律师建言完善公益诉讼制度
导读：
对话人：全国律协环境与资源专业委员会副主任 周塞军对话动机：渤海溢油事故让公益诉讼制度的建立迫在眉睫。环境公益诉讼有什么特点？相关制度如何完善？
带着这些疑问，法制网与全国律协合办的“影响力？中国律师系列访谈”专访了全国律协环境与资源专业委员会副主任周塞军律师，分析建言环境公益诉讼相关制度之完善。
公益诉讼在环保中作用突出记者：康菲溢油事件也让社会更多地关注这么一个概念，那就是公益诉讼，有不少法律人士主张通过公益诉讼来实现环境污染的生态索赔。之前我们也看到，北京律师贾方义已经提出了索赔，要求致害方设立一个100亿元的赔偿金进行生态赔偿。
前不久刚刚公布的民事诉讼法修正案草案也对公益诉讼进行了明确。目前在渤海溢油事件相关的机关还没有履行法律职能的情况下，这些非政府组织包括一些NGO环保组织，他们是否可以提起公益诉讼？
周塞军：公益诉讼是新的制度。现在全国人大正在修改民诉法，公益诉讼也作为修改的一个研究的课题。公益诉讼它有它非常好的优点，公益诉讼是指特定的组织和个人可以根据法律法规的这种授权，对违反国家法律，侵害国家利益和社会利益的这种行为，向法院提起诉讼。
公益诉讼能够发挥各种专业组织的这种作用。比如一个渔民遭受了损害的话，他即使愿意索赔，他也不知道怎么样去起诉实现他的目的。但是如果一些环保组织来代表他进行这种诉讼，环保组织把当地的这个受害的渔民都组织起来，以公益机构的名义来进行诉讼可能就能解决这些问题。所以它对推进这种环境保护也是非常有好处的。
记者：那么我们之前也看到了您说的这个民事诉讼法修正案草案，它是把这个公益诉讼的提起主体限定为有关的团体和机关。那么您认为是否有必要赋予个人提起公益诉讼的权利？公益诉讼将主要在哪些方面发挥作用？
周塞军：公益诉讼可能现在所面临的一个最主要的问题，就是它的这个诉讼的范围和这个主体的资格。对于公益诉讼，我个人考虑这个制度建立起来它涉及到方方面面，尤其是诉讼制度的许多特殊规定，这个范围太大。不是说在民诉法里头一句话就能解决的。至于主体资格呢，大家对这个问题争议会很大，除了组织，个人能不能提出？应该说我们国家这个法律有一个最基本的原则叫法律面前人人平等，如果允许相关的组织来进行，那么公民个人能不能进行，实际上这些都是有待于探讨。如果我们建立公益诉讼制度，就应该放开主体资格允许公民个人提起，这是我个人的观点。当然最终还有待于相关的专家学者的研究和司法实践的证明。
公益诉讼的范围至少应当包括两个领域，一个是环境污染，一个是食品安全，这两个问题已经是人神共愤了。所以环境污染和食品安全最可能成为公益诉讼的范围。
公益诉讼主体应与案件无直接利害关系记者：公益诉讼和一般的侵权诉讼有什么不同？是不是一般的侵权之诉只能由与案件有关的机构和个人来提起。但很多时候个人的私利和公益是分不开的。就拿这个渤海溢油事件来说，渔民他可能受到了一些个人的包括海产养殖方面的损失，但是这个生态系统的破坏导致他长期没法从事这个渔业。那么他索赔时能不能把自己的私利和公益结合起来？就是说不仅仅提出的自己个人的损失，还对这个生态环境的破坏提起损害赔偿？
周塞军：简单讲一般的侵权诉讼是指直接受害人按照民事诉讼法的规定提出诉讼；而公益诉讼是指非直接受害的组织和个人，针对有损害社会公共利益的行为，而提起诉讼。这些起诉人与侵权结果没有直接利害关系，这样才是公益诉讼。按照民事诉讼法的规定，原告必须证明是直接受害人才能够提起一般的侵权之诉诉讼，那么公益诉讼就要求只要损害的是社会公共利益就可以提起。
记者：那就是说跟这个渤海溢油事件没有直接关系的人都可以提出公益诉讼，因为它损害了我们整个国家的利益。
周塞军：对，可以这样理解。
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环境律师需要从事公益的热心记者：公益诉讼需要我们关注环保和公益的人士来共同实现。您所在的全国律协环境与资源法专业委员会在这些年也做了不少相关的环保工作。全国律协专委会成立的初衷是什么？这些年在哪些方面开展了相关的工作？
周塞军：全国律协的环资委是2001年10月份成立的。当时成立这个全国律协环资委是有一批律师发现在我国经济发展过程中环境污染的问题已经非常严重，但是环境法是一个技术含量非常高的法律，它涉及面也很广，而且它和其他的法律之间也是有很大的区别的。在2001年下半年，由北京大学的汪劲教授，还有孙军豹律师，还有我，我们三个人申请在全国律协成立一个环境资源法专业委员会，并得到了全国律协的支持。
应该说环资委在刚开始成立的时候，委员很少，只有20个人左右，但是我们的律师都非常关注环境问题。我们成立10年来，前前后后培训了在全国各地很多环境方面的律师，同时很多的律师也加入到了我们环资委。目前我们环资委已经有107名委员，遍及全国27个省。
记者：您刚刚也介绍了环境法的技术性比较强。那您认为从事环境纠纷案件律师一般应该具备什么样的知识和能力？
周塞军：掌握法律知识和技能是每一个律师必备的，但环境律师还必须熟悉环保法，会运用环保法。而环保法不仅仅是法律，还包括大量专业技术能力和知识，而且范围极广，分为大气、土壤、水、噪声等若干个门类。我记得我们这个环资委刚刚成立以后，其实大家对这个环境法律服务更多的是一种热心而不是一种能力。全国律协的很多专委会成立的时候要求加入这个委员会的委员要有这方面的业绩，要有超人的业绩才能加入这个委员会，但是对环资委来讲可能大家更多的是一颗热心，就是愿意做公益，愿意为保护环境付出努力。
考虑到环境保护它毕竟专业性非常强，所以成立的前五年我们一直在进行能力建设，就是对全体委员进行环境法律方面知识的学习和培训。当时我们也请了国家环保总局、全国人大环资委和北京大学、中国政法大学，武汉大学环境法方面的老师对我们这些委员进行了前后五年的培训。同时还和国外的一些环保组织进行了合作，大量地了解和学习国外的环保法律方面的知识。通过这几年环资委的这些委员逐步地具备了这种能力和意识。之后我们这些委员陆陆续续在各地参加了很多环境保护案件的代理工作。
环境律师在环保中发挥重要作用记者：经过培训以后我们的环境保护律师的队伍不断壮大。在中国，环境律师在环境保护的哪些方面发挥作用？哪些方面还要进一步加强？
周塞军：环资委成立以后，在这几个方面环境律师做了很大的工作：第一个就是参与国家的立法。环资委成立以后，全国人大环资委在有关环保方面的法律制订的时候都会征求我们的意见，我们提的不少意见都为他们所接受。
同时我们在推动环保行政执法和提高全民环保意识方面做了很多工作。在2007年，我们专委会当时和广西省法制办，桂林市法制办进行合作，为广西省政府制定漓江保护条例做了大量的调研和法条的起草工作。而且和当地的政府、当地的律师协会，在漓江还开了一次规模很大的研讨会。那次会议之后，我们在漓江阳朔的游船码头还立了一块石碑，上面刻了漓江保护宣言，落款为全国律师协会。
我们还开展了很多的国际方面的交流。去年我们环资委派了7名律师参加了美国律师协会环境资源法的年会，而且在那儿做了一个中国环境保护的专题讨论，和美国律师做了一个很好的交流。
环境律师诉讼面临四难记者：应该说，中国律师参与环境诉讼越来越多了，但是律师参与环境诉讼是否还面临着不少的障碍和困难，主要面临那些困难？
周塞军：环境诉讼我觉得这个可能最大的障碍就是我们很多环境问题都是经济发展所引起的。我们过去老说我们不能走西方发达国家先污染后治理的路。但是实际上，在很多地方应该说这条路还是在走。地方政府招商引资所带来的这种环境破坏、生态损失给当地老百姓带来的这种生活上、身体上的损害也是比较严重的。
这些年来全国的律师也做了大量的环境案件，但是总体来讲在环境诉讼中应该说遇到的困难还是很大的。律师经常会说我们做环境诉讼是4难，立案难，审判难，判决难，执行难。
立案难我前面说了，环境案件的受害人往往他是弱势群体，弱势群体他表现在很多方面，比如说他经济力量差，法律知识欠缺，再比如说当地的老百姓是很分散的。而加害方多是大企业，比如说是当地招商引资来的受到地方政府特殊保护等等。立案的时候受害人很难取得证据材料，所以你到法院立案很难。再有，有时候地方保护主义对法院也会施加影响。
审理难主要就是证据制度，举证的时候你往往不占优势，按照严格的证明标准，不能够达到法院的要求；有的地方法院立案后拖延开庭。
第三个判决难，判决往往是当地政府发展经济和老百姓的环境保护之间的一种博弈。法院做出这个判决也是很难的。
最后执行难。判决完了以后执行是非常非常困难的。我记得前不久中华环保联合会的领导专门为一起案子亲自到一个省去，这个案子已经宣判十多年仍没执行了。就是这样去推动这个案子的执行还是受到了很大的阻碍。
所以，律师作为受害者的代理人往往也会感到力不从心，也有很弱势的感觉。这个也有待于我们的环境司法制度本身的发展来解决。这几年我们还是看到了一些可喜的现象，比如不少法院成立了专门的环境保护案件法庭，这有利于对环境案件的审判和处理。
中国环境司法制度有待改善记者：您从2001年作为发起人之一创立了全国律协环资委，同时也是中国环保联合会的理事。结合您这么多年的相关的环保方面的工作经验，您认为我国现在的环境保护从立法、执法、司法还有整个社会的大环境来看，有哪些进步之处，还有哪些亟待改进的地方？
周塞军：客观来讲这些年来，政府、社会和公民对环境保护的高度重视应该是很明显的。从政府层面来讲，我们国家的环境保护部也成立了，政府的工作报告，包括国家领导人在很多场合、很多重要会议上强调环境保护的重要性，对环境保护认识的高度应该说已经达到了。全社会公民的环境保护意识也得到了很大程度地加强。但是另一方面我们整体的环境污染的趋势仍然没有遏制住，这就形成了一个这样的局面。一方面政府要求环保，社会也要求环保，公民的环保意识加强了。另一方面呢，环境污染还不断在加大，污染环境、破坏生态的现象屡见不鲜。
我觉得这方面应该还是有很多的工作是需要去做的。从立法的层面，前面我们讲到公益诉讼了，实际上立法上如何保护环境我们还有很多的事情可以做，比如说我们的环境保护方面的法律法规亟待修改和完善，前面我们就康菲溢油事件就发现《海洋环境保护法》需要修改，20年前的《环境保护法》与现实变化差距很大。再比如说我们前面说了其实环境保护很多的制度建设很重要，比如海洋油污损害赔偿基金的建立等等。
第二个就是行政执法。对于环境污染怎么样加强行政执法，通过行政执法来制止危害是有待于加强的。
第三个就是司法，我觉得司法很关键，它的核心问题就是让受害人能够打得起官司和打得赢官司，可能这是我们所需要解决的。所以我说如果这些问题能够得到解决的话，可能我们环境保护局面就能得到改善。在这方面也有很好的消息，我觉得有的省，在法院他专门设立了环保庭，专门审理环境案件，这样环境案件就会得到很大的重视，在审理过程中就会得到很大加强。可能这些都是我们要做的。
但是总体来讲环境保护这方面还是任重而道远。对于律师来讲，可能律师面临的困难在相当一段时间内还会继续存在。
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