法治政府是一个内涵极其丰富的概念，对于现代法治政府而言，依法行政仅仅是一个基本的前提或者当然的前提。法治政府建设是一项规模宏大的工程，必须依循基本的指标才能保证建设的正确方向。本文试图考量行政许可法制，提出一套法治政府的指标体系，从而描绘出法治政府的基本图景。

　　一、法治政府的首要指标：适度政府

　　适度政府要求政府坚持“有所为”，“有所不为”。现代法治源于资本主义社会，在资本主义形成和发展的初期，年轻的资产阶级从经济利益出发，将国家和政府的功能简约化为“守夜人”的作用。但 19 世纪以后，社会矛盾日趋激化，政府被要求履行更多的社会职能，“在工业资本主义的历史中，经济自由主义只是短短的一段插曲。到 19 世纪最后 25 年，主要国家的潮流就发生变化，此后，国家就负担更大、更积极的经济和社会任务”。随着政府职能的不断加强，政府权能范围不断向经济和社会领域渗透。而法治是西方政府的政治基础和渗透社会的合法方式。政府职能的扩展是通过立法实现的。立法范围不断扩大，延伸着政府作用于经济和社会的合法性基础，政府在国家政治、经济、文化生活领域不断取得新的渗透和控制权能。在人们惊呼“国家经济化了，社会国家化了”的时候，政府已经合法占领和统治了社会的方方面面。 在德国，在英国，在欧盟，在其他国家和地区，政府通过大量立法建立了对经济和社会生活的基本管制。但政府职能无限扩大和过度的行政管制，造成对社会和经济生活的过分压制，挤占了自由和市场的必要的份额，而且政府不是万能的，不少国家的政府难以承受管制成本之重。国家以立法形式对市场进行干预可能给社会造成巨大负担。在政府干预较少的美国，政府对市场进行干预所造成的直接社会成本仍超过国民生产总值的 4%，达到财政预算的15——25%，以至于国际学术界越来越多地将国家以立法形式对市场进行干预所造成的社会成本与通常的财政支出相提并论。

　　我国改革开放 20多年，伴随着政府职能转变，政府放松管制与经济市场化可以说是一个问题的两个方面，政府职能膨胀及政府职能转变的艰难性决定着市场化改革的艰巨性和市场化进程的缓慢性。因此，建设适度政府（当然，它必定是一个贯彻权力制约原则的有限政府），推进政府管制改革和政府职能转变，建立政府与社会、市场的互动关系模式，是中国改革与发展以及政府公共治理的一个长期的主题。

　　建设适度政府，意味着政府管制和行政许可的必要性。以政府与市场的关系为例，政府介入市场，通过行政许可管制经济生活，必须有合理的理由。这个理由就是市场约束并不总是行之有效的，因而一个适度的政府干预是必要的。以经济学界的一般观点看，经济规制与审批的根据在于市场的失效。经验表明，市场失效通常与资源的有限性、紧张性、经济行为的负外部性等相关联。比如，在海洋捕捞、树木采伐、石油开采等领域由于资源的有限性，或者说资源具有可耗竭性或不可再生性，政府实施管制是必要的，如果没有必要的政府管制或者说不经行政许可自由进入这些领域，必将导致资源的破坏性或灭绝性使用而终止经济与社会的可持续发展。再比如冶炼、化工等有害环境的易污染行业，这些领域的生产经营行为对经济、社会具有负面效应，即所谓的负外部性，必须采取许可制度通过严格准入条件予以控制。总之，市场的缺陷和不完善是经济领域实施政府规制与许可的根据，政府设置许可制度的合理性应当来自于市场经济学的解释和说明。当然，基于同样的道理，政府放松经济管制也必须基于市场经济学的原理，放松管制的限度在于充分认识市场作用的有限性以及经济生活对政府的需要。[page]

　　二、法治政府的指标之二：统一政府

　　法治政府必须是统一政府，政出多门、各自为政、部门分割、地方封锁，严重破坏了政府的统一性，损害了政府权威，削弱了政府力量。人们普遍认为，地方主义和部门主义在发展中国家盛行，产生了两大危害，即分割市场和分裂政府。

　　地方主义历来是中央和地方关系上必须面对的难题。 地方主义是一种普遍现象，它既表现在中央与地方的关系上，又表现在地方与地方的关系上，既表现在立法上，还表现在行政和司法上，很多情况下表现在政策上。地方主义的主要表现之一是中央政令在地方上不能得到有效执行。例如2001 年中国加入WTO，与 WTO 要求不一致的政府文件的修改和废止在许多地方遇到很多阻力。法律在不少地方也不能得到很好地贯彻实施。类似的情况在国际上产生了非常不好的影响。 在中国加入WTO谈判过程中，美国和欧盟一再要求中国政府作出承诺，谈判对方对中央政府保持一定程度的信任，但对地方政府能否与中央政府保持一致信心不足，从而影响了谈判进程。可以这样说， 在中国加入WTO问题上，国外担心的不是中央政府不能信守承诺，而是担心地方政府各行其是，不能在开放市场和建立法制方面与中央政府保持一致。

　　在中央和地方的关系上，既要防止中央高度集权又要避免地方主义，坚持发挥两个方面的积极性，这是处理中央和地方关系的基本准则。地方主义的另一主要表现是地方割据，那种通过政策甚至地方立法建立地方壁垒和分割、封锁市场的做法是典型的地方主义的表现，那种利用司法管辖权实行地方保护主义的做法是地方主义在司法上的变种，它严重干扰着司法运作，成为破坏司法公正和法制统一的重要因素。“我们无疑是生活在违法乱纪的汪洋大海里；地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一，甚至是惟一的最严重的障碍。”避免和消除地方保护主义，既是实现公正司法的重要保证，也是建立统一政府的重要保障。

　　部门主义由来已久并且根深蒂固，现行政权中部门主义的根源在于体制的历史沉淀。当然，一级政府对其所属部门的矛盾和冲突无力协调，还有许多其他方面的原因。比如，政府部门职能划分不尽合理、科学，职能交叉、权责重叠现象比较普遍。据不完全统计，由于国务院各部委职能交叉重叠，导致地方政府部门之间执法发生矛盾和冲突，在有些省就出现 28对，涉及56个部门。部门职能不清和部门利益纷争更助长了部门主义；再比如，类似的冲突和矛盾在各级政府系统中都有表现，中央政府不能协调的矛盾，不要指望哪一级地方政府能够协调，部门主义往往是自上而下和自下而上的。行政权力部门化，甚至出现行政权力部门内部机构化，每个部门机构和政府部门自营权力，最终还是归结到部门和机构利益上。人们普遍认为部门主义已成为阻滞政府法制进程的一种行政倾向。当工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲，农业部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真，水利部门与矿管部门就河沙利用的管辖权争论不休时，执法领域部门之间的争权夺利现象已经热闹非凡而让人不可思议 .[page]

　　毫无疑问，行政许可法的出台是对地方主义和部门主义的一次胜利。但是，行政法领域仍有地方主义和部门主义生存的空间，这两种主义仍然是法治政府建设的最大障碍。认真贯彻和落实行政许可法，并通过未来的行政收费立法、行政强制立法、行政程序立法等继续挤压地方主义和部门主义的存在空间，对于建设统一政府和法治政府具有重要的现实意义。

　　三、法治政府指标之三：开放政府

　　开放政府意味着政府工作的公开和透明。“阳光是最好的防腐剂”。伴随着发展中国家民主法治进程，阳光工程的内涵不断深化和扩展，阳光政府成为法治政府的重要特征，公共权力生活阳光化成为公开原则的通俗表述。阳光、公开、开放、透明度、参与、听证等已经成为互为关联的术语。

　　中国的政府开放和阳光工程始自 20 世纪后期。从 20 世纪 80 年代初期中国政府逐步展开的政务公开，实现了政府的初步开放，政务公开当然包括了审务公开、检务公开甚至村务公开等，到 90 年代中期行政处罚听证制度的确立以及随后听证在价格执法和地方立法等领域的广泛运用，公开作为一种法治理念逐渐被认同，并已成为一项重要的法制原则，公开、告知、说明理由、听证、咨询等相关制度已经、正在和将要被确立和完善，成为法治行政制度建设的重要方面。回顾过去 20 多年来民主法制建设的历史，可以这样说，公开化是民主法制建设的一种必要保障和一种必然现象。

　　民主法制建设中的公开，意义广泛和深远。公开是民主的表现和保障。在政治改革难以进展时，公开被视为民主的新的增长点。当人民将权力交与一部分人和一些机构去行使时，民主的含义就是人民可以参与和监督权力行使的过程，权力行使过程如果对人民封闭，人民就无法实现参与和监督，民主也就失去了保障；在宪政视角下，公开是政府的义务，它对应着公民的知情权。知情权应当成为一项明确的公民权利，政府不履行公开、告知义务，可能会构成对公民知情权的侵犯，应当从保障公民知情权的思路构建一种督促或救济机制，促使政府实现足够的公开；政府是现代社会信息的最大生产者和拥有者，政府拥有的信息属于公共资源，应当为所有社会成员共享。如同计划体制中政府用指标、配额分配有形资源容易形成特权一样，政府垄断信息、不公开地分配无形资源造成信息不对称和机会不均等，同样在制造特权。信息公开和开放政府是破除政府信息垄断、抑制行政信息寻租的有效手段。

　　四、法治政府指标之四：信用政府

　　近些年来，社会因为诚信缺位而出现秩序紊乱，社会交往和商业交易不稳定性增强、安全系数降低，据不准确测算，超过 30% 的合同缺乏诚意，将近一半产生纠纷，信任少了、信用没了，社会、经济关系越来越不稳定。有人甚至作出估算，由于诚信的缺失我国每年的损失高达 5855亿元人民币 ；政府因为缺乏信用而发生关系危机，一些地方政府招商引资时随意承诺，过后背信弃义，承包商拖欠民工工资的背后是政府部门不能按期付款，还有不少地方政府拖欠教师、公务员工资的现象长期得不到解决。人们对由此引发的经济、社会和政治生活中的无信、欺诈、矛盾和冲突忧心忡忡，诚实信用成为经济和社会发展最稀缺的资源之一。[page]

　　在社会信用体系中，政府信用处于基础和核心地位，具有导向和示范作用。一个诚信缺失的政府只会失信于民并引导社会陷于信用危机。建设诚信政府，推行信用行政，提高政府公信力，是法治政府建设的一项基本方面和有机部分。

　　五、法治政府指标之五：服务政府

　　1980年代以后，行政法的服务倾向在一些发达国家十分明显。1993年9月11日，美国总统克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令。以行政命令的形式确立顾客至上原则，“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”，行政命令要求联邦政府部门制定顾客服务标准，在8项要求中，第6条要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。1994年9月，国家绩效评论专门编辑了《顾客至上：为美国人民服务的标准》，专题介绍政府各部门制定服务标准的情况。

　　长期以来，行政机关实施行政许可存在着行政权力部门化、部门权力利益化的倾向，行政机关和执法人员利用审批、年检等机会，谋取部门利益或者个人利益，形成了行政许可领域严重的许可“回报”现象。行政许可申请人不购买指定商品、接受有偿服务、参加指定商业保险、利益等“回报”就不予许可。比如，消防部门要求消防许可证申请人购买指定的消防设备，工商行政管理部门利用企业登记、年检的机会，要求申请人订阅报刊，机动车年检部门要求存在毛病的机动车到指定的维修厂接受有偿的维修服务，行政机关工作人员要求和接受许可申请人提供国外旅游、送子女出国，等等。行政许可立法的一个重要目标是抑制和消除行政许可领域的腐败现象。行政许可领域的“回报”就是典型的行政腐败。行政许可法建立了行政许可禁止“回报”制度，行政许可法第 27条规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。”

　　行政权力来自于人民，政府及其部门行使行政权力，必须做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。这一对政府及其部门的政治要求，必须体现在制度中，贯彻在具体管理和执法中。行政许可法在基本原则、设定范围、实施程序、具体制度上，都表达了执法为民、许可便民的原则。认真贯彻行政许可法，落实许可便民原则，执行便民措施和制度，对推动服务政府建设具有重要的推动作用。

　　六、法治政府指标之六：责任政府[page]

　　民主政府体制下，政府必须对人民负责，责任政府构成民主政府的基本特征，责任行政成为民主政府的基本要求。

　　就法治的意义而言，法治维护权利义务的一致性、权力责任的统一性和权力权利的平衡性。政治或行政专制，权力与权利失衡，要么政治与行政专断，要么社会秩序荡然无存。法治的使命在于反对特权、专横和无序，建立一个和谐的社会和负责的政府。法治政府应当表现为有限政府、适度政府、开放政府、信用政府……责任政府，没有责任政府，不可能建立法治政府，实际上也不可能有真正的法治。在法治的框架内，权力与责任是一个问题的两个方面，有权力无责任与有责任无权力，割裂权力与责任的关系，就无从谈起责任政府。建立和完善责任政府制度，主要是为了消除有权无责和行其权而不负其责的现象，使政府真正进入法制体系，法治要求政府必须对自己的所有权力行为负责。责任与权力的相关共存原则，是法治的根本原则，法治的意义在于建立和维护权力与责任的统一性，建立和完善权责统一机制和以责任制约权力的制度。

　　责任政府与法治政府密切关联。责任政府必须是一个守法的政府，尊重和遵守法律是责任政府的根本。人民的意愿浓缩为法律，成为政府行政的指南，偏离法律指南的权力行为应当接受法律的责难。如果说有效履行职能是一个责任政府的基本表现，那么责任政府的另一表现是政府及其部门和公务人员应当依法行使权力，违法和滥用权力将导致法律追究，承担否定性法律后果。所以，责任政府建设必须以法律责任制度建设为基础，法治意义上的责任政府更多地强调法律责任制度的有效性，政府及其部门和公务人员违反法律应当承担否定性法律后果。为促成责任政府的法律责任制度必须是一个制度体系，不仅表现在由行政责任、国家赔偿责任、刑事责任构建的法律责任体系；还表现为它关照着所有的权力领域，包括行政决策、行政执行的各个方面，凡有权力的地方必有责任；更表现为法律责任发挥作用的法律机制，包括法律责任实施机构、法律责任追究程序。长期以来，行政法律制度经历了一个复杂的演进过程，首先是将政府的权力纳入法律的视野内，政府的权力必须有法律规定；随着法律制度自身的进步，法律逐步克服了权力与责任分离的缺陷，逐步实现了权责统一的法治原则，政府正在逐渐地被完整地纳入法制体系，但针对政府的法律责任在很大程度上仅仅是法律条文而已，法律责任制度作为最具有法律效力的制度却最缺乏法律效力。毫无疑问，法律制度的进一步发展必将更全面的完善法律责任制度体系，注重法律责任实施机构、法律责任追究程序的法律地位和作用，真正使政府全面进入法制体系。[page]