使此种民事抗诉权获得恰当的行使，方能极大地提升民事检察监督的权威性，这些方面是我国民事抗诉制度完善中必须加大考虑力度的重要内容。（《检察日报》2007年5月18日第003版）

　　中国人民大学法学院教授·汤维建